В целях эффективного использования ресурсов муниципального хозяйства и осуществления экономической деятельности местного самоуправления необходимо широкое, комплексное привлечение в данную сферу новых технологий и механизмов современной экономики.

Тема № 4 эффективное развитие муниципального хозяйства

Задачи темы:

• определение сущности, целей и результатов развития муниципального хозяйства;

• исследование моделей (типов) развития муниципального хозяйства;

• изучение современных технологий развития муниципального хозяйства;

• анализ программы социально-экономического развития муниципального образования.

4.1. Сущность, цели и результаты развития муниципального хозяйства

Экономическое развитие – последовательная, проходящая определенные стадии деятельность для достижения частных и групповых интересов путем эффективного управления имеющимися ресурсами.

Экономическое развитие предполагает:

• постановку целей;

• определение состава участников, характера и порядка их взаимодействия;

• оценку сложившейся ситуации и возможных последствий принимаемых решений;

• поиск новых комбинаций имеющихся ресурсов и возможностей вовлечения новых ресурсов.

Целью и результатом развития муниципального хозяйства и местного сообщества является благосостояние его населения, которое состоит из следующих основных элементов:

1. Продукты (услуги). Благосостояние населения – главный “продукт” развития муниципального хозяйства, который материализуется в конкретных видах продуктов и услуг, выражающих потребности местного населения и приносящих выгоды в результате производства. Цели развития связаны с выявлением нужд местного сообщества в товарах и услугах и разработкой стратегических проектов их реализации.

2. Занятость и доходы. Создание рабочих мест является одной из важнейших стратегических целей развития муниципального хозяйства. При этом важно соотношение новых, создаваемых рабочих мест с профессиональными характеристиками и запросами тех членов местного сообщества, которые в них нуждаются.

3. “Внешние эффекты” - это не отраженные в рыночных ценах товаров и услуг воздействия на третьих лиц, не участвующих в рыночных сделках (утилизация отходов приносит выгоду не только продавцам, но и покупателям этой услуги, химический комбинат, загрязняющий атмосферу, также создает внешний эффект). “Внешние эффекты” могут быть положительными и отрицательными.

4. Благоустройство местного сообщества – цель деятельности местного сообщества и результат местного хозяйствования, предполагающий обеспечение благосостояния, т.е. удовлетворение социальных, материальных и духовных потребностей местного населения. При этом в первую категорию входят экологическое оздоровление муниципальных образований, здравоохранение, обеспечение продовольственными и другими потребительскими товарами и услугами, социальное обеспечение, а также проблема безопасности, а во вторую – народное образование, культура и отдых, эстетика и общественная нравственность.

Для обеспечения благоустройства необходимо наличие ресурсов развития муниципального хозяйства. К стратегическим ресурсам относятся:

• физический капитал (природные ресурсы, оборудование, производственная инфраструктура и т.д.);

• “человеческий капитал” (оценка воплощенной в индивидууме потенциальной способности приносить доход);

• социальный капитал – это социальные сети (сети сотрудничества), социальные нормы и доверие, складывающиеся в рамках сообществ по интересам и способные передаваться из одной ситуации в другую;

• рынки – совокупность условий, благодаря которым покупатели и продавцы товара (услуги) вступают в отношения друг с другом с целью купли-продажи этого товара (услуги);

• финансовые ресурсы – деньги необходимые для разработки и реализации проекта (программы), способного дать импульс развитию местной экономики;

• управление – перевод системы в заданное состояние, обеспеченный поддержкой со стороны членов местного сообщества и их участием в реализации проектов развития.

4.2. Типы развития муниципального хозяйства

Развитие муниципального хозяйства в науке подразделяется на два типа: эндогенное и экзогенное (в зависимости от того, куда идут и как распространяются импульсы и волны развития).

Под эндогенным развитием понимается развитие, вызываемое внутренними причинами; экзогенное развитие – это развитие под воздействием внешних причин. Также выделяют интенсивный и экстенсивный типы развития муниципального хозяйства, ускоренный и замедленный.

В рыночной экономике деятельность местного правительства не связана прямо с повышением эффективности производства и прибыльности предприятий. Функции местного правительства – удовлетворение социальных потребностей населения, повышение качества жизни. Экономика лишь одно из средств реализации социальных интересов. Социальная ориентация четко просматривается даже в экономических целях местных правительств, главными из которых являются:

• экономическая стабильность через создание условий для удовлетворения потребностей в факторах производства;

• создание широкой экономической базы занятости населения.

4.3. Современные технологии развития муниципального хозяйства

Для наиболее эффективного регулирования социально-экономического развития муниципального образования следует использовать современные технологии и механизмы развития муниципального хозяйства. В системе муниципального хозяйства можно задействовать следующие механизмы и технологии дополнительного ресурсного обеспечения муниципального образования.

1. Средства самообложения граждан. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

2. Такое выравнивание осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

3. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

4. Привлечение иных средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития. В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

5. Муниципальные заимствования. Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.

6. Создание межмуниципальных хозяйственных обществ. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

7. Образование некоммерческих организаций муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

8. Использование временной финансовой администрации. Она создается для преодоления признаков устойчивой неплатежеспособности муниципальных образований.

4.4. Программа социально-экономического развития муниципального образования

Целевая комплексная программа социально-экономического развития муниципального хозяйства – это адресный документ, в котором сбалансирован по ресурсам, исполнителям и срокам завершения полный комплекс научно-исследовательских, социальных, экономических, организационно-хозяйственных, производственно-технических и других мероприятий, направленных на решение одной или нескольких народнохозяйственных проблем. Целевая комплексная программа характеризуется четко выраженными конечными результатами в виде набора программных показателей, определяемых исходя из целевых нормативов.

Следует отметить проблемы и ограничения, возникающие при разработке программ и планировании реализации стратегий.

Планирование может бросать вызов и доставлять удовольствие, но может оказаться слишком сложным занятием, приводящим разработчиков к состоянию подавленности. Не исключено появление разногласий и расхождений во взглядах, которые трудно будет утрясти, но лучше, чтобы они проявились на ранних этапах, а не на заключительных, когда это может привести к полному краху всего проекта или вызвать неприятные последствия в работе организации. Есть сложные моменты, появляющиеся в силу общего контекста и ограничений, на фоне которых разрабатывается план. Могут быть установлены лимиты на финансовые и какие-либо еще ресурсы, из-за нехватки времени может случиться так, что не удастся получить нужные консультации, которые кто-то в принципе мог бы предоставить. Вполне вероятно неблагоприятное пересечение с другими планами и делами организации. Не исключено, что придется менять план ради обеспечения более равномерной загрузки людей и оборудования, а также корректировать потребности в оборудовании, рабочих площадях и каких-то других материальных ресурсах.

Планирование почти всегда ограничено необходимостью соблюдать определенные сроки. Может быть, разработчику придется запрашивать дополнительные полномочия или возникнет необходимость учесть иные наперед заданные даты, например сроки начала выпуска той или иной продукции, даты поставки изделий и т.п. В свою очередь, исходя из планов, находящихся даже на стадии подготовки, необходимо передать определенным группам информацию о требуемых сроках завершения работы. Ранее отмечалось, что планирование может быть подобно хождению по кругу и что процесс очень редко идет по прямой. Обычно это итеративный процесс, при котором разработчик должен неоднократно "обходить одну и ту же землю", уточнять план и корректировать детали по мере прояснения ситуации. В силу этого практически невозможно избежать необходимости регулярно контролировать успешность реализации плана.

Существует вероятность того, что проблемы появятся, если, например, цели сформулированы неясно, у разработчика недостаточно информации, меняются обстоятельства или появляются осложнения, связанные с конкретными людьми и/или политическими обстоятельствами. Ниже вкратце рассматривается каждая из этих причин.

Неясные цели

Полностью ли ясна цель планируемой деятельности? (Здесь "цели" противопоставляются "общим наброскам", или общим намерениям.) Необходимо выяснить тщательность проработки целей, то, насколько формулируемые цели конкретны, измеримы, реально достижимы, ориентированы на результат и согласованы по времени. Очень часто разработчик может быть сбит с толку, неправильно задавая себе генеральное направление. Есть разные причины, по которым четкая постановка целей очень важна. Во-первых, только после того как точно определено, чего же именно необходимо достичь, можно переходить ко второму и третьему этапам планирования. Только при конкретной формулировке целей возможно измерить результаты их достижения, оценить, решены ли связанные с ними проблемы. Четкая постановка целей, в которой присутствуют количественные показатели, становится прочной основой для оценки труда как муниципальных служащих, так и персонала муниципальных предприятий.

Нехватка информации

Составление плана предполагает принятие ряда взаимосвязанных решений, а без точной информации трудно принять здравое решение. Есть еще одна сложность в планировании – трудность получения точных сведений в тот момент, когда они необходимы. Иногда бывает, что сведения поступают позже, и это может пагубно сказаться на всем плане. Данные не всегда точны, не всегда подаются в форме, отвечающей потребностям решаемой проблемы. Может быть, придется потратить немало времени и сил, чтобы извлечь необходимую для планирования информацию. Точная, своевременная и нужная информация – жизненно необходимая составляющая планирования, но на практике дефицит сведений часто имеется на всех уровнях.

Изменение обстоятельств

Планировать возможно только те обстоятельства, возникновение которых представляется максимально вероятным. Однако в жизни редко все складывается по разработанным заранее планам. Корректировать приходится даже планы на ближайшее будущее. Например, цель при форсировании водной преграды – перейти на другой берег и остаться сухим. Но на каждом шаге необходимо хорошо продумывать следующий свой шаг с учетом новой информации: удастся ли допрыгнуть до следующего выступающего из воды камня, не слишком ли он скользкий и на надежной ли точке находятся ноги, нет ли рядом лучшего пути и т.д.

При долгосрочном планировании разрабатываемые планы еще более уязвимы и зависимы от перемен. Их приходится корректировать в силу изменения обстоятельств или по мере поступления более надежной информации, поэтому долгосрочное планирование обычно предполагает регулярное введение корректив. Планы на далекую перспективу, как правило, основываются на предположениях и догадках, но никто не может быть уверен в точном предсказании обстоятельств, которые возникнут, скажем, через 25 лет.

Люди и политика

Планирование, как и политика, – это "искусство возможного". Только тогда можно преуспеть в реализации своего плана, когда он приемлем и для людей, поставляющих ресурсы, и для людей, выполняющих этот план. Люди и политические аспекты жизни общества должны быть поставлены в самое начало списка факторов, которые нельзя не брать в расчет при планировании. Они могут обратить в ничто даже самые продуманные планы, и эффективный управленец хорошо понимает необходимость завоевывать не только умы, но и сердца.

Планирование непредвиденных обстоятельств

Из большого множества факторов, которые превращают планирование в достаточно сложное дело, выделяют четыре. Известно, что реальные события обладают ярко выраженной способностью происходить "явно не по нашему" сценарию, и потому неудивительно, что планы порой "терпят неудачу ". Они не соответствуют складывающейся обстановке, и их нужно корректировать, чтобы можно было по этим планам работать. Часто удается внести определенные поправки и придать плану реальность. Фактически же одна из основных функций управленца состоит в непрерывном отслеживании хода реализации планов и их корректировке по мере изменения обстоятельств. В силу этого можно сказать, что гибкость является одной из самых важных характеристик как самого плана, так и его составителя.

Иногда обстановка меняется быстро и коренным образом – тогда исходный план уже ни на что не годен. В таких случаях необходимы планы действий при возникновении непредвиденных обстоятельств. Составляя любой план, грамотный управленец должен помнить о вопросе: "Что произойдет, если события будут разворачиваться не по намеченному плану?" Если ответом будет: "Ничего особенного", то можно не заботиться о "плане на случай непредвиденных обстоятельств". При противоположном ответе составление подобного плана становится необходимым.

Ключевым элементом при разработке программ и планов реализации стратегий является прогноз поступлений и расходов на ближайшие год, два, три или более. Это, по существу, документ, показывающий, как желательные или обязательные дела будут сочетаться с имеющимися ресурсами. В таком документе указывают, что предлагается сделать, в какую сумму это обойдется, а также когда и откуда она будет получена. Программа "раскладывает по полочкам" реализацию стратегии организации и показывает реальную возможность выполнения предложенного, а также позволяет просчитывать различные возможные результаты применения разнообразных стратегий. В этом документе общие принципы и стремления, заложенные в стратегию, превращаются в количественные прогнозы по мероприятиям, необходимому штату персонала, требуемым ресурсам и поступлению ресурсов.

При реализации стратегий развития муниципального образования эффективно использование программно-целевого подхода, который представляет собой метод определения и систематизации целей социально-экономического развития муниципального образования, установление их взаимосвязей и определение мероприятий по их достижению с учетом приоритетов и имеющихся ресурсов.

В процессе программно-целевого управления муниципальным образованием выявляются и обосновываются важнейшие проблемы социально-экономического развития, систематизируются цели повышения качества жизни населения, разрабатываются механизмы решения проблем качества жизни, определяются источники финансирования и производится оценка эффективности реализуемых программ.

Программно-целевой подход рассматривает процесс решения проблемы от ее анализа до контроля эффективности исполнения (табл. 1).

Таблица 1

Этапы программно-целевого управления

При реализации программно-целевого подхода особое распространение получила практика разработки целевых комплексных программ.

Целевая комплексная программа — это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам и месту проведения мероприятий, действий, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. Использование целевых программ в практике управления муниципальным образованием вызвано необходимостью сохранения как косвенных мер регулирования рыночных отношений (тарифные соглашения, механизмы коррекции системы налогообложения и др.), так и мер прямого управления местной властью отдельными процессами и предприятиями.

Соотношение интересов организаций бизнеса и органов власти в из взаимодействии представлено в табл.2.

Таблица 2

Взаимодействие бизнеса и органов власти

Целевые комплексные программы решения основных проблем муниципального образования должны быть в первую очередь направлены на повышение качества жизни населения. Сюда могут входить программы обустройства и развития территории, улучшения ландшафта и архитектурного облика населенного пункта, повышения качества коммунальных и бытовых услуг.

Немаловажными представляются программы развития человеческих ресурсов, целевое представление рабочих мест, развитие образования, а также программы поддержки и развития предпринимательства, привлечения инвестиций и т.д.

При разработке целевых комплексных программ первоочередная задача разработчиков – предусмотреть все компоненты обеспечения реализации этих программ. Структура компонентов такого обеспечения представлена на рис.

Планирование непредвиденных обстоятельств ничем не отличается от обычного планирования, но заслуживает отдельного упоминания, поскольку этот план должен включаться в качестве обязательного элемента в любой другой план. После создания первого наброска плана его нужно внимательно проанализировать и убедиться, что он достаточно гибок для того, чтобы справиться с возникновением возможных проблем, хотя излишняя гибкость и расплывчатость плана тоже нежелательна. Было бы совсем неправильно собирать воедино все пессимистические прогнозы, когда требуется только одно – обеспечить достаточную гибкость как всего плана в целом, так и отдельных его составляющих. Кроме того, важно соотнести количество усилий по составлению плана на случай непредвиденных обстоятельств с реальной угрозой изменения обстоятельств.

Гибкость планирования можно обеспечить следующими способами:

• знать, где можно быстро найти дополнительное оборудование и людей;

• полностью информировать ключевых сотрудников о неожиданном развитии событий, с тем чтобы они могли искать способы решения возникших проблем;

• обеспечить, чтобы не слишком много действий первостепенной важности осуществлялось одновременно;

• преднамеренно оставить некоторый резерв времени для ключевых этапов плана, с тем чтобы возможные небольшие задержки не повлияли на общие сроки;

• обеспечить планирование на основе самой надежной информации, следить за изменениями обстоятельств и вносить коррективы.

В последние годы разработаны дополнительные методики, которые помогают вносить разумную гибкость в планы. Они предусматривают наличие неопределенности, предполагают широкий спектр возможных решений и уделяют большое внимание координации. Узко понимаемые оптимальные решения более не считаются приемлемыми. Некоторые методы предполагают проверку плана на чувствительность к случайным отклонениям (так называемые "робастные" планы), т.е. определение того, насколько данный план позволит при необходимости перейти к альтернативным вариантам без превышения приемлемого уровня затрат. Несомненно, что все планы социально-экономического развития МО должны предполагать подобную проверку.

39