Организационная реформа системы центрального государственного управления Повышение роли политиков в процессе принятия решений

Меры административной реформы охватили целый ряд направлений, связанных с обеспечением политического руководства административным процессом: повышение политической роли премьер-министра, системное усиление кабинета министров и увеличение политической составляющей в его работе, прямую мобилизацию профессиональных политиков в высшую управленческую сферу и т.д.

Принципиальный характер имело значительное усиление роли кабинета министров и его главы в процессе подготовки важнейших государственных решений. Меры в этой области по сути явились революционным преобразованием, коренным образом затронувшим сами основы японской модели системы принятия решений. Прежде всего, новое законодательство предусматривает расширение прав и полномочий премьер-министра в вопросах, связанных с инициированием крупных политических решений, внесением предложений по новым направлениям государственной политики и т.д. Для этого предусматривается наделение главы кабинета правом выдвигать свои проекты решений кабинета министров и законопроекты непосредственно на заседании кабинета министров, т.е. без утверждения советом административных заместителей министров. Иными словами, политические инициативы премьер-министра перестали проходить обязательное для всех подобных решений внутриправительственное согласование, что, как предполагается, значительно повысит степень его «свободы рук». Особое значение эти прерогативы премьер-министра приобрели в случае чрезвычайных обстоятельств.

Важным шагом в этой области явилось также системно-организационное усиление вспомогательных органов при премьер-министре, призванных обеспечить независимость главы кабинета от бюрократического аппарата в реализации «права инициативы» путем придания проектам его решений должной экспертно-аналитической основы. С этой целью были укреплены кадровые полномочия премьер-министра. Прежде всего, с трех до пяти человек была увеличена численность аппарата советников премьер-министра. Глава кабинета, кроме того, получил право привлекать к работе в кабинете министров (в органы секретариата и вновь создаваемой канцелярии) необходимое для подготовки определенного правительственного решения число сотрудников, которое в зависимости от срочности и важности проблемы может быть увеличено без каких-либо нормативных ограничений. На временной или постоянной основе к работе в кабинете министров могут приглашаться представители негосударственной сферы: ученые, предприниматели, узкие специалисты в конкретных областях, не связанные своим статусом обязательствами, вытекающими из принадлежности к государственной службе. В результате этих мер предполагается обеспечить независимость принима-емых решений от пресловутой ведомственности и бюрократической зашоренности, придать им должную объективность и сбалансированность.

Следующим важным шагом стали меры всестороннего усиления кабинета министров, призванные превратить его в ключевой орган планирования, разработки и координации целевых государственных курсов. Предполагается, что кабинет министров станет не просто штамповать подготовленные бюрократией проекты, а станет ключевой структурой, которая позволит воплощать в жизнь политическую составляющую государственного управления, обеспечивать оперативность принимаемых на высшем уровне решений и своевременность реагирования на изменение ситуации внутри страны. К числу важных нововведений следует отнести передачу кабинету министров прерогативы кадровых назначений в составе министерств и ведомств на уровне начальника департамента и выше. Если ранее кабинет лишь одобрял заранее подготовленные решения о подобных назначениях, не вдаваясь в рассмотрение кандидатур, то теперь он должен утверждать конкретные персоналии на должность, рассматривая по сути каждое кадровое решение.

На практическую стадию вступила системная реорганизация кабинета министров и входящих в него технических органов. Крупнейшим шагом по повышению статуса кабинета министров явилась структурно-функциональная перестройка его секретариата (найкаку камбо). В соответствии с новой редакцией «Закона о кабинете министров» (ст.12), важнейшей задачей секретариата кабинета становится «выдвижение проектов решений, касающихся важных аспектов политики кабинета министров, и общая их координация в интересах единства всех звеньев административного управления»²²². Была проведена внутренняя реформа секретариата: на месте существовавших ранее трех планово-координирующих отделов – по внутренней политике, по внешней политике и по обеспечению безопасности и решению кризисов – был создан единый отдел координации (найкаку кикаку тёсэйсицу) в составе нескольких тематических подразделений, возглавляемых заместителями начальника секретариата (найкаку камбо фукутёкан), которые вошли в политическую номенклатуру кабинета министров. Действуя под личным руководством премьер-министра, отдел координации призван решать задачи планирования и координации политических решений, принятых руководством правящего блока, а также экстраполяции этих решений в плоскость решений министерств и ведомств. Принятые именно этим отделом решения премьер-министр выносит от своего имени на заседания кабинета министров.

Под эгидой секретариата в кабинете министров был создан принципиально новый орган, аналога которому не существовало ранее – канцелярия кабинета министров (найкакуфу). Законом предполагается, что этот орган будет обеспечивать солидарную ответственность административных органов управления с широких государственных позиций. По сути это означает, что канцелярия кабинета министров становится ключевым органом в процессе унификации государственной политики во всех областях управления, центральной координирующе-обоб-щающей инстанцией в деле подготовки, выдвижения и реализации принимаемых кабинетом политических решений²²³. Особое значение имеет то обстоятельство, что в новой структуре правительства, которую возглавляет лично премьер-министр, специально оговаривается более высокий статус канцелярии по отношению ко всем министерствам и ведомствам, вытекающий из принципа прямой ответственности канцелярии перед парламентом. В этом заключается коренное отличие канцелярии кабинета министров от существовавшей и прежде канцелярии премьер-министра, которая не обладала никакими преимуществами в отношении прочих ведомств и являлась скорее технической структурой. Благодаря новому статусу канцелярия кабинета министров приобрела право администрирования в процессе межведомственной координации, что превратило ее в могущественный инструментарий в противостоянии пресловутому «ведомственному секционализму».

В состав канцелярии кабинета министров вошли следующие органы: департамент по вопросам жизни народа, департамент по равноправию полов, наградной департамент, ряд технических структур, а также несколько советов – «консуль-тативный совет по экономике и финансам», «комплексный совет по науке и технике», «центральный совет по предотвращению стихийных бедствий, «совет по равноправию полов»²²⁴. О новой роли канцелярии можно судить по тому факту, что ее руководство составляют 11 профессиональных политиков (государственных министров, их заместителей и политических советников, входящих в т.н. «парламентскую номенклатуру»).

Особое значение в структуре канцелярии кабинета министров имеет «консультативный совет по экономике и финансам», штатное расписание которого насчитывает 110 сотрудников. Перед ним поставлены задачи разработки стратегии бюджетного планирования, вопросов налогового законодательства, долгосрочных планов общественных проектов, вопросов изменения конъюнктуры рынка, изучения экономических перспектив и иной макроэкономической проблематики. Отдельно следует выделить прерогативы совета в области бюджетного планирования, имеющие первостепенное значение с точки зрения повышения роли канцелярии кабинета министров в общей системе управления. Как уже отмечалось ранее, в рамках сложившейся ранее «вертикальной модели» административного управления было невозможно добиться изменения бюджетных приоритетов в соответствии с задачами государственного политики. Инкременталистская система бюджетного планирования, построенная по принципу «от достигнутого», не позволяла срезать бюджетные заявки одного министерства в пользу другого, – не только в силу традиции, отсутствия решимости или политической воли, деятельности «кланов» и «групп давления» и т.д., а, скорее, по причинам чисто организационного характера: министерство финансов, рассматривающее заявки ведомств, оказывалось по своему статусу (как «одно из многих») неспособным быть инициатором коренной перекройки бюджета в соответствии с задачами государственной политики. Теперь же «Совет по экономике и финансам», являясь органом среднесрочного планирования, призван не только высчитывать экономическую целесообразность принятия новых государственных программ на макроэкономическом уровне, но и принимать принципиальные решения по бюджетному обеспечению этих программ, абстрагируясь от бюджетных заявок конкретных ведомств.

Вопрос о том, насколько новый совет станет действенным органом, насколько он сможет преодолеть зависимость от правительственной бюрократии при выполнении поставленных задач, зависит не только от широты предоставленных ему полномочий, но и от эффективности кадрово-управленческих механизмов. С одной стороны, независимость совета от бюрократического давления вытекает из принципа его формирования за счет неправительственных экспертов, а также отсутствия жесткого кадрового расписания (например, вводимый пост «советника по экономике и финансам» не предусматривает жестко определенного круга служебных обязанностей). В то же время разработка повестки дня, информационное и аналитическое обеспечение работы совета и прочие организационные вопросы возлагаются на секретариат совета, куда были командированы представители всех министерств и ведомств. Кроме того, следует учесть, что кадровый состав совета определяется постановлением кабинета министров, не требующим парламентского одобрения, что вызывает сомнения в подлинной «независимости» приглашенных экспертов, нередко связанных личными отношениями с какой-либо бюрократической структурой. Таким образом, вопрос о том, станет ли бюджетная сфера объектом приложения политической воли, а не внутриведомственного сепаратизма, остается пока открытым.

В результате предпринятых шагов в системе государственного управления сложилась уникальная система органов согласования государственной политики и принятия политических решений: премьер-министр, кабинет министров, секретариат кабинета министров, канцелярия кабинета министров, министерство общих дел. Секретариат кабинета министров является в этой системе органом, который оказывает прямую консультативную и экспертную помощь в подготовке конкретных решений и политических инициатив, обеспечивает долгосрочное планирование, сводит принимаемые решения в единую государственную программу и определяет ее бюджетное финансирование, в то время как министерство общих дел проводит координацию и контроль поручений в рамках принятой программы среди отдельных органов государственного управления. Механизм реализации политической воли руководителя кабинета видится следующим образом: премьер-министр ставит перед начальником секретариата кабинета министров определенную политическую задачу-установку, тот поручает подразделениям канцелярии кабинета проработать вопросы и подготовить проект политического решения, координация которого ложится на плечи министерства общих дел.