Организационные и правовые проблемы центрального правительства

Важными проблемами административной реформы являются вопросы бесперебойной и слаженной работы правительства, эффективности центральной правительственной структуры. Среди стоящих перед административной реформой проблем основными являются следующие.

Во-первых, в японской модели парламентско-кабинет-ного правления кабинет министров сосредоточил в одних руках и исполнительную власть (как высший ее орган в соответствии с конституцией), и законодательную власть (формируясь за счет депутатского корпуса и на основе решений парламента). Парадоксально, что именно эта противоречащая принципу разделения властей концентрация власти привела к тому, что кабинет не смог проявить себя самостоятельным и политически сильным субъектом в системе принятия государственных решений. Будучи органом парламентского большинства и являясь по этой причине заложником политической конъюнктуры, кабинет оказался неспо-собным проявить политическую волю и упорство, достаточную для выдвижения и реализации долгосрочного стратегического курса. По сути речь идет о том, что административные функции кабинета министров оказались перепорученными отдельным министерствам и ведомствам, которые фактически узурпировали и политическую составляющую государственной политики. В этой связи и выдвижение кабинетом новых стратегических установок перешло в зависимость от многочисленных факторов сиюминутного характера: прочности позиций правящего большинства в парламенте, близости всеобщих выборов, внутрипартийной ситуации и т.д. Таким образом, проблему роли и значения правительства при формировании государственной политики следует рассматривать в контексте гораздо более широкой проблемы взаимоотношений политического и бюрократического начал в системе государственного управления. Повышение политической составляющей в решениях исполнительной власти, усиление роли профессиональных политиков в формировании этих решений путем усиления их координирующих и контрольных функций на завершающих этапах согласования проектов решений стало одним из основных рефренов идеологии реформ.

Во-вторых, еще одну особенность японской системы государственного управления составляет «двойная структура» подготовки административных решений, в рамках которой стратегические вопросы государственной политики разрабатываются параллельно правительством и политическими органами правящей партии (секциями Совета по политическим вопросам ЛДП). Большой знаток японской модели принятия решений И.Мура-кава, обосновывая ее легитимность, отмечал, что партия большинства в большей степени, чем партия меньшинства, естественным образом берет на себя ответственность на принятие решений, т.к. именно она отражает «систему ценностей народа»²¹⁴. В связи с фактическим крахом «системы 1955 года» в начале 90-х годов подобная модель начала переживать системный кризис, несмотря даже на то, что ЛДП в значительной степени вернула себе утраченные позиции в парламенте. В этой связи на повестку дня встал вопрос о поисках новых механизмов выработки важных политических решений, не завязанных на старую «двойную структуру».

В-третьих, большую остроту для Японии приобрела проблема слаженности и согласованности работы правительства, преодоления межведомственной разобщенности при подготовке решений. Именно эта проблема, известная в японском политическом сленге как проблема «вертикальной модели административного управления», стала одной из ключевых при проведении административной реформы 90-х годов. «Вертикальные механиз-мы» подготовки решений, ориентированные на узковедомственные интересы, наносили существенный вред государственным интересам и с той точки зрения, что они препятствовали межведомственной координации, постоянно генерировали политику «перетягивания канатов» как между правительственными органами, так и между отдельными структурными подразделениями в рамках этих органов. Как отмечал один из руководителей Общественного комитета административной реформы С.Намикава, «вертикальное государственное управление» (татэвари гёсэй) заставляет чиновников «зашориваться» в рамках своего подразделения, не позволяет взглянуть на управленческую проблему с широких, государственных позиций²¹⁵.

Наконец, в-четвертых, серьезную для Японии проблему представлял вопрос о реорганизации внутренней структуры правительства в соответствии с требованиями наибольшей эффективности и общественных потребностей. В целом Япония не составляет исключения среди большинства развитых стран Запада, в которых остро стоит аналогичная проблема консерватизма бюрократии, ее стремления не допустить политиков к решению вопросов своей внутренней организации ²¹⁶. Если ведомства повсюду в мире пытаются не допустить реформы и как минимум сохранить статус-кво, то политические руководители стремятся к усилению контроля над ведомствами путем применения своей политической власти. При этом с учетом того обстоятельства, что бюрократия, имея относительно узкий круг клиентуры в виде «групп по интересам», в значительной степени преследует собственные корыстные цели, а политики, особенно общенационального масштаба, пользуются прерогативой представлять широкие общественные интересы, возникает потребность в повседневном контроле бюрократического процесса со стороны избранных народом политиков, а проще говоря – в общественном контроле над работой правительства.

Вышедшая в 1993 г. книга известного японского политика Одзава Итиро под заголовком «План преобразования Японии» ²¹⁷ содержала множество идей, которые легли в основу административной реформы 90-х гг. Сюда, прежде всего, входил план введения т.н. «политической номенклатуры» в состав отдельных министерств и ведомств: вице-министров, политических советни-ков, канцелярии кабинета министров и проч. Концепция И.Одзава охватила 2 основных направления преобразовательской деятельности: децентрализацию управления и усиление политического контроля над бюрократией. Запущенная в конце 90-х гг. административная реформа во многом явилась конкретным воплощением идей И.Одзава.

Не вызывает сомнения тот факт, что решение обозначенных проблем не может быть достигнуто за счет краткосрочных мероприятий и представляет собой долгосрочную цель реформы системы государственного управления в соответствии с новыми требованиями эпохи. Важным условием достижения этой цели является структурно-функциональная реорганизация кабинета министров, наделение министерств и ведомств новыми функциями в соответствии с требованиями дерегулирования экономической и общественной жизни страны, изменениями в мировой экономике, новыми задачами экономической, научно-техни-ческой и социальной политики.