Особенности системы государственного управления Японии довоенного периода и ее преемственность с послевоенной системой

Подытоживая сказанное, следует кратко охарактеризовать общие черты довоенного административного устройства Японии, которые в дальнейшем оказали свое воздействие и на послевоенную систему государственного управления.

Хотя кабинет министров занимал центральное место в административной системе Японии, он не нес перед парламентом коллективной ответственности, поскольку единственным сувереном по конституции являлся император, а классического механизма «разделения властей» не действовало. Ответственность всех членов кабинета носила совещательный характер и ограничивалась императором. При этом премьер-министр нес перед императором равную с прочими членами степень совещательной ответственности. Это обстоятельство подрывало единство кабинета и создавало почву для ведомственного сепаратизма и клановой разобщенности отдельных министерств, которые могли не согласовывать с кем бы то ни было свои действия. При такой системе премьер-министр, возглавлявший кабинет министров, выступал его координатором и организатором, обеспечивал определенное организационное единство кабинета министров («символ единства», «первый среди равных»). В то же время он был лишен возможности вести свободную кадровую политику в отношении состава кабинета министров. Так, на посты военного и военно-морского министров могли назначаться лица, находящиеся на военной службе и по представлению соответственно военного и военно-морского министерств (известен ряд правительственных кризисов, связанных с отказом военных ведомств представить кандидатуру на пост министра). Кроме того, премьер-министр не мог свободно по отдельности увольнять уже назначенных и утвержденных императором членов кабинета министров. Это обстоятельство придавало довоенным кабинетам дополнительную шаткость, поскольку теперь, чтобы отправить неугодного министра в отставку, приходилось распускать кабинет. Так, в частности, случилось во время второго кабинета Ф.Коноэ в 1941 г., когда чтобы сместить Ё. Мацуока с поста министра иностранных дел, тому пришлось отправить в отставку все правительство.

В свою очередь, прочие члены кабинета не находились в отношениях прямого подчинения премьер-министру и пользовались значительной самостоятельностью в своих решениях. По этой причине махровым цветом расцвели узковедомственная разобщенность, секционализм, эгоизм, которые приобретали характер хронической болезни административной системы Японии и перекочевали в послевоенный период. Практически состояние «феодальной раздробленности» правительственной системы было зафиксировано на системном уровне.

В этих условиях особенность довоенной модели административной системы заключается в том, что центральное правительство, сосредотачивая в себе широкий спектр властных полномочий, являлось основным объектом политической жизни и политической борьбы. Именно в деятельности правительственных учреждений по этой причине напрямую проявлялась воля основных политических сил в довоенной Японии. В этой связи следует отметить, что основные политические силы добивались своего прямого представительства в кабинете министров. Даже если речь не шла о прямом выдвижении своих представителей в кабинет министров, крупнейшие партии, олигархические структуры, военная верхушка делали максимум возможного распространения своего влияния на правительство. Именно в этом заключается отличие Японии от СССР и Германии, где политическая воля была унифицирована в рамках одной суперпартии, а также от Англии, где политическая воля разворачивалась в основном в рамках парламента. Поэтому административная модель довоенной Японии может быть охарактеризована как «модель прямого представительства», при которой формальное существование парламента и политических партий не отражало в полной мере специфику политического устройства страны, в рамках которого произошел сильный перекос в сторону исполнительной власти.

Характерной особенностью «модели прямого представительства» было то обстоятельство, что при формировании кабинетов всегда преобладали кланово-земляческие, корпоративно-олигархические интересы. С самого начала мэйдзийских реформ произошла узурпация должностей в кабинете министров представителями отдельных соперничающих группировок, которая продолжалась на протяжении всего довоенного периода. Так, выходцы из княжества Тёсю «захватили» прерогативу командования сухопутными силами, княжества Сацума – военно-морским флотом, представители княжеств Хидзэн и Тоса – руководство невоенными отраслями управления. При этом характерные отношения межкланового противоборства отразились на взаимоотношениях между ведомствами и, соответственно, на выработке государственной политики. Хорошо известный пример постоянного противоборства военного и военно-морского министерств, нашедшего свое отражение на выборе пути, по которому пошла японская агрессия в ходе Второй мировой войны, представляет собой одно из проявлений межведомственной борьбы за власть.

В силу изложенных выше причин главной, ключевой проблемой довоенной модели японской административной системы являлась проблема урегулирования отношений между ведомствами, унификации их позиций, преодоления противоречий между ними. Как отмечал историк М.Рояма, «Всегда важнейшей задачей административного управления Японии было обеспечение единства различных ветвей административной власти»⁴⁶. При этом следует учесть, что по сравнению с другими странами – участниками 2 мировой войны, в Японии проявлялась гораздо большая степень участия государства в регулировании рыночных процессов, получившая логическое завершение в т.н. «мобилизационной модели 1940 г.». В этих условиях проблема эффективного правительства, проводящего слаженную экономическую политику, стала ключевой с точки зрения обеспечения управляемости экономики, подконтрольности всех звеньев государственного управления на микро- и макроуровнях. Особенно необходимость в межсекторном урегулировании возрастала по мере укрупнения и глобализации стоящих перед страной на разных этапах исторического развития задач (модернизация, приоритетное развитие военных отраслей экономики и т.д.), а также по мере усложнения, технократизации управленческих решений, стратификации и узкой специализации разных секторов управления. На первый план стал выходить институционный фактор: помимо легальных рамок центрального правительства приходилось постоянно содержать полномочные и эффективные регулирующие структуры, например, Тайный совет, Палату планирования, Консультативный совет кабинета министров и проч. Данная проблема сохранила свою актуальность и на протяжении всего послевоенного периода, проявляясь в постоянных попытках усиления организационно-политического начала власти премьер-министра.

Важной особенностью системы государственного управления в послемэйдзийский период вплоть до окончания Второй мировой войны явился привилегированный социальный статус бюрократии, реальная роль которой была существенно более высокой, чем просто роль касты управленцев, выполняющих сугубо техническую работу. В отличие от Запада, где становление парламентской системы предшествовало формированию современных моделей государственного управления, освященных концепциями «легитимного государства», в Японии, где парламент был вторичным по отношению к исполнительной власти, государственные чиновники, формально подчиненные лишь императору, фактически узурпировали полномочия законодательной власти в принятии решений. Иными словами, в Японии не получила своего развития система политического сдерживания бюрократии, от которой не требовалось доказывать общественности законность и правомерность своих действий. Хотя парламент и существовал, «власть закона» установить было невозможно, т.к. законодательный процесс замыкался на императоре-суверене. В этих условиях чиновничий аппарат, получавший власть непосредственно из рук императора, чувствовал себя абсолютно бесконтрольным.

Интересным в этой связи является анализ иерархической структуры бюрократии. Следует отметить, что само понятие бюрократии (канрё, или кан) этимологически связано с понятием императорского двора, поскольку иероглиф кан изначально обозначал либо слуг императорского двора, либо сам двор. Главным же требованием к государственным чиновниками считалась именно преданность императору. Не случайно понятие преданности императору было ключевым в Регламенте о бюрократической иерархии, разработанном в 1888 г. (ст.1), где указывалось, что безоговорочная верность императору является наиболее важной чертой и высшей добродетелью бюрократии⁴⁷. Сама же иерархическая лестница была четко ориентирована по признаку близости к императору. В табели о рангах существовала жесткая градация между чиновниками из высшего слоя бюрократии канси, которые получил личное назначение от императора, были назначены от его имени специальным эдиктом, или получили одобренное императором назначение, и чиновниками низших слоев ятоинин, получившими назначение в соответствии со своей должностью.

Другой особенностью довоенной модели государственной службы являлось то обстоятельство, что рекрутирование чиновников осуществлялось на базе экзаменационной системы. По результатам экзаменов шло четкое разделение чиновников на касты «высокой» и «низкой» бюрократии, перегородки между которыми были непрозрачными. Только «высокая бюрократия» (кото букан) могла в будущем претендовать на служебный рост внутри своих ведомств, занимая высшие управленческие должности, включая пост административного заместителя министра. Как будет показано ниже, иерархическое разделение на «карьерную» и «некарьерную» бюрократию, система экзаменов на государственные должности, наконец, привилегированный социальный статус чиновников будет унаследован системой государственного управления и в послевоенный период.