2.2.3. Основи мережевого підходу до теорії прийняття політичних рішень

• Модель політико-управлінських мереж

Модель політико-управлінських мереж (policy networks) та мережевий підхід (network approach) з’явилися досить недавно, але вже встигли завоювати широку популярність серед політологів.

Витоки підходу:

• політичний аналітик Е. Гріффіт (США) звернув увагу на те, що в публічній політиці існують певні „вихрові утворення”, що притягують до себе представників різних політичних інститутів. У подібних „центрах активності” люди контактують з приводу специфічних проблем (енергетика, армія тощо).

• концепція „залізних трикутників” (1960 рр.) – стабільні політичні утворення, що складаються з членів профільних парламентських комітетів, галузевих адміністративних відомств та груп лобістів певних інтересів, діючих в одній політико-управлінській сфері (енергетика, оборона, медицина тощо).

Але в реальній політиці частіше за все складаються нестабільні мережі, які політолог Х. Хекло назвав проблемними мережами (issue networks) – аморфними політичними асоціаціями, які створюються для вирішення конкретної проблеми.

Мережевий підхід особливо активно починає застосовуватися до аналізу державної політики в 80 рр. ХХ ст. В основі всіх мережевих концепцій (політико-управлінські „мережі” Ноука, „потоків” Кінгдона, „підсистем” Сабат’єра) знаходиться ідея – про те, що з ускладненням сучасного суспільства мережева форма соціальної організації перетворюється на домінуючу (відома книга соціолога М.Кастельса „Подъем сетевого общества”, 1996 р.)

Кастельс зазначає, що приналежність до однієї чи іншої мережі (разом з аспектом їх взаємодії) виступає в якості одного з найголовніших джерел влади та змін у сучасному суспільстві, і робить висновок про становлення „суспільства мережевих структур” (network society). Характерною ознакою якого є домінування соціальної морфології над соціальною дією (важливо не те, що ми робимо, які рішення приймаємо, а до якої соціальної мережі належимо). Таким чином, «влада структури виявляється сильніша за структуру влади».

Політико-управлінські мережі поєднують в собі державних і недержавних акторів. Один з теоретиків мережевого підходу Д. Ноук (Knoke) виділяє в рамках політичних мереж особливі «політико-управлінські домени» (policy domains) та підкреслює, що в кожній сфері державного управління складається власний домен, який має 4 основні компоненти:

1. політико-управлінські актори (всі, хто приймають рішення; організації та об’єднання індивідів);

2. політичні інтереси;

3. владні взаємовідносини (два типи обміну ресурсами – інформаційний (ідеями, фактами) та матеріальний (грошима, послугами);

4. спільні колективні дії (політична активність – створення коаліцій чи масових рухів, рекламних кампаній тощо чи пряме лобіювання та просування власних інтересів в державних рішеннях). Результатом стає „вихід події” – досягнення спільної позиції, яка оформлюється у вигляді політичного рішення.

Недоліки мережевого підходу:

- аналітичні моделі даного типу фокусують увагу виключно на питаннях побудови відносин між акторами ППР, не розглядаючи причину формування мережі;

- розраховані на дослідження стабільних та статичних мереж.

• Модель сміттєвого кошика (garbage can)

Автори – Марч, Олсен та М.Коен. Система ППР складається з 4 автономних компонентів: проблеми, засоби їх вирішення, ОПР, діапазони вибору.

Оскільки виникнення проблем не завжди співпадає за часом з появою варіантів їх рішення, а прихід талановитих управлінців – з відкриттям відповідних „вікон можливостей” (window of opportunities), політичні інститути нерідко „скидають” то проблеми, то варіанти їх рішення у своєрідний „сміттєвий кошик”.

Часто рішення приймаються ще до того, як проблема є чітко визначена та структурована або тоді, коли вже не має можливості затвердити обрану альтернативу, – це означає, що рівень динаміки паралельних потоків, що складають прийняття державних рішень, різниться за темпами та фазами, саме тому „формування публічної політики аналогічно до наповнення кошика сміттям”.

Ця модель інтерпретує ППР як спонтанний та хаотичний процес та потік, але в певних інституціональних рамках (культурно-символічні та нормативно-регулятивні формати діяльності ОПР).

• Моделі політико-управлінського циклу

На сьогоднішній день розроблено багато моделей даного типу, що відрізняються за числом фаз, їх змістом, характером зв’язку.

• У. Дженкінс (англійський політолог, 1978 р.) виділяє сім фаз політико-управлінського циклу: ініціювання рішення; аналіз інформації; висновок; рішення; його здійснення; оцінка результатів; завершення циклу.

• Б.Хогвуд, Л.Ганн (1984 р.) виділяють дев’ять етапів: рішення про те, що треба приймати рішення; рішення про те, як приймати рішення; визначення питання; прогнозування; формулювання цілей та пріоритетів; аналіз альтернатив; здійснення політики, її моніторинг та контроль; оцінка та огляд; затвердження результатів та закінчення циклу.

• Дж. Андерсон, У. Данн (1970-80 рр., США) вважається базовою моделлю до сьогоднішнього дня. П’ять фаз управлінського процесу:

(1) побудова політичного порядку денного та виділення пріоритетних проблем;

(2) розробка альтернативних варіантів рішення, відображаючих проекти можливих дій;

(3) вибір та офіційне затвердження (легітимація) оптимального варіанту рішення;

(4) реалізація рішення в політичній практиці;

(5) оцінка урядом отриманих результатів. Після цього цикл заново повторюється.

Недоліки вищенаведених концепцій (переважно схематизм) сприяли виникненню альтернативних трактувань ППР – моделі „політико-управлінських потоків” (policy streams) Кінгдона та “раундів” (rounds model) Г.Тейсмана.

„Потокова модель” – паралельно (а не послідовно) діють три окремі потоки :

• потік проблем;

• потік рішень (ідеї можливих рішень);

• політичний потік (національна свідомість (суспільна думка, думка нації); організовані політичні сили (політичні партії, групи тиску); управління (зміни в персоналі державних органів та законодавстві) та засоби досягнення консенсусу (торг тощо).

У критичні моменти, коли в соціальному просторі відкриваються „вікна можливостей” для поєднання проблем, рішень та політик три зазначених потоки зливаються в один. Виникає велика ймовірність попадання проблеми в політичний порядок денний та прийняття у відповідній сфері управління адекватного політичного рішення.

„Модель раундів” – кожний „раунд прийняття рішення” (decision making round) уявляє собою результат взаємодії окремих рішень, що відстоюють різні ігроки. Склад акторів, співвідношення сили, правила гри можуть змінюватися від раунда до раунда.

Від раунду до раунду рішення корегуються та переглядаються. Ряди рішень (rows of decisions), що приймаються основними учасниками раундів, пересікаються та накладаються один на одного, у результаті чого складаються проміжні конфігурації публічних рішень, які в ході кожного наступного раунду можуть корегуватися.

У вітчизняній політичній практиці – рішення в робочому порядку, робочі домовленості, протокольні рішення.

Таким чином, будь-яке публічне рішення в процесі свого затвердження та здійснення проходить через множину віртуальних станів (відповідно до інтересів ОПР та раундів).

Більшість політологів погоджується, що концепція політико-управлінських циклів є скоріше аналітичним прийомом, аніж універсальним описом реального процесу ПР.