Развитие административной системы в послемэйдзийский период

Проблемы конституционного и политического устройства послемэйдзийского периода уже достаточно хорошо изучены и не нуждаются в специальном рассмотрении в контексте поставленной темы. Безусловным достижением «эпохи Тайсё» является возникновение парламентско-кабинетной системы, когда кабинет стала формировать партия парламентского большинства. Однако говоря с позиций эффективности государственного управления, переход к более демократическим принципам формирования не обязательно означал, что кабинет министров становился полноправным и полномочным органом исполнительной власти, способным находить верные стратегические решения.

Прежде всего, реальная власть кабинета министров была существенно урезана легальными и неформальными ограничителями. Реальное влияние на государственную политику оказывал Тайный совет, формально не входивший в систему государственного управления, «министры императорского двора» (кунай дайдзин), члены палаты пэров, которые несли ответственность только перед императором. Сама же система правительства по конституции 1890 г. оказалась дезынтегрированной и сильно разобщенной. Хотя потребность во внутренней консолидации правительства часто проявлялась в полную силу на разных исторических этапах, например, в период Русско-японской, Первой мировой и Тихоокеанской войн, такая консолидация зачастую либо вообще оказывалась невозможной, либо проходила весьма сложно, что предопределяло внутреннюю нестабильность правительства и частую смену кабинетов. В условиях того, что изменить конституцию и пересмотреть легальные принципы деятельности кабинета было по разным причинам невозможно, главы правительства в основном действовали по двум следующим направлениям.

Прежде всего, премьер-министры искали пути к внутренней консолидации правительства за счет организации т.н. «малого правительства» в рамках большого. Таковым, в частности, был курс кабинета Сайто, который в 1933 г. создал в рамках кабинета специальный комитет, в который, помимо него, вошли главы министерств финансов, военного, морского и иностранных дел. Основной целью «малого правительства» было провозглашено решение вопросов обороны, дипломатии и финансов. Аналогичным образом организовывался и «малый комитет» для решения вопросов, связанных с развитием сельского хозяйства, в который входили министры финансов, внутренних дел, военный, металлургии, освоения, торговли и сельского хозяйства. В дальнейшем практика организации подобных структур была продолжена в период кабинета Хирота, первого кабинета Коноэ, кабинета Хиранума. Особое значение «малое правительство» приобрел при первом кабинете Коноэ, что нашло отражение в его неофициальном названии – «внутренний кабинет» (какунай найкаку).

Следует отметить, что попытки решить управленческие проблемы путем организации «малых правительств», которые свидетельствовали о кризисе самой кабинетной системы, в целом не могли решить поставленных перед ними задач. «Специальные комитеты» сохранили все те системные изъяны, которые были присущи и кабинету министров. Главное заключалось в том, что премьер-министр по-прежнему не имел полномочий давать руководящие указания членам «малого правительства», что сводило на нет эффективность принимаемых решений, носивших рекомендательный характер. Кроме того, даже в случае полного консенсуса решения «малых правительств» не имели никакой обязательной силы в отношении прочих ведомств, не входивших в состав «специальных комитетов». По-прежнему ответственность министров кабинета ограничивалась консультированием императора и не предусматривала никаких дисциплинарных санкций в случае неподчинения воле большинства. Положение не могли спасти предпринятые во время 2 кабинета в 1940 попытки Ф.Коноэ ввести в кабинет должности т.н. «министров без портфеля».

Другим способом, с помощью которого премьер-министры стремились преодолеть организационный паралич кабинетов, было задействование различного рода вспомогательных структур, подчиненных непосредственно главе кабинета. Так, в 1935 г. премьер-министр Окада организовал под своим началом т.н. «Консультативный совет кабинета министров» (найкаку сингикай), который своими рекомендациями обслуживал главным образом премьер-министра. При премьер-министре также существовало Исследовательское бюро кабинета министров найкаку тёсакёку, которое выполняло функции секретариата и одновременно исследовательского органа кабинета министров.

Переход в 1940 г. на режим военного времени поставил на повестку дня вопрос о чрезвычайных мерах. Речь в первую очередь шла о фактически диктаторских методах управления мобилизационной экономикой, которая получила название «системы 1940 года». Премьер-министр Ф.Коноэ к этому времени имел целый ряд вспомогательных органов управления, в первую очередь Управление планирования (кикакутё), которое занималось координацией готовящихся кабинетом решений. Кроме того, Ф.Коноэ лично возглавил Законодательное бюро кабинета министров, Управление планирования и Агентство информации, одновременно являясь генеральным секретарем кабинета министров. И хотя отсутствие права директивного руководства по-прежнему выхолащивало предпринимаемые меры, Ф.Коноэ во время своего второго кабинета (1940-41) обладал наибольшей властью в правительстве за весь период начиная с введения Конституции 1890 г.

Логичного завершения меры по усилению властных полномочий премьер-министра достигли в 1943 г., когда премьер-министр Х.Тодзё в соответствии с императорским указом «Специальное распоряжение об особых административных полномочиях в период военного времени» (Сэндзи гёсэй сёккэн токурэй) получил право дачи прямых указаний министерствам и ведомствам для обеспечения военного производства и нужд военного времени. Впервые за весь послевоенный период этим указом, четко определившим руководящее положение главы кабинета, обеспечивалось разделение ответственности премьер-министра как руководителя административного органа управления и его совещательной ответственности перед императорской властью. Фактически этим указом была воссоздана «система 1885 г.».

Усиление власти премьер-министра произошло также в результате занятия Х. Тодзё поста министра военных потребностей. В кабинет вошли его заместители по этому министерству в ранге государственных министров без портфеля. Особенность их положения заключалась в том, что, являясь членами кабинета, они как бы уравнивали свое положение с премьер-министром в плане несения одинаковой совещательной ответственности, в то время как будучи заместителями Х.Тодзё по министерству, находились у него в прямом служебном подчинении. Такого рода юридическое противоречие было вполне оправдано необходимостью чрезвычайных мер управления экономическим процессом военного времени. В феврале 1944 г. Х.Тодзё лично возглавил Генштаб, сосредоточив в своих руках всю верховную административную власть в отношении военных и гражданских вопросов. Таким образом, практически завершилось формирование системы государственной власти с признаками диктатуры одного лица.