11. Структура органов местного самоуправления в Российской Федерации.

В Федеральном законе от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления понимаются избираемые населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время статья 132 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом случае деятельность органов местного самоуправления по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования. Конституция не определяет, какие органы местного самоуправления должны быть созданы в муниципальных образованиях, говоря лишь о том, что местное самоуправление осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления – это избираемые населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В статье 34 указанного Закона закреплено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следует отметить, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются Уставом муниципального образования.

В соответствии с ч. 7 статьи 34 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. При этом решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Представительный орган муниципального образования – выборный орган местного самоуправления, который обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения по наиболее важным вопросам местного значения, действующие на территории муниципального образования, устав муниципального образования. Особый статус представительных органов в первую очередь связан с их выборностью. Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления, а статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет их статус.

Представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, характеризует их как ведущее звено в системе местного самоуправления. Закон не определяет срок полномочий представительных органов, он устанавливается Уставом муниципального образования. Однако срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет. В статье 35 Федерального закона от 6.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более детально регламентируется порядок формирования представительных органов местного самоуправления. В ней закреплено, что представительный орган муниципального образования правомочен в случае избрания в его состав не менее двух третей от установленной численности депутатов. Впервые в законе формирование представительных органов зависит от вида муниципальных образований.

Если представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, то представительный орган муниципального района может как избираться на муниципальных выборах, так и состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства.

Законом определено, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Численность депутатов представительного органа муниципального образования определяется Уставом муниципального образования и не может быть менее числа, установленного 131-ФЗ (п. 6. ст.35).

Закон определяет компетенцию представительных органов муниципального образования через исключительную компетенцию и иные полномочия представительных органов местного самоуправления. К исключительной компетенции представительного органа относятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, нахо­дящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований должны определяться федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации. В случае и в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, представительный орган формирует контрольный орган муниципального образования, утверждает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, условия контракта для главы, общее число членов конкурсной комиссии, назначает членов конкурсной комиссии, принимает решение о назначении на должность главы местной администрации. К компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено решение вопросов, связанных с обеспечением права населения на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования назначает местный референдум, муниципальные выборы, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, определяет процедуру отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.

К компетенции представительного органа относятся определение порядка реализации правотворческой инициативы граждан и установления минимальной численности инициативной группы граждан, установление границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, порядка регистрации Устава ТОС, организации и осуществления ТОС, назначение публичных слушаний по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, определение порядка организации и проведения публичных слушаний, назначение собраний (конференций) по инициативе населения или представительного органа, порядка назначения и проведения собраний (конференций) граждан, избрание делегатов конференции, определение порядка назначения и проведения опроса граждан, порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления и др.

Кроме этого Федерального закона, отдельные вопросы местного самоуправления регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и многими другими федеральными отраслевыми законами. Полномочия представительных органов закрепляются и в уставах муниципального образования. Так, например, статьей 29 Устава городского округа г. Воронеж к полномочиям городской Думы отнесены еще 20 полномочий.

Исполнительные органы муниципального образования являются неотъемлемым элементом системы органов местного самоуправления. Их наличие в период проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее значение. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов муниципального образования. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. В ней закреплено наличие органов местного самоуправления как таковых. При этом наряду с выборными органами местного самоуправления в части второй статьи 130 Конституция называет другие органы местного самоуправления, то есть перечень органов местного самоуправления носит открытый характер.

В Федеральном законе от 6.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуре органов местного самоуправления обязательным является наличие местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по-новому определяет и регулирует статус главы муниципального образования, устанавливая обязательность этой должности в структуре органов местного самоуправления. В соответствии с этим Законом глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Он в соответствии с Уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

В случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. В случае если он избран представительным органом муниципального образования, то он исполняет полномочия его председателя.

Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, за исключением муниципальных образований, имеющих статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа.

Глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального района, если он формируется из числа глав и депутатов муниципальных образований поселений. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования в соответствии со 131-ФЗ наделяется следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа или постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.