19. Муниципальное правотворчество.

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деят-ть органов мсу и должностных лиц мсу по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит статью «Муниципальные правовые акты», тем самым подчеркивается, что принятие таких актов является одним из важных способов реализации задач мсу. В соответствии с ч.1 ст.7 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами мсу и должностными лицами мсу принимаются муниципальные правовые акты. Последние могут приниматься по вопросам осуществления отдельных гос.полномочий, передан­ных органам мсу федеральными законами и законами субъектов РФ, - на основании и во исполнение положений, установленных такими законами.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному испол­нению на всей территории муниципального образования. Согласно ФЗ №131 в си­стему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постанов­ления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального об­разования.

В системе мун.правовых актов на первом месте стоит устав муниципального образования как главный нормативный юридический документ по вопросам жизни муниципального образования, деятельности муниципальных органов и развития непосредственной демократии на муниципальном уровне; к тому же по Закону устав - это еще и акт высшей юридической силы в системе муниципального правотворчества. Далее надо поставить ре­шения, принятые на местном референдуме: они также обладают высшей юридической силой, но не менее существенно и то, что, как правило, на местные референдумы выносятся важные вопросы развития муни­ципальной территории. Вслед за ними следуют решения представитель­ного органа муниципального образования, устанавливающие правила по­ведения (например, принятие муниципального бюджета, планов и про­грамм развития муниципального образования, определение порядка управления муниципальным имуществом и т. д.).

В соответствии с ч.1 ст.46 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой ини­циативы, установленными уставом муниципального образования. Приведенная норма позволяет увидеть особенности субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне. Во-первых, в ней назван определенный круг таких субъектов, зна­чит, на муниципальном уровне их тоже надо указать в соответствую­щих актах - это депутаты, глава муниципального образования, глава местной администрации, органы ТОС, инициативные группы граждан. Во-вторых, поскольку ч. 1 ст. 46 Закона 2003 г. допускается наде­ление возможностями правотворческой инициативы иных субъектов, установленных муниципальным уставом, это оставляет свободу соответствующего усмотрения на местном уровне.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, пере­чень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются норма­тивным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Таким образом, правовые отношения, связанные с принятием муниципальных правовых актов и местным правотворчеством, в значительной мере регламентируются актами муниципальных образований: уставами, регламентами органов местного самоуправления и другими правовыми актами, принимаемыми органами и должностными лица­ми мсу.

В целом же подготовка муниципальных правовых актов выглядит следующим образом. С учетом того, чей это будет акт, субъект правотворческой инициативы вносит соответственно главе представительного органа, главе местной администрации предложение о принятии нормативного правового акта. Вопрос о принятии или отклонении правотворческой инициативы, если она адресована представительному органу муниципального обра­зования, решается этим органом по представлению соответствующей постоянной комиссии в течение определенного срока с момента по­ступления такой инициативы. В случае принятия (одобрения) инициативы начинается более квалифицированная подготовка проекта нор­мативного правового акта, которая включает уточнение его названия и целей, концепции и структуры, а также формулировок отдельных статей, частей, пунктов. Если в представительном органе муниципального образования обсуждается проект муниципального нормативного правового акта, процедура может состоять из одного, двух или трех чтений. Первое чтение включает в себя представление проекта, его обсуждение и завершается голосованием по решению об одобрении концепции проекта и о при­нятии его за основу. Если проект принимается в первом чтении, пред­ставительный орган определяет сроки подачи замечаний и предложе­ний по проекту и вынесения его на второе чтение. Второе чтение за­ключается в рассмотрении замечаний и предложений к проекту. Третье чтение предназначено для рассмотрения замечаний и предложений по проекту и принятия его в целом. Продолжительность перерывов между чтениями не может превышать двух месяцев. Подобная процедура (она напоминает законодательный процесс в Государственной Думе или парламенте субъекта РФ) на уровне муниципальных образований используется не часто. Ненормативный акт обычно принимается в ходе одного заседания. Представительный орган вправе принять решение об опублико­вании проекта в печати в целях его обсуждения жителями и учета их замечаний и предложений. Он может отклонить проект в целом либо принять решение о его доработке и вынесении на следующее заседание представительного органа. Нормативный акт МО в течение пяти дней направляется на подпись главе муниципального образования, который в течение 10 дней либо подписывает правовой акт и публикует его, либо возвращает в представительный орган со сво­ими замечаниями. Представительный орган вправе оставить правовой акт в прежней редакции, если за него проголосует не менее двух третей от общего состава депутатов. В этом случае глава муниципального об­разования обязан подписать его в трехдневный срок. Процедура принятия и вступления в силу правовых актов главы муниципального образования, главы местной администрации, более проста. После подписания акта соответствующим лицом он вступает в силу в сроки, установленные самим документом. В соответствии с ФЗ №131 муниципальные правовые ак­ты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено принявшим органом, должностным лицом местного самоуправления или судом. Отмена может иметь место как по инициативе самого орга­на или должностного лица, так и в результате принесения протеста или представления прокурора.