2 Этап: период структурной оптимизации (1961- 1980 гг.) Особенности развития административной системы Японии в 60 – 70-е гг.

2 этап развития административной системы (1961- 1980 гг.) можно определить как «период структурной оптимизации». Он пришелся на период бурного развития промышленности, активной урбанизации, обострения многих социальных и экологических проблем. При этом если в 60-е гг., в период высоких темпов экономического роста, регулирующая политика государства в основном была сосредоточена в экономической плоскости и была в первую очередь направлена на техническое перевооружение текстильной, судостроительной промышленности, ускоренное развитие автомобилестроения и т.д., то с начала 70-х гг., когда по многим макроэкономическим показателям Япония вышла на передовые позиции в мире, на передний план среди приоритетов правительственной политики стали выходить социальная и экологическая сферы, в которых наблюдалось сильное отставание страны от большинства ее западных партнеров. В 70-е гг., кроме того, на повестку дня остро встал вопрос о проведении целенаправленной государственной политики приоритетного развития энергосберегающих технологий, ориентированной в первую очередь на преодоление последствий «нефтяных шоков». Нередко особую актуальность приобретали и узкоспециальные вопросы административной политики, например, связанные с рационализацией управления научно-техническими исследованиями в государственных НИИ, работой национальной пожарной службы и т.д. Постановка на повестку дня некоторых вопросов управления была связана и с внешними факторами. Так, став в 1964 г. членом Международного валютного фонда, Япония была вынуждена пересмотреть многие стандарты регулирования в денежно-финан-совой и особенно таможенной сфере.

С точки зрения методологии формирования административной политики, в рассматриваемый период времени ее в целом характеризует следующие черты.

Для сложившейся на 2 этапе системы принятия решений правительственной администрацией, в отличие от предыдущего этапа, характерным было в основном направление «снизу вверх»: проекты решений инициировались в низших и средних эшелонах министерств и ведомств (на уровне отделов и департаментов), проходили рутинную процедуру согласования и представлялись на кабинет министров для одобрения. Фактически роль кабинета министров сводилась главным образом к одобрению и в некоторых случаях – к дополнительному согласованию представляемых проектов. В рассматриваемый период бюрократическая составляющая этого процесса явно преобладала, поскольку в законченном виде «двойная система» подготовки решений (параллельная проработка проектов решений в правительстве и политических структурах ЛДП) еще не сложилась окончательно, в то время как институализация правительственной структуры и формализация инфрастуктуры делопроизводства в правительственных органах уже завершилась. Этому способствовала политическая ситуация в стране, для которой было характерно отсутствие реальной альтернативы ЛДП в парламенте и достаточно стабильный расклад сил до середины 70-х гг. на политической арене, когда ЛДП противостояла только СПЯ, всерьез не претендовавшая на власть и вполне довольствующаяся ролью «вечной оппозиции» (т.е. «эпоха паритета сил»). Не случайно именно на 60-е гг. приходится расцвет теорий превосходства бюрократии, которые абсолютизировали роль среднего и низшего звена бюрократии в принятии решений. «Политические» вопросы в основном прорабатывались руководящими органами ЛДП в первую очередь с позиций возможных парламентских неприятностей для правящей партии. Считалось, что «черновая» работа по согласованию многочисленных общественных интересов, затронутых тем или иным решением, уже проделана бюрократией на стадии ведомственного согласования.

При планировании работы ведомств, в первую очередь в бюджетной сфере, в 60-е гг. сформировался, а в 70-е гг. – получил дальнейшее развитие инкременталистский подход к распределению целевых и бюджетных нормативов, основанный на принципе «опоры на достигнутое». Речь идет о том, что ведомства, продолжая ожесточенно соперничать между собой по вопросам сферы компетенции, установили своего рода взаимную «джентльменскую» договоренность об отказе от чрезмерных амбиций в выдвижении бюджетных требований, способных изменить действующую структуру бюджета, в то время как долгосрочные планы развития, существовавшие в отдельных отраслях, получали своевременное и стабильное финансирование. Закреплению этой практики способствовала и уже отмеченная невыраженность политического начала процесса выработки политики, не позволявшаяся волевым решением изменить общие направления правительственной политики.