1.2 Правовые основы туристкой деятельности

Правовая регламентация туристических отношений происходит посредством источников туристского права [12, с. 155], основную часть которых составляют нормативно - правовые акты.

В современных доктринальных работах часто уделяется внимание понятиям комплексной отрасли права либо законодательства, исследуются определенные отрасли законодательства (страховое право, спортивное право и пр.). В частности, В.Е. Егоров упоминает необходимость создания комплексной отрасли права - туристского права в нашей стране - на базе сложившейся системы законодательства в сфере организованного туризма [16, с. 5].

Как обоснованно пишет Н.В. Сирик по отношению к рассматриваемой сфере, правовая регламентация обусловливает характер регулирования туристских отношений, имеет комплексный характер и содержит как публично-правовые, так и частноправовые способы регламентации [17, с. 12].

Следовательно, система законодательства в области туризма (законодательство о туристской деятельности) имеет комплексный характер: правила, регламентирующие правоотношения в области туризма, содержатся в нормативно - правовых актах публичных и частных отраслей права (административное, гражданское и пр.), т.е. не сведены в единый нормативно - правовой акт.

При этом, как отмечает Ю.А. Чененов, в основе такой регламентации, несмотря на комплексность характера законодательства, находится гражданское право по причине особого (доминантного) места в рассматриваемой сфере [18, с. 10].

М.В. Чехоев также пишет, что основное содержание норм туристского законодательства составляют положения по защите прав потребителей туристского продукта, правовой регламентации деятельности туроператоров и турагентов, публичной организации предпринимательской деятельности в рассматриваемой области [19, с. 115].

Система законодательства о туристской деятельности непосредственно предусмотрена ст. 2 Закона о туристской деятельности, согласно которой законодательство о туристской деятельности включает в себя федеральные законы и иные нормативно - правовые акты Российской Федерации, региональные законы и иные нормативно - правовые акты.

Основой законодательства, безусловно, выступает Конституция Российской Федерации, содержащая фундаментальные положения для туристической деятельности. В частности, ст. 27 предусматривает право свободного перемещения по территории страны, свободного пересечения границ; ст. 37 предусматривает право на отдых; ст. 41 - право на охрану здоровья и медицинскую помощь, исходя из чего в нашей стране поощряется деятельность по укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию; ст. 44 - право каждого на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, а также обязанность по сохранению исторического и культурного наследия; в ст. 61 предусмотрена гарантия государства по обеспечению гражданам защиты и покровительства за пределами нашей страны.

Среди федеральных законов, регламентирующих туристические правоотношения, также следует назвать ГК РФ, Налоговый кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", транспортные уставы и кодексы и пр.

Центральное место отводится Закону о туристской деятельности, устанавливающему, прежде всего, базовые понятия в области туризма ("туризм", "турист", "туристская индустрия" и пр.); цели, принципы, направления, способы государственной регламентации туристской деятельности; требования к туроператорской деятельности, безопасности туризма; правовой статус объединения туроператоров в области выездного туризма; права и обязанности туристов [20, с. 28].

Законом о туристской деятельности был внесен существенный вклад в формирование правового базиса туристского рынка в настоящее время, упорядочение отношений между субъектами туристских правоотношений, а также усиление гарантий защиты прав туристов.

В последние годы в Закон о туристской деятельности были внесены значительные изменения по усилению гарантий защиты прав туристов, в частности:

- обязательное наличие у туроператора финансового обеспечения, представляющее собой - договор страхования гражданской ответственности, применяемое в случае неисполнения обязательств, возложенных по договору о реализации туристского продукта, или банковская гарантия исполнения обязательств по указанному договору. Этот механизм направлен на возмещение туристам реального ущерба, который был им причинен вследствие неоказания туроператором услуг вследствие прекращения им деятельности;

- соответствие должностных лиц (руководителя, его заместителя, главного бухгалтера) туроператора требованиям, предусмотренным ст. 4.1 Законом о туристской деятельности, которые условно могут подразделяться на следующие группы: связанные с личностью должностного лица (отсутствие неснятой либо непогашенной судимости за умышленное деяние; отсутствие дисквалификации, факта совершения им более трех раз в течение одного года, который предшествовал дню подачи в федеральный орган исполнительной власти документов для внесения сведений о туроператоре в реестр, правонарушений в области туризма); связанные с исключением туроператора из Единого федерального реестра туроператоров по причине непредставления туроператором сведений о наличии у него финансового обеспечения ответственности туроператора на новый срок; нарушение туроператором требований к размеру финансового обеспечения ответственности туроператора и по другим основаниям) (абз. 4, 6 - 13 части 15 статьи 4.2 Закона о туристской деятельности).

Туроператор обязан направить документы, подтверждающие соблюдение вышеуказанных требований, в Федеральное агентство по туризму с заявлением о внесении сведений в реестр. Несоответствие должностного лица туроператора установленным требованиям выступает основанием для вынесения Ростуризмом решения об отказе. Выявление недостоверных сведений выступает основанием для вынесения Ростуризмом решения об исключении сведений о туроператоре из единого федерального реестра туроператоров.

Отметим, что основанием для вынесения Ростуризмом решения об исключении сведений о туроператоре из единого федерального реестра туроператоров также выступает ликвидация туроператора, прекращение деятельности туроператора в результате его реорганизации; непредставление туроператором сведений о наличии у него финансового обеспечения ответственности туроператора на новый срок; получения от туроператора в сфере выездного туризма или организации, предоставившей туроператору финансовое обеспечение ответственности туроператора, информации о прекращении туроператорской деятельности вследствие невозможности исполнения туроператором обязательств по договорам о реализации туристского продукта; нарушения туроператором требований к размеру финансового обеспечения ответственности туроператора; нарушение существенных условий договора перевозки; непредставления туроператором при отзыве у организации, предоставившей туроператору финансовое обеспечение ответственности туроператора, лицензии на осуществление страхования либо на осуществление банковских операций либо признания такой организации несостоятельной (банкротом), а также при досрочном расторжении договора страхования ответственности туроператора или отзыва банковской гарантии документа, подтверждающего наличие у него финансового обеспечения ответственности туроператора; представление туроператором заявления о прекращении туроператорской деятельности; исключение туроператора из членов объединения туроператоров в сфере выездного туризма; непредставления туроператором годовой бухгалтерской (финансовой) и иной отчетности; непредставление туроператором, сведений о количестве туристов в сфере выездного туризма за предыдущий год либо сведений о размере уплаченного взноса в резервный фонд и (или) о наличии у туроператора фонда персональной ответственности туроператора; выявление недостоверных сведений, представленных туроператором в федеральный орган исполнительной власти для внесения изменений в сведения о туроператоре, содержащихся в реестре, повлекших уменьшение размера финансового обеспечения ответственности туроператора;

- наличие у туроператора в области выездного туризма в обязательном порядке фонда персональной ответственности, который формируется у туроператора в сфере выездного туризма посредством его взноса для выплаты денежных средств туристам и (или) другим заказчикам для возмещения ущерба, который возник вследствие неисполнения туроператором возложенных в силу договора о реализации туристского продукта обязательств. При прекращении туроператором деятельности в случае недостаточности финансового обеспечения ущерб туристам, купившим туристский продукт за рубеж, возмещается из средств этого фонда;

- обеспечение оказания экстренной помощи туристам, которые находятся за рубежом. Она представляет собой действия по организации перевозки туриста из государства временного пребывания (оплата услуг по перевозке) и (или) другие действия (включая оплату услуг по размещению). При неисполнении туроператором своих обязательств по договору о реализации туристского продукта в сфере выездного туризма (неоказание в полном объеме либо в части туристу услуг по перевозке и (или) размещению) турист, который находится за рубежом, имеет право обратиться в Ассоциацию "Объединение туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь" за оказанием экстренной помощи за счет средств резервного фонда, создаваемого этой организацией посредством взносов туроператоров [21, с. 5];

В то же время указанные механизмы могут применяться лишь при неисполнении обязательств туроператором, но не турагентом.

Законодательством в отношении турагентской деятельности предусмотрено специальное требование - уведомить управомоченный федеральный орган исполнительной власти о начале осуществления деятельности [22]. Правовые механизмы по обеспечению финансовой защиты прав туристов при прекращении деятельности турагента отсутствуют, что позволяет говорить о ненадлежащей регламентации рассматриваемой сферы.

В целях совершенствования правового регулирования турагентской деятельности на законодательном уровне предлагалось установить, что турагентскую деятельность на территории Российской Федерации вправе осуществлять индивидуальные предприниматели или юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, без участия иностранных граждан и/или организаций. Также предлагалось закрепить, что турагент отвечает перед туристом как туроператор, если в нарушение установленных правил не представил туристу информацию о туроператоре и страховщике (кредитной организации).

В дальнейшем также предлагалось ввести обязательное членство турагентов в саморегулируемой организации. При этом устанавливался ряд требований (наличие у руководителя турагента или индивидуального предпринимателя профильного образования; обеспечение имущественной ответственности турагента в порядке и размерах, установленных Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" и документами саморегулируемой организации) [23, с. 5].

Среди законодательных актов, регламентирующих сферу туризма, согласно ст. 2 Закона о туристской деятельности главное место занимают законы субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [24] к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации.

В качестве примера законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих сферу туризма, можно привести Закон Республики Алтай от 05.12.2008 N 121-РЗ "О туризме в Республике Алтай", Областной закон от 31.12.1999 N 51-ОЗ "О туризме и туристской деятельности в Свердловской области", Закон Калужской области от 13.06.2000 N 18-ОЗ "О туристской деятельности на территории Калужской области".

В систему нормативных правовых актов о туристской деятельности, кроме законодательства, входят акты:

- Президента Российской Федерации и акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;

- Правительства Российской Федерации;

- высших региональных исполнительных органов.

К нормативно - правовым актам, регламентирующим туристскую индустрию, относятся акты органов исполнительной власти, среди которых важную роль играют нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, имеющих специальную компетенцию - Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), Федеральное агентство по туризму (Ростуризм).

На уровне субъектов России органы исполнительной власти в рамках своих полномочий также принимают нормативные акты.

Как обоснованно пишет Н.И. Волошин, важное значение в развитии сферы туризма имеют такие правовые акты как соглашения о разграничении полномочий в сфере туризма, которые заключаются между Правительством Российской Федерации и исполнительными региональными органами [25, с. 28].

Отметим, что органы местного самоуправления также имеют право принимать акты в рассматриваемой области.

Правовая регламентация туристской индустрии происходит также на уровне международных правовых актов. При этом следует учитывать, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации - это составная часть ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Е.Л. Писаревский при исследовании положений международных договоров, заключенных Россией с зарубежными государствами в области туризма, отмечает, что Россия, выступая субъектом международного права, возложила на себя обязательства по:

- развитию сотрудничества с зарубежными странами в сфере международного туризма;

- упрощению пограничных, таможенных и других формальностей, вытекающих из туристского обмена;

- поощрению развития партнерства отечественных туристских организаций и зарубежных компаний в сфере группового и индивидуального туризма, а также обмена специализированными группами туристов для посещения фестивалей, выставок, симпозиумов и конгрессов и пр.;

- содействию созданию совместных предприятий;

- поощрению обмена информацией в сфере статистики туризма, нормативно - правовых актов, регламентирующих сферу туризма, охрану объектов природного и культурного наследия, а также по вопросам продвижения российских туристских возможностей, управления гостиницами и иными средствами размещения;

- содействию обмену научными сотрудниками, экспертами, журналистами, которые специализируются в вопросах туризма, а также организации взаимодействия отечественных и зарубежных предпринимателей, осуществляющих туристскую деятельность;

- охране окружающей среды от неблагоприятных последствий, возникающих в связи развитием туризма;

- противодействию эксплуатации детей и подростков в области туризма;

- развитию научных, культурных, предпринимательских и других инициатив;

- гармонизации и сближению российского законодательства в области туризма с законодательствами государств СНГ, ЕС и иных межгосударственных образований [26, с. 255].

В качестве примеров международно-правовых актов в рассматриваемой сфере следует назвать Манильскую декларацию по мировому туризму 1980 г., Хартию туризма и Кодекс туриста, Гаагскую декларация по туризму 1989 г., Соглашение СНГ о сотрудничестве в области туризма (1993 г.) и пр. [27, с. 189]

Таким образом, отечественное законодательство о туристской деятельности имеет комплексный характер: положения, регламентирующие отношения в области туризма, содержатся в нормативно - правовых актах публичных и частных отраслей права (административное, гражданское и др.) и не сведены в единый нормативно - правовой акт. Основное содержание положений туристского законодательства составляют вопросы по защите прав потребителей туристского продукта, правовой регламентации деятельности туроператоров и турагентов, публичной организации предпринимательской деятельности в области туристской индустрии. Базисом законодательства является Конституция Российской Федерации, содержащая фундаментальные положения в области туризма. Несмотря на комплексность характера законодательства гражданское право занимает приоритетное место. Центральное место отводится Закону о туристской деятельности, устанавливающему базовые категории в области туризма; цели, принципы, направления, способы государственной регламентации туристской деятельности; требования к туроператорской деятельности, безопасности туризма; правовой статус объединения туроператоров в области выездного туризма; права и обязанности туристов. Законом о туристской деятельности был внесен существенный вклад в формировании правовых основ туристского рынка, упорядочении правоотношений между субъектами туристской деятельности, усиления гарантий защиты прав туристов. На уровне субъектов России органы исполнительной власти в рамках своих полномочий также принимают нормативно - правовые акты. Правовая регламентация области туризма происходит также на уровне международно - правовых актов.

2 Особенности государственно – правового регулирования

туристской деятельности в Российской Федерации

2.1 Государственное регулирование туристской деятельности в

Российской Федерации

Государственное регулирование туризма принимает разнообразные формы и регулируется различными правовыми актами на уровне как законов, так и подзаконных актов. В Законе о туристской деятельности в Российской Федерации отдельно говорится о государственном регулировании и государственном надзоре над туризмом. О государственном регулировании говорится в главе II Закона о туристской деятельности в Российской Федерации, которая так и называется "Государственное регулирование туристской деятельностью". Термин "регулирование" от латинского "regulare" означает подчинение определенному порядку, определенным правилам. В данном случае имеются в виду определенные нормы и правила, на основании которых должен функционировать туристический бизнес.

В ст. 3 Закона о туристской деятельности в Российской Федерации установлены следующие принципы, то есть основополагающие начала государственного регулирования туристской деятельности:

- содействия туристской деятельности и создания благоприятных условий для ее развития;

- определения и поддержки приоритетных направлений туристской деятельности;

- формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

- осуществления поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития в России предполагает активные действия государства в этой области. К таким действиям можно отнести привлечение дополнительных инвестиций, в том числе государственных, в туристскую сферу, предоставление налоговых льгот участникам туристического рынка, предоставление государственных гарантий организациям, осуществляющим туристическую деятельность, частичное возмещение затрат на оплату процентов по инвестиционным кредитам, строительство и реконструкцию социально значимых объектов туристской индустрии, формирование туристских реестров и др. Развитию туристской деятельности также способствует снятие излишних административных препон для ее осуществления.

Оказание поддержки основных направлений туристской деятельности означает в первую очередь создание особых туристических зон, где за счет государства формируется необходимая инфраструктура (Алтай, район Байкала, Северный Кавказ и др.). В нашей стране существует огромный потенциал для развития разных видов активного туризма - горнолыжного, пешеходного, водного, горного, парусного, конного, велотуризма, экстремального туризма и пр., который еще не получил свою реализацию [6, с. 60-64].

Формирование представления о России как о стране, которая является благоприятной для туризма, требуется по причине ненадлежащей информированности граждан иных государств об отечественных туристических достопримечательностях. Также следует развеять отрицательные стереотипы, сформированные в нашей стране. Вышеуказанное формирование представления о России как о стране, являющейся благоприятной для туризма, означает организацию торговых выставок и ярмарок, симпозиумов и конференций и участие в них, проведение рекламных кампаний по продвижению туризма в нашу страну.

Поддержка и защита отечественных туристов, туроператоров, турагентов и их объединений означает реализацию целой совокупности мер:

1) содействие реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и других прав во время путешествий, содействие защите прав и законных интересов туристов в нашей стране и за ее пределами;

2) обеспечение безопасности туристов, сохранности их имущества во время путешествий, организация оказания финансовой, медицинской, правовой и других видов неотложной помощи отечественным туристам, равно в условиях возникновения природных и чрезвычайных ситуаций, а также обстоятельств непреодолимой силы;

3) предупреждение причинения вреда жизни и здоровью туристов и других заказчиков (экскурсантов, постояльцев) либо их имуществу в результате недостатков услуг, а также предупреждение причинения ущерба окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства;

4) содействие лицам, которые осуществляют туристскую деятельность, в реализации их права на ведение предпринимательской и другой деятельности экономического характера, включая поддержку конкуренции, обеспечение принципа свободы договора, содействие свободному перемещению услуг, информации и финансовых средств на едином российском туристском рынке;

5) повышение качества и конкурентоспособности услуг в области туризма посредством закрепления дополнительных требований к предпринимательской и профессиональной деятельности, к уровню профессиональной подготовки работников - членов саморегулируемых организаций, включая проведение аттестации и профессиональной сертификации в области туризма;

6) просвещение населения в сфере туризма, содействие социально ответственной предпринимательской деятельности, формированию обычаев делового оборота, развитию делового партнерства и гармонизации социальных отношений в сфере туризма.

Важно отметить, что реализация этих принципов предполагает активную материальную и организационную помощь со стороны государства.

Законодатель в Законе о туристской деятельности в Российской Федерации достаточно подробно зафиксировал полномочия государственных (как федеральных, так и на уровне субъектов Федерации) и муниципальных органов в сфере туризма. В частности, были приняты ст. ст. 3.1, 3.2 и 3.3 Закона о туристской деятельности, в которых были разграничены полномочия указанных публичных образований.

В статье 3.1 Закона о туристской деятельности содержится обширный перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области туризма и туристской деятельности. Причем, когда мы говорим об органах государственной власти Российской Федерации в области туризма, то мы имеем в виду в первую очередь Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). Это - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

Руководство деятельностью Федерального агентства по туризму осуществляет Министерство экономразвития Российской Федерации, которое, в конечном итоге, и является главным регулятивным органом в области туризма. Федеральное агентство по туризму осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Интересно отметить, что согласно абз. 6 ст. 4 Закона о туристской деятельности в Российской Федерации приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего туризма, въездного туризма, социального туризма, детского туризма и самодеятельного туризма [28, с. 5].

Данная норма была принята недавно, и ее принятие, скорей всего, обусловлено непростой финансово-экономической ситуацией, сложившейся в нашей стране в последнее время, когда выездной туризм оказался недоступен для подавляющего большинства населения. Также развитие внутреннего и въездного туризма благоприятным образом отразится на экономике государства.

В силу того, что число функций органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма достаточно велико, остановимся лишь на важнейших из них.

Разработка и реализация государственной политики в области туризма, включая формирование правовых основ единого российского туристского рынка, установление основных направлений развития туризма в нашей стране, разработка, утверждение (одобрение) и реализация документов по стратегическому планированию в области туризма выступают, безусловно, важными полномочиями уполномоченных федеральных государственных органов.

Формирование правовых основ единого российского туристского рынка является важнейшим полномочием федеральных государственных органов и представляет собой создание целостной системы правовых актов в области туризма. Сейчас эта система сформирована, и ее основой является Закон о туристской деятельности.

Говоря о формировании, утверждении (одобрении) и реализации документов по стратегическому планированию в области туризма по вопросам, входящим в федеральное ведение, необходимо указать на федеральные целевые программы в сфере туризма, например, федеральная целевая программа "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)", которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 02.08.2011 N 644. Также можно назвать Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, которая утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, и Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, которые утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р, в соответствии с которыми основным направлением перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития государства выступает создание условий с целью улучшения качества жизни россиян, в том числе посредством развития инфраструктуры отдыха и туризма, обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в нашей стране.

В компетенцию федеральных органов государственной власти в сфере туризма также входит содействие в организации профессионального обучения по программам подготовки специалистов в области туризма, которые обладают компетенцией в рассматриваемой области, свободно владеют своей профессией и умеют ориентироваться в смежных сферах деятельности, готовы постоянно расти в профессиональном смысле, отличающиеся профессиональной мобильностью. Указанную подготовку производят государственные и коммерческие учебные заведения [20, с. 28].

Думается, что речь идет и об образовательных программах иностранных учебных заведений, производственных практиках за границей, приглашении иностранных преподавателей, деятельности по взаимному признанию дипломов, широком применении европейских стандартов в обучении иностранным языкам (European Language Portfolio), совместной с иностранными учебными заведениями разработкой учебных программ для магистратуры и бакалавриата, иной деятельности в пределах грантовых программ TEMPUS, TASIS, ERASMUS и др.

Важное значение имеет полномочие федеральных государственных органов по установлению порядка и условий оказания экстренной помощи туристам. Статья 16 Закона о туристской деятельности предусматривает, что при возникновении чрезвычайных ситуаций государство осуществляет мероприятия по защите прав отечественных туристов за пределами нашей страны, включая мероприятия по их эвакуации из государства временного пребывания. Соответственно, принимается совокупность мер, направленных на обеспечение эвакуации российских граждан из зарубежных стран при возникновении чрезвычайных ситуаций, и устанавливается список федеральных органов исполнительной власти, которые обеспечивают эвакуацию российских граждан из зарубежных стран при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Важным полномочием федеральных государственных органов в сфере туризма выступает формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров, который представляет собой федеральную информационную систему, где зафиксированы сведения об информации, информационных технологиях и о защите информации. Ведением реестра занимается управомоченный федеральный орган исполнительной власти.

Закон о туристской деятельности запрещает ведение туроператорской деятельности лицам, деятельность которых не получила отражения в реестре, а также осуществление туроператором туроператорской деятельности в конкретной области туризма, информация о которой в отношении этого туроператора отсутствуют в реестре туроператоров (ст. 4.1 Закона о туристской деятельности) [29, с. 26].

Важным полномочием федеральных государственных органов в сфере туризма выступает классификация объектов туристской индустрии. Классификация означает способ либо процесс деления большинства туристических объектов на классы, в рассматриваемом случае - на категории, которые обозначаются количеством "звезд" либо баллов. Классификация объектов туристской индустрии означает процесс отнесения определенной гостиницы к классификационной группе - категории. Указанный процесс представляет собой следующие последовательные действия: оценка соответствия гостиницы установленным классификационным требованиям; документальное подтверждение соответствия категории. Классификация гостиниц определяет место гостиницы на рынке гостиничных услуг, облегчает клиентам и специалистам-профессионалам возможность получить представление о наборе услуг, которые будут оказаны гостиницей, относящейся к определенному классу. Гостиницы классифицируются в силу их аттестации, которая может проводиться и на внутреннем, и на международном уровне.

В соответствии со ст. 5 Закона о туристской деятельности классификация объектов туристской индустрии происходит согласно закону. Так, классификация объектов туристской индустрии, которая включает гостиницы и другие средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, осуществляется исключительно аккредитованными организациями в предусмотренном управомоченным федеральным органом исполнительной власти порядке [30]. Классификация осуществляется по каждому объекту отдельно.

Согласно п. 6 Порядка классификации [30] объектов туристской индустрии, основной целью классификации гостиниц представляет собой предоставление гражданам необходимых и достоверных сведений о соответствии гостиницы категории, установленной вышеуказанным Порядком. Классификация отелей в России осуществляется добровольно, но законом может предусматриваться также получение свидетельства о присвоении категории в обязательном порядке. При этом при присвоении категории отели вправе применять знак категории (п. 18 Порядка классификации). Так, классификацией гостиниц предусматриваются шесть категорий: "пять звезд", "четыре звезды", "три звезды", "две звезды", "одна звезда", "без звезд". Высшей категорией является "пять звезд", низшей категорией является "без звезд".

Проводить классификацию могут исключительно юридические лица, которые получили аккредитацию.

Аккредитация организаций, которые осуществляют вышеуказанную классификацию объектов туристской индустрии, предоставляется на три года и позволяет организации проводить классификацию на всей территории нашей страны при условии уведомления управомоченных региональных органов государственной власти, на территориях которых планируется осуществление классификации. Порядок уведомления устанавливается управомоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Относительно полномочий субъектов Федерации, следует сказать, что согласно ст. 3.2 Закона о туристской деятельности к компетенции региональных органов государственной власти относится создание благоприятных условий для развития туризма в субъектах, т.е. можно говорить о выполнении функций вспомогательного характера по отношению к полномочиям федеральных органов.

Еще более подчиненные функции по отношению к полномочиям федеральных государственных органов в сфере туризма принадлежат органам местного самоуправления, которые также должны обеспечивать создание благоприятных условий с целью развития туризма.

Таким образом, развитие туризма играет важную роль для государства, его регионов и муниципальных образований. Содействие туристской деятельности и создание надлежащих условий для ее развития в нашей стране подразумевает активные действия со стороны государства в рассматриваемой сфере. Закон о туристской деятельности предусматривает, что государство должно создавать благоприятные условия для развития туристской деятельности; оно устанавливает и поддерживает основные направления туристской деятельности; формирует представление о нашей стране как о стране, являющейся благоприятной для туризма; поддерживает и защищает отечественных туристов, туроператоров, турагентов и их объединений. Государственная регламентация рассматриваемой области происходит также путем системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2.2 Государственный надзор в сфере туристской деятельности в

Российской Федерации

В Законе о туристской деятельности отдельно говорится о государственном регулировании и государственном надзоре над туризмом.

В литературе выделяют следующие отличительные черты государственного надзора:

1) уполномоченные органы реализуют политику по обеспечению законности и целесообразности в области государственного управления. Разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности преследует одну цель, заключающуюся в установлении данных и сборе информации относительно исполнения положений нормативно - правовых актов по устанавливаемым вопросам;

2) указанные органы наделяются полномочиями административного характера, включая полномочия по принятию решений, и правом в случае необходимости осуществления оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных лиц с целью нейтрализации и исправления обнаруженных недостатков и злоупотреблений, что может повлечь приостановление либо отмену неправомерных либо нецелесообразных управленческих актов, применение мер административно-предупредительного, административно-восстановительного характера, а также принятие решений относительно привлечения к разным видам правовой ответственности;

3) организационная обособленность контрольно - надзорных органов в системе российских органов исполнительной власти [31, с. 48].

В Законе о туристской деятельности о государственном надзоре говорится в ст. 19.1, которая была принята совсем недавно. Согласно ч. 1 указанной статьи государственный надзор за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в области выездного туризма осуществляет управомоченный федеральный орган исполнительной власти согласно с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон о защите прав) [32], а именно Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), являющийся федеральным исполнительным органом, на которого возложены функции по оказанию государственных услуг, осуществлению управлением государственным имуществом, правоприменительные функции в области туризма (п. 1 Положения о Федеральном агентстве по туризму, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 901 [33]).

Гарантии прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) установлены Законом о защите прав. Речь идет о контроле со стороны федеральными исполнительных органов, региональных органов исполнительной власти, подведомственными им государственными учреждениями, управомоченными на осуществление государственного контроля (надзора) согласно закону [34, с. 78].

В ст. 3 этого Закона установлены следующие принципы государственного надзора:

1) уведомительный порядок о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности хозяйствующих субъектов;

3) открытость и доступность для хозяйствующих субъектов федеральных нормативно - правовых актов, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при проведении государственного, муниципального контроля, а также информации относительно организации и осуществлении государственного, муниципального контроля, в том числе информации об организации и проведении проверок, о результатах их проведения, о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий нарушений, о правах и обязанностях органов государственного, муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, на свободное распространение которой установлен запрет либо ограничение в силу закона;

4) проведение проверок в рамках полномочий органа государственного, муниципального контроля, их должностных лиц;

5) запрет на проведение в отношении одного хозяйствующего субъекта несколькими органами государственного, муниципального контроля проверок исполнения одних обязательных требований и требований, предусматриваемых правовыми актами муниципального уровня;

6) запрет требования о получении хозяйствующими субъектами разрешений, заключений и других документов от федеральных органов власти, органов местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением установленных нормами федеральных законов случаев;

7) ответственность органов государственного, муниципального контроля, их должностных лиц в случае нарушения законодательства Российской Федерации при проведении государственного, муниципального контроля;

8) запрет на взимание органами государственного, муниципального контроля с хозяйствующих субъектов вознаграждения за осуществление действий по контролю;

9) финансирование за счет бюджетных средств, проводимых органами государственного, муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю;

10) разграничение полномочий федеральных исполнительных органов исполнительной власти в соответствующих областях деятельности, правомочных осуществлять федеральный государственный контроль (надзора), региональных органов государственной власти в соответствующих областях деятельности, правомочных проводить государственный контроль (надзора) в регионах в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом в соответствии со ст. 21 Закона о защите праве должностные лица и (или) представители хозяйствующих субъектов и (или) их представители при осуществлении мероприятий по контролю вправе:

1) присутствовать в ходе проведения мероприятий по контролю, давать объяснения в рамках предмета проверки;

2) получать от органа государственного, муниципального контроля, их должностных лиц сведения, относящиеся к предмету проверки, и предоставление которых установлено законом;

3) ознакамливаться с результатами проведенной проверки и указывать в акте проверки о своем согласии либо несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного, муниципального контроля, которые повлекли нарушение прав хозяйствующего субъекта при осуществлении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законом;

5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

Специальным подзаконным правовым актом регулируется порядок осуществления государственного надзора над туроператорами и объединениями туроператоров в сфере выездного туризма. Речь идет о Приказе Минкультуры России от 01.09.2015 N 2323 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством культуры Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма"[35] (далее – Административный регламент) (отметим, что функции по разработке и реализации государственной политики и нормативно-правовой регламентации в области туризма переданы Минэкономразвития России). В указанном документе предусматриваются состав, последовательность и сроки осуществления административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, специфика проведения административных процедур (действий) в электронной форме, а также порядок и формы проведения контроля за исполнением функции государства.

Государственной функцией, регулируемой указанным Административным регламентом, выступает осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в области выездного туризма, осуществляемого в настоящее время Минэкономразвития России и его территориальными органами.

Исполнение государственной функции по надзору над туроператорами регулируется целым рядом нормативных правовых актов, среди которых важнейшим является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.

Согласно п. 4 Административного регламента предмет государственного надзора составляет соблюдение туроператорами и их объединением в области выездного туризма требований туристского законодательства:

1) запрашивать и получать от руководителя и работников хозяйствующих субъектов (далее - объекты проверки), документы по предмету проверки снимать с них копии;

2) использовать свои необходимые для проверки технические средства (компьютеры, электронные носители информации, калькуляторы, копировальные аппараты, сканеры, телефоны, средства аудио- и видеозаписи, фотоаппараты), вносить их в помещения объекта проверки (его филиала), производить аудиозаписи, фото- и видеосъемку;

3) получать объяснения от работников объекта проверки, ответственных за нарушение установленных требований;

4) получать доступ в рамках своих полномочий к базам и банкам данных автоматизированных информационных систем объекта проверки исходя из требований закона защите информации;

5) взаимодействовать с органами прокуратуры, внутренних дел, другими правоохранительными органами, федеральными органами, региональными органами государственной власти, муниципальными органами.

Согласно с п. 8 Административного регламента руководитель, другое должностное лицо либо уполномоченный представитель объекта проверки при осуществлении проверки вправе:

1) получать от органа Минэкономразвития России, их должностных лиц информацию по предмету проверки, предоставление которой устанавливается Законом о защите прав;

2) присутствовать при проведении проверки, давать пояснения по вопросам проверки;

3) ознакамливаться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем согласии либо несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц проверяющего органа;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа Минэкономразвития России, которые повлекли нарушение прав объекта проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законом.

При этом в соответствии с п. 9 Административного регламента руководитель, другое должностное лицо либо уполномоченный представитель объекта проверки при осуществлении проверки должны:

1) представлять по запросу должностных лиц проверяющих органов документы по предмету проверки;

2) обеспечивать беспрепятственный доступ на свои объекты (здания, помещения) должностным лицам органов Минэкономразвития России при осуществлении выездной проверки.

При осуществлении туристской деятельности федеральный государственный надзор в сфере защиты прав туристов как потребителей характеризуется определенной спецификой. Согласно части 2 ст. 19.1 Закона о туристской деятельности при осуществлении туристской деятельности федеральный государственный надзор в сфере защиты прав потребителей осуществляет управомоченный федеральный орган исполнительной власти согласно законодательству. Под таким законодательством понимается прежде всего Закон РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" [36] (далее - Закон о защите прав потребителей). Ссылка на Закон о защите прав потребителей обусловлена тем, что туристические услуги являются разновидностью возмездных услуг, которые непосредственно регулируются указанным Законом.

Особенностью данного Закона является наличие договорных отношений определенного специфического вида. При этом используются императивные нормы для определения содержания договора, что обусловливается экономическим неравенством потребителей и продавцов (исполнителей, изготовителей, импортеров), установлением повышенной ответственности контрагентов потребителя, а также невозможностью средствами и приемами традиционного гражданского права предоставить потребителям надежную защиту их прав.

В данном случае применяется, помимо обычного судебного, административный порядок защиты прав потребителей, который подразумевает, что потребитель при нарушении его прав обращается не в суд, а в уполномоченные государственные органы, в полномочия которых входит защита прав потребителей. Согласно ст. 40 Закона о защите прав потребителей государственный контроль и надзор за соблюдением законов и других нормативно - правовых актов, регламентирующих отношения в сфере защиты прав потребителей, осуществляются управомоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (Роспотребнадзор), (его территориальными органами) и другими федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами), на которые возложены полномочия по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), в устанавливаемом Правительством Российской Федерации порядке.

В соответствии с п. 2 ст. 40 Закона о защите прав потребителей в федеральный государственный надзор в сфере защиты прав потребителей входит:

1) организация и проведение проверок соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, управомоченными организациями или управомоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) требований, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, указанным Законом, иными федеральными законами и нормативно - правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими отношения в сфере защиты прав потребителей (далее - обязательные требования), предписаний, выданных должностными лицами органа государственного надзора;

2) организация и проведение проверок соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям в сфере безопасности товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, окружающей среды, предупреждения действий, которые вводят потребителей в заблуждение, и предотвращения причинения вреда имуществу потребителей в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативно - правовыми актами Российской Федерации;

3) применение в установленном законом порядке мер пресечения нарушений обязательных требований, выдача предписаний относительно прекращения нарушений прав потребителей, прекращения нарушений обязательных требований, устранения нарушений обязательных требований, привлечения к ответственности нарушителей;

4) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) деятельности;

5) статистическое наблюдение в сфере обеспечения защиты прав потребителей, учет и анализ случаев причинения вреда жизни и здоровью потребителей, окружающей среде и имуществу потребителей, возникающих в связи с приобретением и использованием товаров (работ, услуг), содержащих недостатки, опасных товаров (работ, услуг), или с предоставлением потребителям неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о товарах (работах, услугах);

6) проведение анализа и оценки эффективности федерального государственного надзора в сфере защиты прав потребителей ежегодно;

7) подготовка государственных докладов о защите прав потребителей в установленном Правительством Российской Федерации порядке ежегодно.

Права потребителей защищают также государственные органы, контролирующие безопасность товаров (работ, услуг), соблюдение законодательства о защите прав потребителей и уполномоченные на пресечение нарушений прав потребителей и привлечение к ответственности виновных лиц.

Реализация права потребителя на государственную защиту его прав выражается в следующем:

1) государством обеспечивается правовая регламентация отношений, где участвуют потребители, для охраны их прав;

2) потребитель вправе обратиться с жалобой (заявлением) на действия вышеуказанных лиц, обозначенных в Законе о защите прав потребителей, в управомоченные государственные, муниципальные органы или в общественные организации потребителей [37, с. 16].

При нарушении прав потребителей перечисленные организации вправе выдавать предписания. В частности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) вправе отправлять предписания в адрес изготовителей, исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций и индивидуальных предпринимателей, импортеров, которые подлежат исполнению в установленный в них срок. В случае их неисполнения возникает административная ответственность согласно ст. 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [38]. Такие же последствия возникают, когда органы исполнительной власти, которые выдают лицензии, не исполняют обращения федеральных служб (их территориальных органов) относительно приостановления действия лицензии либо ее досрочного аннулирования по причине нарушения прав потребителей. Государственный контроль также осуществляется органами прокуратуры и иными федеральными исполнительными органами (их территориальными подразделениями), которые в силу возложенных полномочий осуществляют защиту прав потребителей.

Относительно Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) как главного органа по защите прав потребителей следует сказать, что она была учреждена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [39]. На нее были возложены полномочия по контролю и надзору в области санитарно-эпидемиологического надзора и защиты прав потребителей.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" [40] также предусматривает, что Федеральная служба – это управомоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять контроль и надзор в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Как следует из ст. 1 указанного Положения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) - это федеральный орган исполнительной власти, занимающийся разработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовой регламентацией в области защиты прав потребителей, разработкой и утверждением государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, организацией и осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в сфере защиты прав потребителей.

Последовательность административных процедур и действий, осуществляемых должностными лицами Роспотребнадзора при проведении государственного контроля за выполнением требований в сфере защиты прав потребителей, правил продажи товаров, предусматривается Административным регламентом.

Приказ Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров"[41] установил его конкретные полномочия. Руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство Российской Федерации.

Согласно п. 5 Административного регламента предмет государственного контроля (надзора) - это соответствие действий (бездействия) лиц, которые подлежат проверке, установленным требованиям в сфере защиты прав потребителей на потребительском рынке. Среди оснований проведения внеплановой проверки также названо нарушение прав потребителей (при обращении граждан) (п.п. 2в п. 26 Административного регламента).

Как верно отмечается в правовой теории, изложенная формулировка не слишком конкретна, поскольку из нее не вытекает никаких подтверждений факта нарушения прав потребителя. Кроме того, в обращении гражданина в Роспотребнадзор может содержаться описание спора о праве между потребителем и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), разрешение которого согласно п. 1 ст. 17 Закона о защите прав потребителей относится к компетенции суда [29, с.26].

Согласно Закону о защите прав потребителей государственный контроль за защитой прав потребителей осуществляется на федеральном и региональном уровне. В соответствии со ст. 42.2 Закона полномочия органа государственного надзора в сфере защиты прав потребителей подлежат передаче региональным исполнительным органам постановлениями Правительства Российской Федерации в установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" порядке.

Надлежащая защита прав потребителей невозможна без участия специальных управомоченных субъектов, которые решают вопросы организации надлежащего функционирования сферы торговли (оказания услуг) и проблемы, вытекающие из потребительских правоотношений. К таким субъектам относят официальные федеральные и региональные органы, а также общественные структуры. Именно они чаще всего являются первичным звеном в механизме защиты прав потребителей, позволяя предотвращать судебные споры по делам о нарушении прав потребителей. Указанные органы защищают права потребителей в административном порядке, означающем, что гражданин-потребитель при нарушении его прав обращается не в суд, а в уполномоченные государственные органы, правомочные защищать права граждан-потребителей.

В то же время права хозяйствующих субъектов при осуществлении проверок, в том числе по жалобам потребителей, также берутся в учет. В частности, в ст. 22 указанного Закона предусматривается право хозяйствующих субъектов на возмещение убытков, причиненных в результате проведения государственного контроля (надзора). Вред, который был причинен хозяйствующим субъектам в результате действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного контроля (надзора), признанных в установленном законом порядке, незаконными, возмещаются согласно норм гражданского законодательства.

Таким образом, государственный надзор в сфере туризма – это разновидность активного контроля, в котором преобладают наблюдательные функции. Надзор также предполагает пресечение противоправных действий и наказание нарушителей. Государственный надзор предполагает совершение указанных действий со стороны уполномоченных государственных органов. Исполнение государственной функции по надзору над туроператорами регулируется целым рядом нормативных правовых актов, среди которых важнейшим является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации. При осуществлении туристской деятельности федеральный государственный надзор в области защиты прав туристов как потребителей услуг отличается определенной спецификой. Гарантии прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора) предусматриваются Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Речь идет о контроле, проводимом федеральными исполнительными органами, региональными исполнительными органами, подведомственными им государственными учреждениями, правомочными проводить государственный контроль (надзора) согласно действующему законодательству.

3 Правовое регулирование ответственности и защиты прав в сфере

туризма

3.1 Правозащитная деятельность органов государственной власти при

реализации туристских услуг

Множество проблем, возникающих в области туризма в настоящее время, среди которых особо следует выделить нарушения прав при реализации туристских услуг, стали главными причинами для того, чтобы государство обратило на это внимание для обеспечения защиты прав туристов, что обусловливает актуальность рассматриваемой сферы в обществе и правовой доктрине.

В силу Конституции обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и других прав, реализуемых при совершении путешествий, организации активного отдыха выступают важной государственной задачей, поскольку государство провозгласило себя социальным, а организованный туризм превратился в крупную сферу обслуживания населения. Организаторами путешествий формируется, продвигается и реализуется созданный туристский продукт, оказываются услуги туристам - потребителями услуг, которые остро нуждаются в защите своих прав [42, с.26].

В.И. Саркисов отмечает [43, с.12], что Конституция существенно повысила роль и ответственность государства в соблюдении и защите указанных прав и свобод. Государство взяло на себя обязательство по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, воспрепятствованию их от любого противоправного вмешательства либо ограничения. Указанное обязательство заключается в создании эффективных правозащитных условий. Обеспечение условий и защита прав и свобод человека и гражданина составляет содержание функций органов государственной власти, но особая роль, безусловно, принадлежит Президенту Российской Федерации, который является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Указанное полномочие Президентом реализуется в ходе осуществления законодательной инициативы и при принятии нормативно-правовых актов в сфере защиты личности. Но Президент при осуществлении правозащитной деятельности опирается на все ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную, а также на общественные объединения.

Закон о туристской деятельности предусматривает основную цель: это обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и других прав при совершении путешествий. Указанный закон управомочивает на осуществление государственного регулирования туристской деятельности Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). Этот орган в качестве своей основной "миссии" считает именно защиту прав и законных интересов туристов, а также обеспечение их безопасности [44, с.2]. В Законе о туристской деятельности подчеркивается, что порядок оказания услуг и оказания экстренной помощи туристам устанавливает Правительство Российской Федерации, соответственно, возлагая на него поддержку и защиту туристов при оказании туристских услуг.

Однако именно при оказании туристских услуг, и в правовой доктрине, и на практике, возникают противоречия и проблемы относительно применения указанного Закона по защите прав и свобод граждан.

В частности, известно, что услуга - это определенная деятельность либо действие одного лица, которые совершались с целью удовлетворения нужд иного лица, не связанная с созданием либо улучшением вещи. Услуга отличается от других объектов отсутствием овеществленной формы, характерной для результата работ. В этой связи услуга считается неотделимой от ее исполнителя и не может функционировать отдельно от производителя [45, с.226], с чем следует согласиться. Приведенное определение более всего является приемлемым в гражданско-правовых отношениях. Однако для понятия туристских услуг его недостаточно. В Законе о туристской деятельности также отсутствует определение туристским услугам. Упоминание о них содержится в дефиниции туристского продукта, который согласно Закону о туристской деятельности представляет собой комплекс услуг, связанных с перевозкой и размещением, которые оказываются за общую цену (вне зависимости от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) иных услуг) в соответствии с договором о реализации туристского продукта. Соответственно, подразумевается, что в туристской деятельности применяются различные услуги, которые оказываются туристу в соответствии с договору.

Французские ученые Д. Карро и П. Жюйар, исходя из Отчета международной организации ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле) и Конференции ООН по торговле и развитию трактуют туристские услуги в качестве результата деятельности прибыльных и неприбыльных экономических единиц, предназначенных для конечных или промежуточных потребителей. Они отмечают, что в отличие от иных видов деятельности туризм - это не одна специфическая услуга, а их ассортимент, и его деятельность ориентирована на конечных потребителей [46, с.162].

Единственное определение туристским услугам содержится в национальном стандарте ГОСТ Р 53522-2009 "Туристские и экскурсионные услуги. Основные положения", в соответствии с которым туристские услуги - это результат деятельности исполнителя услуги, связанной с удовлетворением нужд потребителя (туриста) в организации и осуществлении путешествий и отдыха и рекреации[47].

Исходя из изложенных понятий и определений, предлагается трактовать туристскую услугу в качестве деятельности (действия) организаторов путешествия возмездного характера, направленной на создание туристского продукта (комплекса туристских услуг) с целью удовлетворения нужд туриста либо другого заказчика в соответствии с условиями договора, за исполнение которого отвечает лицо, которое сформировало этот туристский продукт.

Выше отмечалось, что организаторами путешествия выступают туроператоры и турагенты, которые на профессиональной основе занимаются туристской деятельностью. Организаторы путешествий создают по своему усмотрению, учитывая конъюнктуру туристского рынка, либо по заданию туриста или другого заказчика, туристский продукт. Ими продвигается и реализуется турпродукт, включающий совокупность туристских услуг (перевозка, размещение туристов, экскурсионные услуги и пр.); они отвечают перед туристом и (или) другим заказчиком в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по договору, включая неоказание либо ненадлежащее оказание туристам услуг, составляющих турпродукт, вне зависимости от того, кем они должны оказываться либо оказывались.

Также следует отметить, что туроператор отвечает перед туристом и (или) другим заказчиком в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств в соответствии с договором реализации турпродукта, который был заключен между турагентом от имени туроператора либо своего имени. Закон устанавливает, что туристские услуги должны оказываться исключительно в соответствии с договором между туроператором и туристом и (или) другим заказчиком, а в установленных законом случаях - между турагентом и туристом и (или) другим заказчиком. Здесь договор выступает правовым документом, регламентирующим права и обязанности сторон [23, с.6].

Следовательно, в законе большое внимание уделяется договору реализации туристского продукта, однако его понятие не предусматривается. Представляется, что это существенный пробел, в связи с чем хотелось бы сформулировать следующее определение, соответствующее закону: "Договор реализации туристского продукта представляет собой соглашение, заключенное в письменной форме между лицом, которое осуществляет туристскую деятельность (туроператором, турагентом), и туристом и (или) другим заказчиком, по оказанию туристу и (или) другому заказчику комплекса услуг согласно законодательству, включая законодательство о защите прав потребителей.

На практике при оказании туристских услуг часто имеют место нарушения прав туристов. Так, в начале 2012 г. российские граждане были потрясены действиями туроператоров "Детур", "Капитал Тур", "Ланта-тур вояж", "Аврора Интур" и ряда иных, которые нарушили свои обязательства по договору перед туристами, что обусловило большое количество исков туристов о выплате компенсации за неоказанные туристские услуги. Ярким примером стала история компании "Ланта-тур вояж", которая в январе 2012 г. отказалась от взятых на себя обязательств. Более 6412 туристов были оставлены за границей, им не оказывались услуги по проживанию во время путешествия. Возможно, к счастью для потерпевших, это происшествие совпало с предвыборной кампанией в России, и с легкой подачи кандидата в президенты В.В. Путина "Ланта-тур вояж" получила кредит в размере 7 млн. долларов для оплаты проживания туристов и вызволения их из-за границы [48, с.27].

Туроператору "Капитал Тур" в этом вопросе повезло меньше. Общая задолженность его перед туристами достигла 1,3 млрд., рублей. Пострадали 8323 туриста, и ни один из них не смог получить деньги назад, несмотря удовлетворение в судебном порядке их исков. Имущество у "Капитал Тур" отсутствовало [49, с.30].

Может быть, по этой причине Президентом страны В.В. Путиным было инициировано быстрое принятие дополнений в Закон о туристской деятельности с целью обеспечения защиты россиян за границей. Федеральный закон от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ [50] внес значительные дополнения по вопросу защиты туристов, оказанию экстренной помощи при невозможности исполнения, неисполнения либо ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору. Статья 1 Закона о туристской деятельности была дополнена понятием "экстренная помощь", что представляет собой действия, направленные на организацию эвакуации туриста из – за рубежа (включая оплату услуг по перевозке и (или) размещению), совершаемые объединением туроператоров в области выездного туризма в соответствии с законом.

С целью организации и оказания экстренной помощи было сформировано объединение туроператоров, выступает оно как некоммерческая организация, единое общероссийское объединение, базирующееся на принципе обязательного членства юридических лиц, которые осуществляют туроператорскую деятельность в области выездного туризма. Организация получила статус объединения в соответствии с решением Правительства Российской Федерации. 27 февраля 2013 г. было принято Постановление "Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда"[51], которое определило порядок оказания экстренной помощи. В нем отмечается, что экстренная помощь оказывается на безвозмездной основе в соответствии с обращением. Указанные мероприятия финансируются за счет средств компенсационного фонда объединения. В приведенном Постановлении предусматривается целый перечень услуг, а также перевозка туриста к месту окончания путешествия оптимальным маршрутом по усмотрению объединения (авиатранспортом, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом). Предусматривается обеспечение временного проживания туриста в том случае, если период вынужденного ожидания - более 12 часов. Кроме того, упоминается услуга по доставке туриста от места расположения гостиницы либо другого средства размещения в стране временного пребывания до пункта начала осуществления перевозки к месту окончания путешествия (трансфер). Проводятся мероприятия по организации питания туриста исходя предусмотренных законом физиологических норм питания человека. Предусмотрена неотложная медицинская и правовая помощь, услуги по хранению багажа.

Соответственно, в рамках оказания экстренной помощи туристам предоставляется большой объем услуги, который не оговорен в понятии, содержащемся в Законе. Действия, связанные с организацией эвакуации туриста, который учитывают лишь оплату услуг по перевозке и (или) размещению, представляют собой, на наш взгляд, усеченный подход законодателя в определении понятия экстренной помощи. В этой связи, для недопущения разночтений и непонимания требований Закона исполнителями предлагаем изложить в Законе понятие экстренной помощи следующим образом: "Экстренная помощь представляет собой действия, связанные с организацией эвакуации туриста (туристов) из страны временного пребывания (включая оплату услуг по перевозке и (или) размещению, иные услуги по защите прав туристов, находящихся в бедственном положении), которые осуществляются объединением туроператоров в области выездного туризма согласно закону".

Приведенное Постановление также содержит порядок обращения туриста, в котором должны содержаться сведения, обстоятельства (факты), позволяющие говорить о невозможности исполнения, неисполнении или ненадлежащем исполнении туроператором договорных обязательств. Соответственно, тем самым государство проявляет свою волю по защите прав туристов, при этом старается сохранять статус организованного туризма на высоком уровне, а туристу показывает, что он имеет надежную защиту.

Также следует отметить большое значение правозащитной деятельности судов. Права туристов эффективно защищаются судами разных инстанций. Анализ судебной практики позволяет говорить о большом количестве нарушений прав туристов при реализации туристских услуг.

К примеру, в декабре 2016 г. городской суд рассмотрел гражданское дело по иску Маслаковой Н.В., Осипова Н.В. и Осиповой Ю.А., обратившихся в Суд с иском к "Галактика тур". Истцы указали, что 14 сентября 2016 г. заключили с ответчиком договор о реализации турпродукта. Ответчик обязался организовать путешествие в Турцию с 18 сентября по 27 сентября 2016 г. Истцы внесли стоимость туристских услуг. Однако 16 сентября ответчик заявил, что вылет переносится с 18 на 23 сентября, а пребывание в Турции продлевается до 7 октября. Маслакова была вынуждена отказаться от поездки на таких условиях. Потребовала возврата уплаченных денежных средств. Требование истца ответчик не удовлетворил. Осиповы согласились на новые условия. Приобрели билеты на 21 сентября и обратно 7 октября 2016 г. По прибытии в аэропорт "Шереметьево" ответчик сообщил, что вылет состоится из аэропорта "Внуково", а позже заявил, что путешествие откладывается и предложил вернуться домой. Уплаченные деньги не вернул. Суд признал вину ответчика и взыскал в пользу истцов стоимость турпродукта в полном объеме, компенсацию морального вреда и стоимость госпошлины [52]. Таким образом, права туристов были защищены.

Похожая история - с А.Ю. Александровым и Л.В. Деркач. В марте 2018 г. они обратились в суд с иском к турагенту "ТриэС". Цена туристских услуг согласно договора - 82000 руб., указанную сумму истцы оплатили в полном объеме. Но в назначенное время авиабилеты, ваучер, страховой полис им не были вручены. Истцы не смогли найти туроператора "Мегаполис", отвечавшего за турпродукт. Его адрес и прочие обязательные реквизиты в договоре турагент не указал, что является нарушением Закона и основанием для привлечения к ответственности последнего. Путешествие не состоялось, и истцы потребовали возврата денежных средств. Суд удовлетворил иски и обязал "ТриэС" погасить стоимость услуг и взыскать с него госпошлину [53].

Таким образом, Российская Федерация силами органов всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) осуществляет правозащитную деятельность в сфере защиты прав и свобод наших граждан, в том числе и при реализации туристских услуг. Правозащитная деятельность органов государственной власти представляет собой законодательную и правоприменительную практику в сфере прав человека. Правозащитная деятельность суда в отличие от других является надежной гарантией прав и свобод человека и гражданина.

3.2 Фонд персональной ответственности туроператора

Последние события массовой приостановки деятельности туроператорами и необходимость оказания экстренной помощи туристам за рубежом предопределили очередное реформирование законодательства о туризме, в связи с этим в декабре 2014 года Министерством культуры Российской Федерации был разработан и внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу РФ очередной законопроект с целью изменения базового Закона о туризме. Законодательная инициатива направлена была на ужесточение ответственности туроператоров и соответствующего повышения уровня правовой защиты туристов, которые выезжают за пределы территории Российской Федерации. 25 февраля 2015 года Государственная Дума РФ в первом чтении приняла проект Федерального закона N 677890-6. В марте текущего года Президент РФ подписал Федеральный закон от 02.03.2016 N 49-ФЗ [54] (далее - ФЗ N 49-ФЗ), который в соответствии со ст. 5 вступил в силу с 1 января 2017 года.

Согласно ФЗ N 49-ФЗ дополнительным условием осуществления деятельности туроператорами выездного туризма выступает наличие фонда персональной ответственности туроператора. Указанный фонд определен законодателем как новый способ обеспечения исполнения обязательств туроператора выездного туризма, которому свойственен механизм постепенного формирования. Данный фонд призван, в конечном счете, заменить для туроператора финансовое обеспечение, и его введение имеет как положительные, так и отрицательные моменты для туристического бизнеса.

По смыслу ст. 11.6 ФЗ N 49-ФЗ формирование фонда происходит посредством внесения ежегодных взносов в размере 1% общей цены туристского продукта в области выездного туризма за предыдущий год. Как видно из содержания п. 3 ст. 5 ФЗ N 49-ФЗ, у туроператоров было совсем мало времени для исполнения обязанности по уплате взноса в фонд за 2017 год, потому что законодатель обязал это сделать в течение календарного месяца со дня вступления в силу данного Федерального закона, т.е. до конца января 2017 года [55, с.16].

Уплата взносов за последующие годы подразумевается в том же размере, но законодателем была предоставлена туроператорам возможность оплачивать взнос в рассрочку, одинаковыми долями не позднее 15-го числа месяца, который следует за истекшим кварталом.

Безусловно, в качестве прогрессивного момента следует отметить законодательно установленную возможность сразу сформировать данный фонд путем оплаты его максимального размера - не менее 7% от общей стоимости туристского продукта. Это позволит существенно сэкономить на том, что отпадет необходимость получать финансовое обеспечение, которое в результате ежегодного увеличения рисков выплаты страхового возмещения для страховщиков все сложнее получить туроператора, о чем свидетельствует практика массового исключения туроператоров из федерального реестра в результате непродления финансового обеспечения на новый срок.

Согласно вышеуказанному законопроекту фонд персональной ответственности туроператора первоначально предназначался для расходования средств на оказание экстренной помощи туристам, что было связано с попыткой создать механизм, препятствующий возможности недобросовестным туроператорам решать свои финансовые проблемы, накопившиеся за годы работы, за счет турбизнеса, т.е. средств созданного и успешно функционирующего компенсационного фонда [56, с.20]. Отметим, что экстренная помощь оказывается туристам туроператором, членом объединения, вне зависимости от того, с кем заключался договор: непосредственно с туроператором либо турагентом.

Согласно вышеуказанному законопроекту размер данного фонда был поставлен в зависимость от прогнозного показателя количества туристов на следующий год. При этом минимальный размер фонда персональной ответственности определялся из расчета 100 рублей на одного туриста. Данный фонд должен был формироваться за счет ежегодных взносов туроператоров.

Однако, как известно, законодатель пошел по пути изменения целевого назначения фонда и определил, что объединение туроператоров в области выездного туризма формирует для каждого члена фонд персональной ответственности с целью осуществления выплаты денег, полагающихся туристам для возмещения ущерба, причиненного вследствие неисполнения туроператором обязательств, возложенных на него согласно договора о реализации туристского продукта.

Как видно, данный фонд - это дополнительный механизм защиты прав туристов, конечная цель которого - замена для туроператора выездного туризма финансового обеспечения [57, с.6].

Осуществление туроператорской деятельности связано с заключением и исполнением туроператором договоров с непосредственными исполнителями туристских услуг (гостиницы, перевозчики, экскурсоводы и др.) с целью формирования туристского продукта; последующего продвижения его посредством рекламы, участия в туристических выставках, издания каталогов и др. и, наконец, заключения договора с туристом и оказания услуг в соответствии с данным договором. Для того чтобы оказывать услуги, принимать рискованные и юридически значимые поручения, туроператору (турагенту) необходимо иметь финансовые гарантии на случай неблагоприятного развития событий и неправильных действий, влекущих причинение вреда. В противном случае не исключена утрата профессионального статуса, репутации или соответствующего имиджа фирм, оказывающих услуги.

Институт финансового обеспечения был введен в 2007 году [58] для защиты прав и законных интересов граждан и организаций после того, как произошла отмена лицензирования рассматриваемого вида деятельности. Наличие финансового обеспечения в настоящее время возможно путем страхования ответственности туроператора и банковской гарантии исполнения обязательств в соответствии с договором, заключенным с туристом. Обязанность иметь финансовое обеспечение предусматривается также для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области реализации туристского продукта, выступающих агентом зарубежного туроператора.

Особенности правового регулирования отношений, связанных с выдачей банковской гарантии, в большей степени определены положениями параграфа 6 главы 23 ГК РФ. Согласно банковской гарантии банк, иная кредитная организация либо страховщик, так называемый гарант, обязуется при неисполнении или ненадлежащем исполнении туроператором или турагентом, действующим по поручению туроператора (принципала), обязательств по договорам уплатить денежную сумму туристу (бенефициару), заключившему договор непосредственно с принципалом либо по его поручению - турагентом, по представлении бенефициаром письменного требования об уплате денежной суммы, содержащего указание на то, что принципалом не исполнены либо ненадлежащим образом исполнены обязательства по договору (гарантия).

Договор страхования в настоящий период рассматривается как один из действенных механизмов, призванных обеспечивать защиту имущественных интересов лиц, оказывающих различного рода услуги. К таковым услугам относятся и туристские, так как их выполнение подчас связано со всевозможными рисками, в том числе обусловленными ошибками со стороны исполнителя, которым является туроператор. Имущественные интересы туроператора, связанные с риском возникновения обязанности по возмещению туристу реального ущерба, являются объектом договора страхования ответственности туроператора. Факт установления обязанности туроператора возместить туристу реальный ущерб по договору, возникший в период действия договора страхования ответственности туроператора, является страховым случаем. Финансовое обеспечение должно быть выдано на срок не менее года, и размер его должен соответствовать требованиям ст. 17.2 Закона о туристской деятельности. При возникновении факта установления обязанности туроператора по возмещению туристу и (или) другому заказчику ущерб, причиненный вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств по договору, если это выступает значительным нарушением условий договора, финансовое обеспечение должно гарантировать:

а) возврат денежных средств за оплаченные, но не оказанные услуги;

б) выплату денежных средств, возмещение реального ущерба, включая денежные средства, которые необходимы для компенсации расходов, возникших в связи с непредвиденным выездом из страны временного пребывания.

Таким образом, для осуществления туроператорской деятельности в сфере выездного туризма, начиная с 2017 и последующие годы, туроператор обязан нести расходы по оплате премии страховщика (гаранта) и внесения взносов в фонд персональной ответственности и в резервный фонд. Безусловно, указанные расходы повлекут значительное сокращение субъектов предпринимательской деятельности, участников правоотношений по формированию и реализации туристского продукта, уменьшению конкуренции и удорожанию стоимости турпродукта. Абсолютно обоснованным следует считать шаг законодателя об отсрочке вступления изменений до 1 января 2017 года, что позволило туроператорам правильно сформировать свою финансовую политику, включая планирование бюджета на текущий год и определить для себя все возможные недостатки нововведений и по возможности своевременно устранить их.

Среди положительных моментов указанного нововведения следует отметить, что этот фонд согласно закону, выступает собственностью туроператора, в связи с чем доходы, получаемые от размещения денежных средств фонда, зачисляются в этот фонд. При прекращении туроператорской деятельности денежные средства фонда возвращаются туроператору при условии выполнения им всех взятых на себя обязательств перед туристами по договорам, заключенным с ними. В этой связи, можно смело утверждать, что, в конечном счете, формирование фонда в полном объеме приведет к существенной экономии денежных средств за счет отсутствия необходимости оплаты премии страховщикам (гарантам), которые оплачиваются каждый год и согласно общему правилу не возвращаются. Неблагоприятным моментом введения рассматриваемого института следует назвать финансовое бремя для туристического бизнеса, который в последнее время по политическим и экономическим причинам все чаще испытывает трудности. Конечно, довольно обременительной для туроператоров стала обязанность по единовременной уплате взносов в оба фонда: в резервный и фонд персональной ответственности в течение месяца с даты вступления ФЗ N 49-ФЗ. Для туроператорской деятельности характерна невысокая маржинальность, потому что при формировании туристского продукта туроператор зачастую выступает агентом перевозчиков и юридических лиц, которые оказывают услуги по размещению. Выручка туроператора является обычно агентским вознаграждением от этих поставщиков услуг.

Представляется, что большая часть туроператоров выездного туризма не сможет гарантировать уплату взноса в фонд персональной ответственности. Создание новых гарантий защиты прав туриста может ограничить его возможности для путешествия ввиду возрастания стоимости данных услуг в условиях сокращения количества туроператоров и, как следствие, исключения здоровой конкуренции как фактора сдерживания роста стоимости услуг. Но, безусловно, вновь введенный фонд персональной ответственности туроператора как более надежный источник возмещения позволит повысить доверие потребителей к отрасли в целом и будет способствовать повышению спроса на услуги в сфере выездного туризма, что остро необходимо туроператорам, как показывает опыт последних лет.