Глава 3. Административная реформа на рубеже двух тысячелетий (1996 – 2001 гг.) общая проблематика административной реформы 90-х гг.

Вступив в период 90-х гг., Япония столкнулась с новыми политическими и экономическими реалиями. Пережив крах «экономики мыльного пузыря», она вступила в полосу затяжной экономической стагнации. Задача оздоровления государственных финансов и устранения «плохих долгов» потребовала от руководства принятия непопулярных и жестких решений.

В политической области окончание периода «холодной войны», крах биполярной мировоззренческой концепции, определявшей успех т.н. «системы 1955 г.», появление качественно новой внешнеполитической ситуации и пересмотр приоритетов концепции национальной безопасности - все это также поставило Японию перед необходимостью создания новых управленческих механизмов адекватного и точного реагирования на новые угрозы. На повестку дня встал вопрос о решении тех системных проблем государственного управления, которые не удалось решить в ходе предыдущих административных реформ и которые оказывали негативное воздействие на процесс выработки государственной политики. Особенности этих проблем, анализ которых дается ниже, дают основания охарактеризовать нынешний, уже четвертый этап послевоенного развития административной системы как «период структурного реформирования». В данной главе временные рамки этого этапа охватывают период с 1996 г., когда кабинет Р.Хасимото приступил к разработке концептуальных проектов административной реформы, до настоящего времени, которое ограничено в работе 2001 годом.

Проблема слабости политического лидерства

Особую актуальность для Японии, с точки зрения ее способности разрабатывать своевременную и адекватную государственную политику, приобрела задача обеспечения политического лидерства процесса принятия решений. В ее основе находилась потребность в более активном и персонифицированном лидерском начале в решениях органов государственного управления, а также в акцентировании личной ответственности премьер-мини-стра как руководителя исполнительной власти. Речь идет о проблеме многочисленных правовых и политических источников слабости главы кабинета в системе государственной власти, и об ограниченности его возможностей оказывать свое влияние на принимаемые министерствами и ведомствами решения.

Прежде всего, следует отметить конституционные источники слабости премьер-министра, а точнее – особенности его взаимоотношений с законодательной и исполнительной властями. В рамках кабинетно-парламентской модели государственного устройства глава кабинета министров избирается из числа депутатов нижней палаты парламента и, в отличие от стран с президентским правлением, оказывается сильно ограниченным в «свободе рук», будучи при принятии политических решений вынужденным учитывать расстановку сил в парламенте. Исходя из тактических интересов внутрипарламентского блокирования, премьер-министру зачастую приходится занимать исключительно осторожную позицию там, где с точки зрения государственных интересов следовало бы проявить твердость. При этом и конституционные полномочия премьер-министра в отношении кабинета, касающиеся его права назначать и смещать с должности государственных министров, сталкивались с неизбежными ограниче-ниями, связанными с политической практикой послевоенного периода. Так, сложившаяся в результате фракционного соперничества в середине 50-х гг. практика ускоренной ротации на должности премьера, продиктованная требованиями передачи должности представителю фракции, стоящей следующей по «очереди во власть», детерминировала крайне короткие по западным меркам сроки пребывания на должности главы правительства (за несколькими исключениями, около 1 года), что фактически блокировало возможности проведения осмысленной и стабильной кадровой политики кабинета министров.

В то же время при проведении такой политики премьер-министр сильно ограничивался в своих действиях требованиями фракционной системы правящей партии. В назначениях на должности государственных министров традиционно господствовал «принцип очереди» (дзюнъокури), в соответствии с которым кадровый состав кабинета министров должен отражать внутрипартийный расклад сил между фракциями. В этой связи кадровые прерогативы премьер-министра в реальности оказались в значительной степени выхолощенными. Можно перечислить по пальцам случаи, когда премьер-министр своим решением увольнял членов кабинета, в основном в связи с какими-либо крупными ошибками и промахами с их стороны.

Ряд существенных факторов слабости главы кабинета вытекают из законодательных норм, установленных Конституцией, «Законом о кабинете министров» и «Законом о структуре государственного управления». Речь в данном случае идет о положении, в соответствии с которым премьер-министр осуществляет руководство кабинетом на коллегиальных принципах (ст. 6 «Закона о кабинете министров»), а также уже рассмотренных в гл. 1 принципах коллективной ответственности кабинета министров перед парламентом и распределения обязанностей между членами кабинета. Играя положительную роль с точки зрения разграничения сферы ответственности между главой кабинета министров и его отдельными членами, эти нормы и принципы одно-временно блокировали проявление премьер-министром политической воли при принятии важных решений.

Так, глава кабинета был ограничен в своей свободе выступать с программными инициативами даже в таких областях управления, как финансы или внешняя политика, пока эти предложения не были согласованы с руководством соответствующих ведомств и не получали их безусловной поддержки в виде коллегиально принятого решения (принцип «коллективной ответственности»). Это обстоятельство особенно заметно проявлялось на фоне установившейся в кабинете министров неформальной традиции консенсуса при принятии решений, согласно которому все решения должны приниматься единогласно. Необходимость согласовывать свои решения с обладателями соответствующих министерских портфелей, таким образом, сильно сужала перспективу проявления премьер-министром политической воли. Эффективный барьер в отношении попыток вмешательства главы кабинета министров в сферу компетенции отдельных ведомств создавало и положение о том, что «министры осуществляют управление в рамках своей компетенции (Ст.3 п.1 «Закона о кабинете министров»)²⁰⁹. Это положение, наряду с вышеуказанными принципами распределения обязанностей и коллегиальности принятия решений, создавало юридический барьер против попыток премьер-министра, действуя «через голову» соответствующего министра, давать прямые директивные указания отдельным министерствам и ведомствам. Иными словами, любое свое решение, входящее в компетенцию какого-либо ведомства, премьер-министр должен был предварительно согласовывать с его руководителем, а само решение главы кабинета должно было принимать форму приказа, подписанного соответствующим министром.

Свою роль играло также отсутствие в японском послевоенном законодательстве специальных указаний на особую роль премьера в выработке и координации государственной политики. Единственное указание на этот счет имеется в ст.4 п.2 «Закона о кабинете министров», где говорится, что «премьер-министр может инициировать важную политику кабинета и вносить иные предложения на этот счет»²¹⁰. В то же время понятие «подчинения» премьер-министру со стороны министерств и ведомств так и не получило должной детализации в соответствующих нормативных актах. В результате на протяжении всего послевоенного периода механизмы принятия «политических» решений продолжали регулироваться неписаными правилами и традициями. По мнению известного японского правоведа, специалиста в области конституционного права проф. Ё. Нода, это определило в основном неформальный характер процесса подготовки правительственных решений, а также общую нечеткость законодательного разграничения между «политической», «исполнительной» и «административной» составляющими процесса государственного управления²¹¹. Следует отметить, что немалую роль здесь играют такие особенности менталитета политической элиты, как ориентация скорее на традицию и прецедент, нежели на соответствующую нормативную базу или письменное предписание.

Слабость политической власти премьер-министра в системе государственного управления имела не только конституционно-правовую, но и организационную природу. Речь идет о том, что в послевоенном государственном устройстве глава кабинета не располагал достаточно мощным экспертным и вспомогательным аппаратом, который бы позволил оказывать ему необходимую помощь в разработке политических решений. Канцелярия премьер-министра, формально подчиняясь премьер-министру, в основном занималась конкретными вопросами государственного управления и не могла служить координирующей базой всего кабинета министров, в то время как институт помощников главы кабинета был крайне немногочисленным. В этих условиях работа по реальной координации неизбежно переходила на уровень межведомственного согласования и лишалась политической окраски.

Несмотря на указанные источники институционной слабости, ряд руководителей кабинетов послевоенного периода проявили большую активность в принятии новых политических инициатив и их воплощении в виде конкретной государственной политики. К числу руководителей «активных кабинетов», или, выражаясь иначе, «кабинетов слогана», относятся С.Ёсида, успешно проводивший курс на послевоенное восстановление японской экономики, Х.Икэда, прославившийся своей политикой «удвоения национального дохода», К.Танака, провозгласивший курс на «преобразование японского архипелага», Я.Накасонэ, добившийся проведения в жизнь административной реформы в 80-е гг., Р.Хасимото, возглавивший «кабинет шести реформ». Опыт «кабинетов слогана» показал, что даже при действующих легальных ограничениях премьер-министр обладает достаточными полномочиями, чтобы навязывать свою волю правительственной бюрократии. Вместе с тем нельзя не учитывать и то обстоятельство, что успех политического курса, выдвигаемого премьер-минист-ром, зависит от его личных связей и возможностей неформального влияния на правительственную бюрократию. Так, Н.Такэсита добился в 1988 г. введения нового потребительского налога во многом благодаря личным контактам в министерстве финансов, которое он ранее возглавлял в течение четырех парламентских сроков. Многие положения административной реформы 90-х гг. были разработаны в министерстве внешней торговли и промышленности, в котором сильными позициями пользовался премьер-министр Р.Хасимото. В реальности политическое лидерство главы кабинета в послевоенный период в большей степени обеспечивались неконституционными и неправовыми механизмами: авторитетом в правящей партии, особенностями внутрипартийной и внутрипарламентской расстановки сил, личными достоинствами и т.д.²¹².

Практически весь послевоенный период, начиная с 1955 г., относительная слабость политического веса премьер-министра компенсировалась его силой как главы правящей партии. Слабость подобной системы стала активно проявляться особенно в те исторические моменты, когда от лидеров особенно требовалось проявление твердой политической воли, например, для проведения коренных реформ, смещения акцентов в бюджетной политике государства и т.д. Так, премьер-министр не имел возможности в полной мере осуществлять функции чрезвычайного управления в случае стихийных бедствий, угроз национальной безопасности и т.д., что в конечном счете снижало эффективность контроля над кризисными ситуациями. Уместно вспомнить в этой связи нерешительность и отсутствие твердости, проявленные премьер-министром страны во время землетрясения в районе Кансай и в момент газовой атаки секты «Аум синрикё» в Токийском метро в 1995 г. Некоторые политологи, например, К.Какэя, даже запустили в оборот политологической лексики специальный термин «политика без лидерства» (ридасиппу наки сэйдзи»)²¹³.