Тема: Теорія адміністративного менеджменту

1. Сутність та історичні передумови адміністративного менеджменту.

2. Типи та рівні адміністративного управління.

3. Принципи адміністративного управління.

4. Проблеми й перспективи розвитку адміністративного менеджменту.

5. Адміністративний менеджмент різних країн.

1

Об'єктом теорії адміністративного управління є адміністративна діяльність.

У світлі цього визначення предметом теорії адміністративного управління є наукове обґрунтування процесу досягнення оптимального управління шляхом організації. Варто підкреслити, що теорія адміністративно-державного управління є міждисциплінарною наукою. Як показав екскурс в історію, цей науковий напрям виник на перетині теорій політики та менеджменту (головна роль належить політиці); згодом часто використовували досягнення інших соціальних наук - психології, філософії, соціології.

Теорія адміністративного управління є одним з найбільш важливих і перспективних напрямів сучасної політичної думки. Довгий час вона розвивалася в руслі загальної політологічної традиції і лише наприкінці XIX ст. стала виділятися як самостійна галузь наукових досліджень.

Найбільш близька до науки адміністративного управління наука адміністративного права, оскільки обидві займаються однією і тією самою галуззю діяльності — державним адмініструванням. Але теорія адміністративно-державного управління прагне розкривати об'єктивно існуючі закономірності у сфері адміністративної діяльності, щоб на цій основі формулювати рекомендації, у той час як предметом науки адміністративного права значною мірою є перетворення цих рекомендацій на діючі юридичні нормативи.

Адміністративне управління - молода сфера наукового знання, яка дуже швидко розвивається. В Україні за останні роки збільшився інтерес до цих знань через те, що проблема підготовки кваліфікованих професійних державних службовців стала вимогою сьогодення. Країни Заходу першими започаткували наукову організацію праці державних службовців.

Термін "адміністрація" найбільш часто використовується щодо апарату управління підприємством. Адміністрація - це втілення суспільної політики, і, оскільки вона виконує політичні рішення, до її функцій належить і розроблення принципів управління. Поряд зі своїми адміністративними обов'язками департаменти часто створюють компанії з питань рекламування своєї роботи і переконання громадськості у вигодах щодо мети якої-небудь програми. У багатьох країнах є постійні програми з навчання в таких сферах, як пожежна профілактика, безпека руху й охорона природних ресурсів. В Україні терміном "адміністра­ція" визначаються органи виконавчої влади на рівні області, району, міста.

Адміністративний менеджмент можна визначити як одне із основних направлень сучасного менеджменту, що вивчають адміністративно-розпорядчі форми управління.

В теорії і практиці адміністративного менеджменту вирізняють 2 основних напрямки. Перший напрямок пов’язаний з розробкою раціональної системи управління організації. Другий напрямок пов’язаний з побудовою структури організації.

В адміністративному менеджменті основний акцент ставиться на дослідження управлінських процесів, що відбуваються в органах влади, що визначає особливі характеристики АМ, які відрізняють його від загальної теорії та практики управління, а саме:

1. Переважне використання лінійної або лінійно-функціонально структури управління.

2. Жорстка ієрархія.

3. Формалізований спосіб прийняття і фіксації управлінських рішень.

4. Чітке розмежування посадових обов’язків, що закріплене у вигляді наказів та посадових інструкцій.

5. Розподіл влади (тобто, будь-яка, навіть найвисокопоставленіша посадова особа підконтрольна іншій посадовій особі чи вищестоячому органу управління).

У широкому розумінні public administration - це не тільки професійна діяльність чиновників, але і вся система адміністративних інститутів з досить суворою ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання управлінських рішень делегують зверху вниз. В українській мові цьому поняттю відповідає адміністративно-державне управління.

Французький політолог Р. Грегорі дає визначення адміністративно-державного управління як особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства, де державний чиновник виступає спеціальним агентом влади.

Адміністративно-державне управління — це здійснення державної політики через систему адміністративних установ, при цьому відповідальність за виконання державних рішень делегується зверху вниз. Державне адміністрування - це діяльність професійних державних службовців з питань здійснення суспільної політики.

Дійсно, адміністративна влада має об'єктивну природу: адміністрація насамперед підпорядкована закону і підзвітна представницьким органам. Видані адміністрацією акти управління розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці існуючі закони.

Однак владні повноваження реалізуються людьми. Їхнє виконання - процес вольовий, розумовий, емоційний, котрий може здійснюватися як правомірно, раціонально, так і волюнтаристськи, ірраціонально. Тому адміністративне управління як суб'єктивна категорія може змінювати реальну дійсність у кращу і гіршу сторони. Це - величезна творча і руйнівна сила. Суб'єктивація влади відбувається з того моменту, коли людина зайняла керівну посаду. З її допомогою індивідуальна воля службовця трансформується в державну або в цілому підприємства. Посаду можна порівняти з роллю, а службовця - з актором, що грає добре чи погано написану для нього автором роль.

Одна з форм присвоєння адміністративної влади - зловживання нею, коли керівник використовує довірені йому службові повноваження для протекціонізму, незаконного придбання різних соціальних благ і т. ін. Значно деформованіша форма присвоєння державної волі - де-монія адміністративної влади.

Прагнення адміністративної влади стати всеохоплюючою, необмеженою, безконтрольною обумовлено деякими чинниками (нині характерними і для України).

Перший чинник — генезис (процес формування та становлення) влади, прогресивний розвиток якої іде шляхом відокремлення від «єдиної і неподільної» двох інших — законодавчої та судової влад, зміцнення їх і розширення їхнього впливу на адміністративну владу.

Другий чинник, не менш потужний, - надзвичайні обставини, війни, епідемії, стихійні лиха, технічні, екологічні, економічні катастрофи, масові безладдя, що потребують установлення надзвичайних режимів, в умовах яких роль і повноваження виконавчої влади різко підсилюються.

Третій чинник - це залежність від адміністрації інших влад.

Четвертий чинник - особливості самої адміністративної влади: її універсальність, величезний апарат, економічна міць, наявність в її безпосередньому підпорядкуванні численних джерел інформації, великого арсеналу примусових засобів.

Демонія виконавчої влади свого логічного завершення набуває в тоталітарних суспільствах, де створено такі адміністративно-командні системи, в яких адміністрація поглинає цивільне суспільство, в структурі держави домінує управлінський апарат, а накази та імпульси, не зустрічаючи перешкод і противаг, з величезною силою спрямовуються вниз від центра до периферії.

Створення сильної законодавчої та судової влади дозволяє скоротити повноваження адміністрації, демократично її формувати, направляти і контролювати. Ще одним чинником протидії демонізму адміністративної влади є високий рівень професійної та політичної культури державних службовців.

Можна виділити шість основних напрямів діяльності у сфері адміністрування: виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування, збирання інформації і комунальне господарство. Урядова бюрократія на будь-якому рівні виконує щонайменше дві з цих базисних функцій (хоча, зрозуміло, є бюро, які спеціалізуються тільки на одній функції, і бюро, які виконують кілька функцій).

1. Першу функцію можна визначити просто - виконання і впровадження в життя прийнятих законів і політики, проголошуваних виконавчою владою. Це і є власне адміністрування.

Наприклад: В Україні Міністерство охорони здоров'я стежить за розподілом засобів по окремих регіонах і областях, контролює медичну підготовку, здійснює нагляд за діяльністю установ охорони здоров'я.

2. Що стосується другої функції - обслуговування, то багато урядових агентств спеціально створено для обслуговування населення (чи специфічних груп населення).

3. Регулювальні функції потрібні для підтримки добробуту населення. В Україні діє Комітет зайнятості населення і Міністерство праці та соціальної політики, які стежать за дотриманням трудового законодавства і регулюють проблему зайнятості в країні.

4. Тісно пов'язана з регулюванням ліцензійна діяльність адміністрації. Вона дозволяє уряду встановити стандарти і мінімальні обмеження в окремих сферах.

5. Ще однією важливою функцією державної адміністрації є збирання інформації. Інформація потрібна для двох головних цілей: визначити, чи був порушений закон, і прийняти політичне рішення, яке доцільне і грунтується на фактичному свідченні.

6. Ще одна функція державного адміністрування - експертиза.

7. Ще однією важливою функцією сучасної державної бюрократії є дискреційна діяльність, тобто можливість виносити рішення.

Сьогодні на перше місце в державному адмініструванні виходить експертиза і дискреційна діяльність, можливість розробляти державні програми і відігравати дорадчу роль у прийнятті важливих політичних рішень.

Завершуючи аналіз основних функцій адміністративно-державного управління в сучасному суспільстві, варто підкреслити, що всі вони тісно взаємопов'язані.

У процесі розвитку адміністративного менеджменту можна виділити декілька етапів. Перший, основоположний етап (1880-1920) - ділове адміністрування. Це один з основних елементів управління персоналом у фірмі, яка успішно працює. Його визначають науковий менеджмент Ф. Тейлора, бюрократія М. Вебера та функціональний підхід А. Файоля.

Уже як керівник Тейлор побачив, що між робітниками та керівниками немає будь-якого співробітництва, неефективність праці скрізь прогресувала. Робітники, погано оснащені та не навчені, намагалися обмежувати норму виробітку. Науковий менеджмент Ф. Тейлора полягав у тому, що бізнес здійснювався за допомогою нормативів, установлених на базі систематичних спостережень, дослідів і логічних міркувань.

Пізніше у Франції А. Файоль (1841-1925), управитель вугільної шахти, уперше запропонував раціональний підхід до організації промислового підприємства. Файоль вважав, що роботу керівника можна розділити на п'ять функцій: планування, організація, управління, координація та контроль. Він розробив принципи управління, щоб показати керівникам, як виконувати свої функціональні обов'язки. В 1918 р. А. Файоль очолив створений ним центр адміністративних досліджень. Він доводив, що відкриті ним принципи можна застосовувати як в правлячих колах, в установах, так і в армії, тобто вони носять універсальний характер.

Основні положення адміністративного управління А. Файоля:

1. Управляти, як вважав Файоль, — «це означає передбачати, організувати, розпоряджатись, координувати і контролювати».

2. Передбачати – враховувати майбутнє і виробляти програму дій.

3. Організовувати – будувати подвійний матеріальний і соціальний організм підприємства.

4. Розпоряджатись – примушувати персонал відповідно працювати.

5. Координувати – зв’язувати, об’єднувати, гармонізувати всі дії та зусилля

6. Контролювати – піклуватись про те, що все здійснювалось відповідно встановленим правилам і розпорядженням.

Послідовниками Файоля можна вважати Л. Г’юліка, Л. Урвіка, Дж. Муні, К. Адамецького, А. Рейлі, Ч. Барнарда та інших учених, які розвинули і конкретизували вчення. Недоліком цієї школи вважається те, що її представники мало уваги приділяли соціальним аспектам управління.

Теорія ідеальної бюрократії (з 1920 р.). Сформував теорію «ідеальної бюрократії» відомий німецький соціолог Макс Вебер (1864–1920 рр.). Як особливий соціальний прошарок, що спеціалізується на управлінні, бюрократія зародилась ще до нашої ери і з тієї пори, підкреслював вчений, залишається незмінним атрибутом класового суспільства. Наявність бюрократії розглядається як необхідний засіб, що забезпечує розробку формальних правил управління. М. Вебер розумів бюрократію як професіоналізм в сфері управління, що заснований на оволодінні не тільки небхідними навичками, але й особливого роду раціональним знанням. Сутність теорії М. Вебера складають такі поняття:

• чіткий розподіл праці, що веде до появи висококваліфікованих спеціалістів на кожній посаді;

• ієрархія управління, за якою кожен нижчий рівень контролюється вищим і підпорядковується йому;

• наявність взаємопов’язаної системи узагальнених правил і стандартів, що забезпечують координацію виконання різних завдань;

• відсутність непорозуміння в міжособових стосунках;

• організація найму на роботу в суворій відповідності до технічних кваліфікаційних вимог, а також захист службовців від безпідставних звільнень;

• стратегія довгострокового найму співробітників;

• рух нагору в середині організації на підставі компетентності і широких знань, що набуваються з вислугою років.

Переваги бюрократії полягають в створенні раціональних структур з широкими можливостями їх універсального застосування, а недоліки – у формуванні тенденції нівеліювання людей.

Другий етап. Концепція людських стосунків на виробництві Елтона Мейо та Мері Паркер Фоллетт, а також наукові дослідження Дугласа Мак-Грегора визначили другий етап розвитку менеджменту (1920-1950) - менеджмент людських ресурсів.

Третій етап розвитку менеджменту (1945-1970) - менеджмент бізнесу — характеризується підходом П'єра С. Дюпона (1870—1954) та Альфреда П. Слоана (1875—1966), які на початку 20-х років XX ст. вперше розробили організаційні принципи децентралізації для великого бізнесу.

Четвертий, сучасний етап розвитку менеджменту (з 1970 р. і дотепер) - етап соціального менеджменту, пов'язаний з ім'ям П. Друкера. На його думку, кожне підприємство, окрім отримання прибутку, має визначати свою міру соціальної відповідальності перед суспільством.

Сучасний етап розвитку менеджменту об'єднує й ефективне ділове адміністрування, і менеджмент людських ресурсів, і менеджмент бізнесу для гармонійного розвитку суспільства.

У 1880 році проблеми адміністративного управління вивчалися ще в загальному комплексі політичних досліджень поряд з питаннями політичної соціалізації, конфлікту і консенсусу, політичного прогнозування.

Поступово на зміну ієрархії чинів, основаних на «породі», привілеях, вводилася ієрархія чинів залежно від особистої вислуги і знань людини, її професійної кваліфікації.

У 1883 р. у США був прийнятий закон Пендлтона, що одержав назву «Закон про цивільну службу». Прийняття цього документа поклало початок законодавчому оформленню сучасного інституту цивільної служби. Закон Пендлтона передбачає проведення відкритих конкурсних іспитів для претендентів на державні посади і зберігає силу в США дотепер.

У 1887 р. професор Вудро Вільсон - майбутній президент США - поклав початок теоретичній розробці питань адміністративного управління. Він підкреслив, що наука адміністрування буде шукати способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління. Вільсон вважав, що зміна політичного керівництва не має впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату. Отже, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне упровадження в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів - «обранців нації».

В. Вільсон розробив модель «адміністративної ефективності», запропонувавши використовувати в адміністративному управлінні методи організації та управління в бізнесі, раціональні та діючі. Він обгрунтував також необхідність високого професіоналізму в системі державного адміністрування, тобто підбору державних службовців за їхньою професійною компетентністю.

В. Вільсон вважав, що відносини між адміністрацією, яка виконує закони, і владою, що створює закони, складають саму сутність урядової системи. Політики й адміністратори у всякій добре налагодженій системі повинні йти поруч. Здійснення політичних рішень, застосування законів, проведених адміністрацією, виявляють мудрість і виконуваність цих рішень і законодавчих актів. У свою чергу, законодавство і політичне керівництво дають основний напрям діяльності адміністрації.

Разом з тим Ф. Гуднау і В. Вільсон провели чітке розмежування між політиками й адміністраторами. На їхню думку, для того щоб забезпечити розвиток демократії, політикам потрібно контролювати діяльність адміністраторів. Така субординація має бути визначена на індивідуальному і колективному рівнях. Тоді адміністратори ніколи не зможуть «втручатися» у політику: вони просто слідуватимуть зазначеним напрямам, заданим для них політичними лідерами.

Ідеї М. Вебера, В. Вільсона, Ф. Гуднау мали значний вплив на розвиток теорії адміністративно-державного управління в західних країнах. Цих учених часто називають «поколінням попередників».

У їхніх роботах були висловлені і розроблені дві основні ідеї наукової теорії адміністративно-державного управління: