Теорія адміністративного менеджменту в Німеччині

Найбільш впливовою серед європейських шкіл адміністративного управління є німецька. Особливістю теорії адміністративного управління в Німеччині виступають фундаментальні теоретичні дослідження філософського характеру. Німецький класичний ідеалізм дав свою спекулятивну інтерпретацію державному та адміністративному управлінню. Саме філософія створила інституціональні рамки, в яких почала свій розвиток теорія адміністративного управління в Німеччині.

Із самого початку свого виникнення в німецькій школі державного адміністрування позначився дуалізм філософського осмислення проблем адміністративного управління і соціології адміністративної діяльності. Велика частина західногерманских політологів у дусі класичних традицій вбачають у адмініструванні втілення «вічних» цінностей у сферу реалізації волі. Це в найбільш яскравій формі ілюструють концепції X. Куна, Е. Форстхоффа, Е. Хиппеля.

На думку X. Куна, основою, на якій має будуватися предмет теорії адміністративного управління є людина, у силу чого розгляд адміністрування повинен мати філософський характер: держава живе людиною: людина засновує, формує, управляє нею і одночасно живе в ній, осягаючи її як свою долю.

Філософсько-антропологічний підхід до адміністрування властивий також А. Гелену. На його думку, адміністративне управління є «фундаментальним антропологічним інститутам». Прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що пронизує, на думку Гелена, усе людське буття, стає основою адміністративно-го управління. Адміністративні інститути склалися в процесі людського спільного життя шляхом стабілізації порядку і правил. Вони є не відображенням економічної та соціально-політичної структури суспільства, а деякою системою, що організовано закріплює історично сформовані відносини між людьми. Таким чином, адміністративне управління в Гелена перетворюється в самодостатню силу з особливими закономірностями розвитку її інституціональності. Гелен відзначає у своїй концепції факт використання адміністративно управління як інструмент для досягнення цілей політичними силами. Особливу увагу він звертає на те, що порядок адміністрування «знімає» напругу, яка виникає в самій людині: «Ми є свідками того, що адміністративно-державні установи суспільства, закони, а також існуючі форми їх взаємодії, які є в наявності як соціально-політичні структури є зовнішніми опорами людини». Саме інститути «звільняють людину від болісного пошуку гідної поведінки, оскільки вони з'являються перед нею вже сформованими і заздалегідь визначеними».

Таке трактування адміністративного управління містить погрозу маніпулювання свідомістю і поведінкою людей. Гелен цілком усвідомлює наявність цієї небезпеки. Він наголошує, що сучасна людина стає цілком керованою. Однак Гелен думає, що ця керованість не має характеру репресивної маніпулятивності. Цікаво, що погрозу «нової» дуже глибокої несвободи Гелен бачить не з боку адміністративних інститутів, а з боку «хаотичної суб'єктивності», що виникає за рахунок ослаблення інститутів. Власне кажучи, позиція Гелена зводиться до вимоги «сильного» державного адміністрування, висунутого консервативними академічними та політичними колами Німеччини.

Найбільш типовою для соціологічного підходу до адміністративного управління є концепція В. Вебера. Він вважає, що системі адміністративного управління потрібно додати більший авторитет, але при цьому не слід розширювати функції бюрократичного апарату. В. Вебер пише: «Кількісне збільшення державного апарату і розширення його соціальних функцій може послужити погану службу. Вимагати механічного росту держави - означає ще більше погіршувати положення».

Ерхард зробив акцент на упорядкуванні державного бюджету за допомогою систематичного скорочення витрат, пом'якшення податкового тиску, заборони набору нових службовців і підвищення окладів, зведення до мінімуму службових відряджень. Так виникла концепція сформованого суспільства, що проголошувала підпорядкування всіх груп населення загальному благу, посилення ролі уряду, примирення всіх класів з існуючим соціальним ладом, твердження «плюралістичного суспільства союзів», побудованого на добровільних спільних діях усіх соціальних груп суспільства. Нова концепція закріплювала визначальну роль адміністративно-го управління в розвитку суспільства. Держава та її інститути проголошувалися стражем загального блага.

Моністичний (від. грец. monos — один, філософське вчення, яке визнає основою всього існуючого одне начало: або матерію, або дух) підхід до адміністративного управління пропонують прихильники структурно-функціонального підходу в Німеччині. Найбільш послідовно цей підхід знайшов своє вираження в працях Н. Лумана. Він критикує провідного «функціоналіста» Заходу Т. Парсонса за те, що в його системній теорії поняття структури підпорядковане поняттю функції. Іншими словами, будь-яка, нехай найбільш безглузда, структура державного адміністрування в сутності виконує в Парсонса свою функцію. Ця позиція фактично унеможливлює будь-яку морально-політичну оцінку структури адміністративного управління. Перевагу своєї структурно-функціональної теорії Луман вбачає в тому, що він пропонує постійно досліджувати конкретні функції управлінських структур, а саму структуру адміністративно-го управління при цьому не розглядає як щось всеосяжне та закінчене. Функцію адміністрування Луман пропонує аналізувати за допомогою специфічного спрощення реальності. На його думку, тільки на певному рівні абстракції стає можливим «функціонально» аналізувати і порівнювати всі управлінські структури та процеси.

Цікавий підхід до адміністрування в межах своєї теорії соціального розвитку пропонує провідний політолог Німеччини Р. Дарендорф. Бюрократія, на думку Дарендорфа, є однією з найвпливовіших груп інтересів. Будучи «останнім» і дійсним носієм влади у всіх організаціях суспільства, включаючи державу, бюрократія не має будь-якої соціальної програми. Цілі, в ім'я яких бюрократія відправляє свою владу, не є її цілями і не народжуються в надрах її ієрархії. Однак у сучасній державі ніхто не в змозі правити, минаючи бюрократію, і тим більше проти її волі. На думку Дарендорфа, коли немає груп, які здатні здійснювати політичне панування, а замість них домінує бюрократія без обличчя, для існуючої політичної системи виникає надзвичайно велика небезпека втрати легітимності, З'являється реальна можливість для груп радикальних реформаторів захопити політичну владу. Нерідко така група і в теорії, і на практиці тоталітарна.

У теорії адміністративного управління широко використовують теорію соціального конфлікту, яку розробив Р. Дарендорф. Він запропонував способи регулювання і «каналізування» конфліктів на різних рівнях адміністративного управління, розробивши програму ліберального високомобільного суспільства, що визнає конфлікти і формалізує їх протікання.

20