Лекція 18. Адміністративна реформа в Україні

Проголошений Україною курс на інтеграцію до ЄС передбачає досягнення не тільки соціально орієнтованої економіки, а й високих стандартів, реальної демократії, побудови громадянського суспільства, дотримання верховенства права. Європейський вибір пояснюється високим рівнем життя, прав і свобод громадян, досягнутим розвинутими країнами.

Більшість громадян України сходяться на думці, що головне у цьому процесі – реальне наближення України до європейських стандартів. Це поняття досить широке, воно охоплює і стандарти життя, і стандарти діяльності у всіх сферах.

Є різні точки зору щодо пріоритетності факторів, які повинні діяти для досягнення цих стандартів. Проте, очевидним фактором успіху є побудова прозорої та ефективної системи публічного управління. Створення такої системи, направленої на підвищення ефективності функціонування державного сектору, - один із напрямів реформи, яка реалізується спільно із міжнародними організаціями. Наряду із завданням зміцнення фінансового управління, більш ефективного використання державних ресурсів, стоїть завдання підвищення ефективності надання адміністративних послуг, піднесення на новий рівень системи державної служби.

Основним документом, який містить вихідні положення щодо системного реформування адміністративно-правових механізмів є Концепція адміністративної реформи в Україні, яка втілюється в життя згідно із Указом Президента України від 22.07.1998р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». Студенти повинні засвоїти, що реформа не зводиться лише до оптимізації структури державного управління та скорочення управлінського апарату. Вона має бути націлена, насамперед, на поглиблення демократизації всіх ланок суспільного життя, передусім економічної системи, зміцнення базових підвалин громадянського суспільства, забезпечення реального розмежування влади і власності.

Адміністративна реформа передбачає передусім суттєву зміну спрямованості й змісту адміністративно-правового статусу людини. Її метою є забезпечення реалізації прав і свобод громадян в їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади у формах і засобами які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Вона націлена на становлення правового стандарту взаємовідносин публічної адміністрації і людини, основою якого є сприйняття особи таким суб'єктом, перед яким влада відповідальна за свою діяльність. У зв'язку з цим у змісті адміністративно-правового статусу людини перевага має надаватися визначенню не тільки її обов'язків перед державою, а насамперед її прав, за забезпечення реалізації і захист яких держава несе всю відповідальність.

У спадщину від СРСР Україні залишились окремі, не об'єднані в єдину самодостатню систему, управлінські структури. За період з 1991р. державна влада пройшла складний шлях становлення, однак створити збалансовану, надійну і ефективну державну машину не вдалося. Неодноразові спроби розпочати адміністративну реформу мали непослідовний характер і не досягли бажаного результату.

Тривале протистояння між законодавчою і виконавчою гілками влади руйнувало управління країною. Постійні зволікання з прийняттям бюджету призводили до «ручного» управління економікою. Протягом 1991-1999рр. жодного бюджету не було виконано. Критична маса управлінських помилок створила потужну негативну інерцію, що тягне країну у глухий кут деградації і подальшого зубожіння населення. Над Україною нависла загроза надовго залишитися другорядною державою на узбіччі світових процесів. За словами Президента України, «остаточно здолати залишки колишньої адміністративної системи нинішня бюрократія не зможе. Її конструктивний потенціал повною мірою себе вичерпав»1.

На думку експертів УЦЕПД, після ухвалення Концепції адміністративної реформи (липень 1998р.) процес реорганізації системи державного управління загальмувався. Так і не була розроблена Програма здійснення адміністративної реформи, не визначені джерела й обсяги її фінансування2.

Новий імпульс адміністративна реформа отримала лише наприкінці 1999р., після завершення президентських виборів. З'явився шанс змінити ситуацію на краще і шанс цей не можна втратити — надто низько впала Україна за останні 10 років.

Адміністративна реформа є складовою більш масштабного процесу трансформації суспільних відносин в Україні. Вона здійснюється паралельно з іншими реформами: конституційною, судово-правовою, економічною та іншими.

Необхідно забезпечити конституційні основи для реформування гілок влади, розподілу між ними повноважень і відповідальності, в т.ч. з урахуванням результатів проведеного в квітні 2000р. референдуму.

Адміністративна реформа також тісно пов'язана із судово-правовою реформою. Трансформація виконавчої вертикалі неможлива без створення нової системи адміністративного права. Необхідно прийняти базовий закон «Про судоустрій», Адміністративний та Цивільний кодекси, сформувати адміністративну юстицію (адміністративні суди).

Важливою складовою адміністративної реформи є реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою. Вона передбачає розподіл компетенції та сфер відповідальності між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Передумовою успішної реалізації адміністративної реформи є ефективні ринкові перетворення в економіці. Адміністративна реформа також тісно пов'язана з трансформацією політичних процесів, що передбачає встановлення системи відповідальності по лінії «громадськість — політичні партії — парламентська більшість — Уряд — державні службовці».

Із комплексу проблем, які мають бути вирішені в рамках адміністративної реформи в Україні, в аналітичній доповіді увага зосереджується на проблемах реформування виконавчої влади. Експерти УЦЕПД пропонують своє бачення проблем, пов'язаних із проведенням адміністративної реформи в Україні, а також основних напрямів реформування й окремих першочергових заходів. Доповідь складається із трьох розділів.

аналізуються причини, що зумовлюють необхідність проведення в Україні адміністративної реформи.

розглядаються основні результати, яких було досягнуто на попередньому етапі проведення адміністративної реформи.

визначаються стратегічні цілі та пропонуються конкретні заходи щодо здійснення адміністративної реформи, окреслюються основні передумови, необхідні для її успішної реалізації.

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ НАДАННЯ ПУБЛІЧНИХ ПОСЛУГ ГРОМАДЯНАМ У КОНТЕКСТІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

Адміністративна реформа у розвинених демократичних країнах - довготривалий, постійний процес, адже кожна нова ситуація вимагає змін, удосконалень, кращої якості надання послуг та функціонування державної служби. Мета адміністративної реформи – поетапне створення такої системи державного управління, яка забезпечить утвердження України як розвиненої, правової, цивілізованої, конкурентоспроможної європейської держави з високим рівнем життя, соціальних стандартів та демократії. Досягнення цього вимагає приведення державних та урядових інституцій у відповідність з новою політичною системою та європейськими стандартами публічного адміністрування.

Ключовими завданнями адміністративної реформи в частині, що стосується публічного адміністрування є:

- законодавче розмежування повноважень управління різних гілок влади на найвищому політичному рівні;

- розподіл адміністративних і політичних функцій у системі виконавчої влади;

- перебудова системи центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом з метою уникнення дублювання повноважень і функцій, оптимізації їх структури;

- децентралізація функцій державного управління, передача повноважень та відповідних ресурсів від центральних до місцевих органів влади з метою сприяння формуванню економічно самодостатніх територіальних громад;

- правове врегулювання питань надання публічних адміністративних послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, чітке розмежування відповідальності за надання послуг громадянам між різними рівнями публічної влади;

- зміна статусу місцевих державних адміністрацій і перетворення їх з органів, що виконують програми соціально-економічного розвитку самоврядних територій, на органи виконавчої влади, що здійснюють контрольно-наглядові функції;

- розроблення і запровадження механізмів відповідальності посадових осіб і органів місцевого самоврядування;

- розробка якісно нової концепції адміністративно-територіальної реформи;

- вироблення єдиної концепції щодо територіальної громади, її повноважень залежно від розміру території і чисельності населення;

- запровадження в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування комплексної системи управління якістю на основі міжнародних стандартів;

- вдосконалення механізмів залучення громадськості до децентралізованого розвитку й ухвалення рішень (на регіональному і місцевому рівнях);

- забезпечення відкритості, прозорості, підзвітності та відповідальності органів влади, а також прогнозованості результатів їх діяльності.

Реформування системи державного управління треба розпочинати з регіонального та місцевого рівнів. Зміни мають відбуватися згідно з європейським принципом субсидіарності, а також сприяти розширенню сфери компетенції органів місцевого самоврядування, надання їм ширших повноважень. Це, зокрема, підкреслювалося у Рекомендаціях Ради Європи щодо місцевої та регіональної демократії в Україні ще у 2001 р. Також у цьому документі було рекомендовано вирішити питання зміцнення місцевого та регіонального управління і самоврядування в Україні шляхом прийняття пакета законів, так званого “Муніципального Кодексу”. Україна цього не зробила й досі.

Ефективність державного управління в сучасних умовах тісно пов’язана з адекватністю вибору в масштабах окремо взятої країни моделі місцевого самоврядування й відповідно із здатністю до органічної взаємодії державних структур з громадськими інститутами. Існує багато різних моделей організації системи місцевого самоврядування. До основних належать модель партнерства, агентська модель і модель взаємозалежності.

Модель партнерства, за якої організація політичної системи суспільства здійснюється знизу догори (США, Швейцарія, Нідерланди), передбачає відносини місцевої та державної влади як відносини партнерів, які переслідують загальні цілі і роблять необхідні послуги населенню. В рамках даної концепції місцеве управління розуміється як органічний елемент самовираження відповідної місцевої громади, завдяки якому мешканці мають можливість організувати у своїх інтересах необхідні їм служби. Подібна модель припускає наявність невеликих, компактних муніципальних одиниць, наділених значною автономією в різних сферах, в тому числі й у галузі фінансів.

Агентська модель передбачає домінуючу роль центру у відносинах з державним управлінням. Місцеві органи вважаються інструментом, за допомогою якого центральний уряд реалізує свій політичний курс на місцях. Держава, яка є гарантом соціально-економічного і громадського життя, покликана забезпечувати розумні стандарти послуг, що надаються громадянам.

Модель взаємозалежності є найбільш прийнятною для України, оскільки вона дозволяє не протиставляти державні та місцеві органи влади, а враховувати їх інтереси, створювати баланс між ними. Зазначена модель передбачає побудову відносин центрального уряду і місцевого самоврядування на основі переговорів, компромісів, обміну інформацією. Уряд контролює парламент і домагається прийняття законів, які регулюють і спрямовують тією чи іншою мірою діяльність муніципальних установ. Місцеві ради своєю чергою мають самостійний мандат, отриманий від виборців, власні фінансові джерела і компетенцію.

Важливою проблемою у процесі здійснення конституційної реформи є визначення основних критеріїв і механізмів забезпечення ефективності державного управління.

За сучасних умов ефективність державного управління слід розглядати як цінність морального порядку поряд з такими чинниками, як раціональність, продуктивність, демократизм, справедливість, професіоналізм та ін. Слід подолати обмежену логіку однобічного економізму, яка зумовлює ототожнення системної трансформації суспільства і ринкових перетворень економіки, коли ефективність управління визначається співвідношенням досягнення мети за найменших фінансових затрат. Суто економічна ефективність може не тільки не збігатися з ефективністю державного управління як цілісною характеристикою функціонування політико-правової системи, а й принципово суперечити їй. Соціально ефективне управління повинне враховувати рівень продуктивності праці, темпи і масштаби приросту національного багатства, рівень життя населення згідно зі стандартами розвинених країн, стабільність суспільних відносин.

Регулюючим чинником управлінської діяльності виступає право. Тому надзвичайно важливим питанням є забезпечення державно-правової ефективності. Від неї залежить якість організаційної ефективності управління, що дозволяє швидко і з найменшими затратами досягти поставленої мети – модернізації країни, досягнення політичних, економічних та соціальних європейських стандартів.

Навіть побіжний аналіз свідчить, що реалізація конституційних прав і свобод людини нині забезпечується державою далеко не повною мірою. Ці права повинні забезпечуватися державними органами через надання громадянам соціальних, освітніх, медичних, комунальних та адміністративних послуг. Однак якість цих послуг залишається низькою. Причинами такого становища є не лише брак економічних можливостей чи правової культури, але й недосконалість самого механізму їх забезпечення.

Проблема насамперед у тому, що у чинній Конституції відсутній термін “адміністративна послуга”, тому дане поняття має тлумачитися у контексті ідеології державного управління як системи, спрямованої на надання послуг населенню, та потребує законодавчого закріплення. У розвинених демократичних країнах таку ідеологію викладено у спеціальних актах: «Хартії громадян» у Великобританії, «Хартії державних службовців» в Італії, «Хартії клієнтів» у Бельгії тощо. Запровадження стандартів публічних послуг разом із системою показників та інструментарієм вимірювання ступеня реалізації встановленого стандарту у Європі вважають практичним виконанням конституційного права громадян на отримання загальнодоступних публічних послуг однакового рівня та якості.

Орієнтація на якість обслуговування населення визначає цінність та ефективність державного управління для громадян. У зв'язку з цим одним з ключових напрямів адміністративних реформ, проведених у країнах розвиненої демократії, було запровадження оцінювання ефективності роботи органів влади у зв'язку з якістю надання публічних послуг. Конкретні критерії ефективності діяльності органів влади щодо надання послуг мають певні відмінності в кожній країні, спільними для них є універсальні принципи побудови відносин між державою та громадянами. Такими базовими принципами є:

- верховенство права як основа прав і свобод людини і громадянина, справедливості та гуманізму у публічній діяльності;

- законність як підґрунтя публічної адміністрації відповідно до повноважень та у порядку, визначених законом;

- відкритість як доступність для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації;

- процедурна справедливість, яка гарантує зважене та неупереджене застосування права, поваги до людини, захисту її честі та гідності;

- пропорційність як вимога щодо обмеження адміністративних дій метою, яку необхідно досягти, а також обов'язку публічної адміністрації зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;

- підконтрольність як обов'язковий внутрішній та зовнішній, у тому числі судовий, контроль за діяльністю публічної адміністрації;

- відповідальність як обов'язок кожного адміністративного органу публічно відповідати за свої дії та прийняті рішення перед особою та суспільством.

Запровадження критеріїв оцінки надання публічних послуг органами влади у багатьох розвинених демократичних країнах допомагає їм більш точніше оцінювати ефективність державного управління, діяльності влади. Зокрема, всі країни, що входять до Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) розробили цілісну систему виконавчих критеріїв і на національному рівні мають обов’язкові програми щодо забезпечення підтримки даної оціночної системи, прозорі та гнучкі механізми перегляду методів, форм, інструментів та системи управління в цілому і самих результатів діяльності. У США федеральний уряд і понад тридцять штатів мають законодавчо затверджені виконавчі критерії для своїх департаментів і муніципалітетів. Цей процес стає дедалі динамічнішим у визначенні та уточненні критеріїв, оцінки їх відповідності як інтересам муніципалітетів, так і громадськості. У багатьох країнах використовують елементи критеріїв результативності для оцінки якості роботи та затрат на надання таких послуг, як утримання доріг, парків, водопостачання, прибирання вулиць та ін. У муніципальному секторі існує чимало прикладів застосування критеріїв оцінки результативності, що завжди дають відчутний ефект.

Органам влади необхідно проводити аналіз своєї діяльності, визначати, чому її результати виявляються гіршими очікуваних або, навпаки, перевищують прогнозні.

Критерії оцінки результативності діяльності органів державного управління є також інструментом підвищення ефективності взаємодії органів публічної влади з громадськістю. Вони демонструють, наскільки результативно працює орган місцевої влади, за якими напрямами та в якому обсязі він використав наявні фінансові ресурси. Завдяки цим критеріям громадськість має можливість контролювати діяльність влади.

У нашій країні конституційні гарантії забезпечуються не тільки органами державної влади, а й органами місцевого самоврядування (на місцевому рівні). Тому досить слушним буде термін «надання послуг населенню» трактувати розширено, запроваджуючи сучасне поняття “публічні послуги”. Поряд з цим без прискорення процесу реформи місцевого самоврядування, встановлення чітких повноважень і компетенцій органів місцевого самоврядування стосовно надання послуг населенню конституційні гарантії на місцевому рівні залишаться декларацією.

Для підвищення ефективності системи державного управління в нашій державі в інтересах громадян необхідно чітко визначити на рівні законодавчих норм інститут адміністративних, або публічних послуг. Визначення відповідних принципів і стандартів надання адміністративних послуг, їх включення до функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування сприятиме досягненню європейських стандартів щодо забезпечення права людини на належне урядування, що є необхідною умовою європейської інтеграції України.