Глава 2. Японская бюрократическая система послевоенного периода облик японской бюрократии

Настоящая глава посвящена вопросу о том, что представляла система государственной службы Японии в послевоенный период. Основное внимание при рассмотрении этой темы автор уделил проблемам формирования правительственной бюрократии, особенностям ее карьерной модели и системы оплаты труда, а также трудоустройства после выхода в отставку. Во втором параграфе центральное место занимает проблема механизма принятия решений японскими правительственными органами, раскрытие которой дает ключ к пониманию многих важных особен-ностей японской административной системы. Наконец, в конце главы дается анализ «внешнего аспекта» деятельности японской бюрократии – методов регулирования экономики и общественной жизни, проблемы взаимоотношений с деловыми кругами и бизнесом, а также вопроса о границах реального влияния и власти бюрократии.

Общая характеристика японской государственной службы

Корпус государственных служащих Японии достаточно немногочислен. Всего в стране на начало 2000 г. насчитывалось 5,05 млн работников органов центрального государственного управления и муниципальных органов власти. Структура государственной и муниципальной службы Японии достаточно типична для большинства развитых стран. Так, наибольшая доля приходится на работников местных органов самоуправления (около 1,5 млн чел.) и префектуральных учреждений (около 1,7 млн чел.), пользующихся статусом «муниципальных служащих» (тихо комуин). Что же касается работников министерств и ведомств, государственных университетов, клинических учреждений, почтовой и почтово-сберегательной службы, государственных НИИ и испытательно-сертификационных центров, прокуроров, персонала исправительных учреждений и прочих работников, имеющих статус «государственных служащих» (кокка комуин), то их насчитывалось в начале 2000 года 1,13 млн человек.. При этом на долю министерств и ведомств приходилось 360 тыс. человек⁸⁹.

Следует отметить, что совокупная доля государственных и муниципальных служащих как в общей массе населения (3,7%), так и среди занятого населения (менее 7%), представляет собой достаточно низкий уровень по сравнению с большинством западных стран. Например, по данным на 2000 г., количество государственных и муниципальных служащих на 1000 человек населения (исключая служащих вооруженных сил) составляло во Франции 87 чел., Великобритании– 76 чел., США – 67 чел., Германии – 59 чел., Японии – 36 чел⁹⁰. Процент занятых на государственной и муниципальной службах работников относительно численности занятого населения, по данным доклада Мирового банка за 1997 год, в 90-е гг. составлял: во Франции – 17,8, Великобритании – 16,7, Германия – 9,5. Япония – 6,5⁹¹. Компактность государственной службы является заслугой целенаправленной государственной политики в этом направлении. Как было показано в гл. 1 настоящей работы, стабилизация численности государственных служащих произошла еще во второй половине 60-х гг. В результате японскому политическому руководству в течение 25 лет удавалось с большой эффективностью предотвращать организационный рост государственной службы: установленные в 1967 г. лимиты ее численности в 1,16 млн практически не были превышены, несмотря на значительный рост населения страны⁹².

Безусловно, эффективность работы государственного аппарата не может определяться только количественными характеристиками (численностью служащих, количеством исходящей документации и т.д.) Большую роль в обеспечении этой эффективности играют многие формальные вещи, связанные со статусом государственных служащих: их формированием (наймом), продвижением по службе, оплатой труда, отставкой и проч.