Тема 3. Функції управління у митній службі.

1.Поняття, сутність і значення визначення ризиків у митній службі. Визначення ризиків у митній службі є невід'ємною частиною прогнозування як системи оцінки можливих втрат і виграшів при ухваленні рішень.У митній службі визначення ризиків може використовуватися під час прийняття будь-яких рішень. Найбільш перспективними напрямками прогнозування в митній службі є розрахунок ризиків під час прийняття рішень щодо виконання основних функцій митного органу (наприклад, митного контролю).Крім того, розрахунки ризиків важливі для визначення ризиків небезпек у митній службі.

Розглянемо загальне поняття ризику й ризику в митній справі, механізм оцінки ризику та його інформаційно-аналітичні складові. Наукове уявлення про ризик використовувалося людством у процесі формування теорії соціального управління, психології тощо. А вже в 60-ті pp. XX ст. ризик стає предметом міждисциплінарних досліджень. Різноманітність видів та форм людської діяльності обумовлює наявність численних різновидів ризиків. У загальному плані під ризиком розуміють: а) можливість настання подій з негативними наслідками в результаті певних дій; б) імовірність збитків або втрату вигоди; в) міра очікуваного нестатку за умови неуспіху в діяльності, що визначається сполученням імовірності неуспіху і ступеня несприятливих наслідків . Існує ще погляд, згідно з яким ризиком є діяльність, пов'язана з подоланням невизначеності в ситуації неминучого вибору, в процесі якого є можливість кількісно та якісно оцінити ймовірність досягнення передбачуваного результату .

Виокремлюють дві позиції щодо аспектів сутності ризику. Перша полягає в тому, що "ризик розглядається як можливі збитки від реалізації того чи іншого рішення, у вигляді фінансових, матеріальних чи інших втрат. Друга позиція виражається в тому, що ризик оцінюється з погляду можливої удачі, одержання доходів чи прибутків у результаті реалізації рішення. Ризик у цьому визначенні розглядається як ситуація..." Таким чином, акцентується увага на тому, що діяльність відрізняється від ситуації.

Існує ризик і у сфері ЗЕД. Оскільки ризик має об'єктивну основу через невизначеність зовнішнього середовища й суб'єктивну в результаті прийняття рішення самими учасниками ЗЕД, успіхи й невдачі підприємства-експортера (імпортера) слід розглядати як взаємодію низки чинників - зовнішніх (щодо зовнішньоекономічного середовища) і внутрішніх. Зовнішні містять чинники прямого й непрямого впливу. Перші безпосередньо впливають на рівень ризику. До цієї групи слід зарахувати: зміни законодавства, що регулює діяльність учасників ЗЕД; непередбачувані дії митних, податкових та інших органів державного управління й місцевого самоврядування; конкуренцію підприємців; взаємовідносини з господарюючими партнерами; думку громадськості; зміни кон'юнктури ринку; відсутність повноцінної інформації податкової системи; корупцію та рекет. Під чинниками непрямого впливу розуміють політичну й економічну обстановку в країні діяльності; економічне становище галузі діяльності; міжнародні події; стихійні лиха.

В.П. Науменко визначає основні ризики, котрі виникають при переміщенні товарів і предметів через митний кордон України. До них належать такі ризики:

- зовнішньоекономічної угоди,

- переміщення товарів до їх одержувачів,

- митно-тарифного та нетарифного регулювання,

- митного декларування,

- митного оформлення,

- інформаційний ризик.

У галузі управління митною службою під ризиками розуміють імовірність настання обставин, які можуть справити негативний вплив на виконання поставлених митним установам завдань, а саме належне застосування митними установами правових актів що підлягають виконанню.

Деякі фахівці в галузі митної справи вважають, що "ризик - це ймовірність прийняття неправильного або правильного рішення з пакета можливих альтернативних рішень кожного етапу" 5 і щ0 визначення ризику цілком може бути застосоване щодо ймовірності наявності контрабандних товарів або порушень митних правил при здійсненні митного контролю й митного оформлення. Можна зробити висновок, що: а) ризик як такий пов'язаний з необхідністю прийняття в умовах неочевидності управлінського рішення; б) від виваженості такого рішення залежать в основному державні й недержавні фінансові ресурси;

в) ризик, як інструмент удосконалення процесу прийняття управлінського рішення, набуває все більшого поширення в різних сферах життєдіяльності, у т. ч. торговельній.

2.Ризики при здійсненні митного контролю. З метою підвищення ефективності митного контролю необхідно розробити, запровадити і вдосконалити систему вибіркового митного огляду, включаючи контроль товарів після їх пропуску через митний кордон та інспектування до моменту відвантаження товару. Для цього в рамках Всесвітньої митної організації розроблено і впроваджено в практику методи аудиту й систему аналізу ризику вчинення митного правопорушення.

Рівень ризику значною мірою визначається факторами "час" і "простір". Час відіграє важливу роль як у будь-якій зовнішньоторговельній угоді (коли між оплатою й виконанням існує значний період, протягом якого можуть відбутися зміни цін і курсу валют, правової регламентації тощо), так і в регулюванні цієї угоди з боку митних органів. Простір також впливає на умови зовнішньоторговельної угоди, особливо при тенденції до розширення географії внутрішньої й міжнародної торгівлі, транзитних операціях, застосуванні митних режимів переробки товарів на митній території, під митним контролем чи поза митною територією. Допоки товар вийде з підприємства-імпортера чи зі складу продавця й потрапить на склад покупця, він може потрапляти під дію заходів нетарифного регулювання, долати великі відстані (перетинає як мінімум два митні кордони), змінювати декілька видів транспорту та врешті-решт потрапляє під дію митного контролю і вже опісля переходить у розпорядження інших фізичних чи юридичних осіб.

У будь-якому вигляді ЗЕД різні несприятливі чинники загрожують учасникам у зовнішньоторговельних операціях, особливо в такій загальновідомій операції, як визначення країни походження товарів.

Зовнішня торгівля - економічні, соціальні, екологічні, технічні й технологічні комунікації - і тісно пов'язана з нею митна служба все більше стають засобами вирішення найскладніших соціально-економічних завдань. "Тенденція до зростання ролі зовнішньої торгівлі в житті суспільства служить основою для висновку про те, що в сучасних умовах соціально-економічного розвитку ... потрібна митна служба, ...здатна працювати швидше й ефективніше". Як один із найважливіших засобів переходу від екстенсивного до інтенсивного методу митної діяльності загалом та митного контролю зокрема, слід, на наш погляд, розглядати аналіз ризику вчинення митного правопорушення.

У митному законодавстві поняття "ризик" використовується здебільшого для позначення групи ліквідних товарів, незаконне переміщення яких через митний кордон (головним чином шляхом декларування не своїм найменуванням) дає можливість одержати правопорушникам високі прибутки. Аналогічно, щоправда, з деталізацією способів та цілей недекларування або неналежного декларування, сфера виникнення ризику визначається Всесвітньою митною організацією 8. Зазначається, наприклад, що декларант шляхом внесення в декларацію неправдивих відомостей може: а) ухилитися від сплати мита за переміщення товарів; б) спробувати ухилитися від дотримання заборон чи обмежень, установлених щодо певних товарів; в) намагатися отримати виплати, субсидії або інше грошове відшкодування, на яке він не має права; г) скористатися незаконними перевагами, що шкодить законній комерційній конкуренції.

З метою недопущення подібних фактів українським митним законодавством передбачається класифікувати товари відповідним чином. Так, Листом ДМСУ від 20 січня 2000 p., № 21/1-175-ЕП з метою запобігання випадкам ухилення суб'єктів ЗЕД від сплати податків у повному обсязі й від установлених заходів нетарифного регулювання з причини неправильного декларування імпортованих товарів запропоновано на підставі аналізу імпортованих товарів, що оформлюються в зоні діяльності митниці, та з урахуванням установлених чинними нормативно-правовими актами заходів тарифного й нетарифного регулювання дати перелік товарів, які мають бути зараховані до товарів групи ризику. У цьому ж відомчому акті (п. 1) наводиться поняття, відповідно до якого "товари групи ризику - товари, під назвою та класифікаційним кодом яких заявлялися (декларувались) у митниці інші товари з метою ухилення від сплати податків у повному обсязі та від дотримання установлених вимог нетарифного регулювання".

Окрім орієнтовного переліку товарів групи ризику (автомобільні шини, тканини, пряжа, пральні машини, частини до комп'ютерів, автомобілі, медична апаратура, вироби мистецтва, предмети для колекціонування, антикваріат тощо) ДМСУ запровадила на митницях спеціальні заходи посилення контролю за митним їх оформленням, до яких належить, наприклад, обов'язковий митний огляд товару зі складанням акта митного огляду, в якому зазначаються відомості про товар, потрібні для його класифікації; відбір зразків товару й проведення їх дослідження в митній лабораторії; залучення відділу тарифів та митної вартості митниці до визначення класифікаційного питання тощо.

Центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який реалізує митну політику держави, було запропоновано визначати й затверджувати згруповані переліки товарів групи ризику загального й регіонального рівня за певними критеріями: а) за кількісними характеристиками товарів - на товари, на які встановлено специфічні й комбіновані ставки ввізного мита; б) за митною вартістю - на високоліквідні товари з високим рівнем оподаткування; в) за класифікацією - на подібні за складом і функціями товари із значною різницею у ступені оподаткування; г) за країною походження - на високоліквідні товари, щодо яких можлива фальсифікація країни походження.

Із запровадженням у практику роботи митних органів перевірки правильності оформлення вантажних митних декларацій інформація про результати так званої селекції митних ризиків, тобто відбору за певними критеріями (група товару за Українською класифікацією товарів ЗЕД, митниця відправлення, митниця призначення, перевізник тощо), підлягає разом з іншими відомостями врахуванню під час визначення вантажних митних декларацій для вибіркової поглибленої перевірки (п. З.4. Наказу ДМСУ від 11 травня 2002 p., № 246).

Слід зазначити, що перелік товарів "групи ризику" не є раз і назавжди визначеним. У процесі укладання таких переліків беруться до уваги чинники, які не є стабільними у часі: кон'юнктура ринку, обсяги виробництва, коливання розміру собівартості виготовлення продукції тощо. Тому перелік, складений на підставі: 1) Переліку товарів, при імпорті яких подається довідка - розрахунок митної вартості, затвердженого наказом ДМСУ від 2 грудня 1999 p., № 782; 2) аналізу даних митної статистики зовнішньоторговельних операцій України за 5 місяців поточного року; 3) пропозицій митниць - був значно більшим за попередні й охоплював уже 124 позиції Української класифікації товарів ЗЕД. При митному оформленні товарів "групи ризику" "обов'язково має перевірятися правильність зазначення суб'єктами ЗЕД митної вартості, а також коду класифікації на товари з високим рівнем податкового навантаження". Окрім того, за даними митної статистики зовнішньої торгівлі було сформовано перелік 64 країн, товари з яких включено до переліку товарів "групи ризику". Таким чином, питання визначення країн, товари походженням з яких найчастіше стають предметом порушення митних правил, не може не враховуватися в процесі визначення ступеня ризику вчинення митного правопорушення. Більше того, "підготовка й реалізація митних управлінських рішень у процесі визначення країни походження товару (здійснення митних процедур, у т. ч. митного контролю) належить до розряду складних і ризикованих видів діяльності, що не зводяться до окремих більш простих видів і потребують особливих знань і навичок" .

В українському митному законодавстві немає нормативно-правових актів, у яких на підставі системних знань про аналіз ризиків визначається хоча б їх приблизний перелік для певної частини митної території або враховується досвід роботи європейських митних установ, які аналіз ризиків використовують уже протягом тривалого часу. Як вияв прагнення змінити ситуацію на краще в цьому напрямку слід розцінювати введення до Порядку здійснення митного контролю й митного оформлення товарів і транспортних засобів із застосуванням ВМД поняття "критерії ризику" (п. 1.З.), під якими розуміються "оцінні критерії, за сукупністю яких проводиться вибір заходів, спрямованих на запобігання потенційному недотриманню вимог митного законодавства". Принагідно зазначимо, що в Типових правилах митного оформлення й митного контролю РФ норм щодо аналізу митних ризиків не зазначено.

На етапі контролю за виконанням вимог товарної номенклатури Митного тарифу. України при класифікації товарів для митного оформлення вищезгаданим Порядком посадовій особі митного органу надано право ініціювати проведення митного огляду, "якщо перевірка відповідності товару критеріям ризику потребує проведення митного огляду". У п. 8.2. Порядку передбачено, що митний орган виконує аналітичні операції для попередження й виявлення фактів правопорушень у сфері ЗЕД, складає характеристику її динаміки. Рекомендації щодо суб'єктів ЗЕД, які вчинили порушення або не виконали надані митним органам зобов'язання, а також щодо критеріїв ризику передаються підрозділами митного органу до підрозділу митного оформлення в порядку, визначеному наказом митного органу. Таким чином, мовиться фактично про здійснення митних процедур з урахуванням аналізу ризиків вчинення правопорушення на основі критеріїв ризиків.

Під час реалізації митно-технологічних схем всю діяльність з управління ризиками координує керівник митного органу. Саме довкола нього формується інформаційне поле, тобто сукупність інформації, яка існує або буде створена до моменту прийняття рішення. Показовим є те, що в згаданому Порядку саме начальникові оперативного підрозділу митного органу надаються повноваження визначати в межах законодавства перебіг митного контролю й митного оформлення.

3. Управління ризиками в митній службі. Згідно з вимогами Кіотської конвенції управління ризиком - це основний базисний принцип сучасних методів митного контролю, який дає можливість оптимально використовувати ресурси митних органів, не зменшуючи ефективності митного контролю, звільняє більшість зовнішньоторгових операторів від надлишкового бюрократичного контролю. Процедури, що ґрунтуються на управлінні ризиком, концентрують митний контроль на ділянках, де існує найбільший ризик, даючи змогу основній масі товарів і фізичних осіб порівняно вільно проходити пункт пропуску на митному кордоні.

"Управління ризиком - це аналіз ризикової ситуації, розробка й обґрунтування управлінського рішення, часто у формі правового акта, спрямованого на мінімізацію ризику". Воно передбачає певну суму знань і набір процедур і технологій з обмеження (мінімізації) ризиків у різних сферах діяльності - економічній, науково-технічній, військовій та інших, у т. ч. й у митній діяльності. У сучасних умовах регулювання міжнародного обміну управління ризиком може бути з успіхом застосовано і в такій сфері, як управлінська діяльність.

Прийняття рішення керівником оперативного підрозділу митниці - це передусім вольовий акт формування послідовності дій що ведуть до досягнення мети на основі перетворення вихідної інформації та уявлення про поточну ситуацію. Ризик рішення - його характеристика, що приймається суб'єктом у ситуації, коли можливі альтернативи, які містять багато варіантів. Завжди існує невизначеність щодо конкретного результату або коли, врешті-решт, один із результатів можливий з порушенням правових норм і правил або є небезпечним.

Діяльність з управління ризиками включає такі основні напрямки (етапи):

- ідентифікація (виявлення) ризику;

- його аналіз;

- вибір методу й заходів (інструментів) управління ризиком;

- запобігання ризикові та його контролювання;

- фінансування ризику;

- оцінка його результатів.

Перші два етапи прийнято також називати аналізом ризику; при цьому ідентифікація належить до якісного аналізу, а оцінка до кількісного. Серед кількісних методів аналізу ризику, найбільш відомих у теорії управління ризиками, можна назвати: статистичні методи; метод статистичних випробувань; аналіз доцільності витрат; метод експертних оцінок; аналітичні методи (аналіз чутливості моделі, величини відносних ризиків, метод аналогій) та ін. Призначення аналізу ризику — дати потенційним учасникам тієї чи іншої діяльності (економічної, науково-технічної, військової, митної тощо) необхідні відомості для прийняття рішення.

У митній діяльності кількісний аналіз ризику має за мету визначення чинників ризику (впливових його складників), етапів виникнення або їх усунення, а якщо сказати іншими словами, то мета - визначити потенційно можливі сфери ризику стосовно можливої контрабанди або можливого порушення митних правил. Ними можуть бути, наприклад, характеристика товару, країна походження, преференційна ставка мита, перевізник чи експедитор.

Аналіз ризику не обов'язково завершується прийняттям рішення (позитивного чи негативного). У перебігу проектної діяльності можуть виявлятися нові чинники ризику, а в оцінку виявлених раніше ризиків можуть вноситися корективи тощо.

Украй важливим є етап вибору методу й заходів управління ризиком. Термін "метод" має ширший смисл, аніж "захід". У рамках обраного методу можна використати вже конкретні заходи (інструменти) На думку О.Д. Єршова та К.О. Сизової, існують 4 основні методи управління ризиком : а) скасування ризику (у митній діяльності цей метод застосовується, наприклад, при відмові в митному оформлені); б) контролювання ризику (прикладом реалізації цього методу є здійснення контрольованої поставки наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів); в) страхування ризику (страхування фінансової відповідальності перевізника як захід гарантування доставки товарів у митницю призначення передбачає обов'язок страховика сплатити необхідну суму митних платежів у разі недотримання перевізником узятих на себе зобов'язань); г) поглинання ризику (його ймовірність учинення митного правопорушення є невеликою або збитки в разі його настання не справляють негативного впливу на учасника (учасників) ЗЕД). Прийняття правильного рішення посадовцем митного органу служить запорукою успіху його діяльності, тому що знижує ступінь ризику й дає можливість одержати високий кінцевий результат.

У нових умовах діяльності митної системи стає вельми важливим запровадження в митну практику елементів синтезованого управління й аналізу ризиками. Управління ризиками в митній справі - це певний комплексний підхід до вирішення будь-якої проблеми, сукупність дій, загальна методика, що дає змогу найоптимальніше використати наявні ресурси в будь-якій діяльності, у т. ч. й митній. Аналіз ризиків - це захід, що, з одного боку, організовує ефективний, централізований, єдиний митний контроль на всій території чи зоні діяльності, а з іншого - приводить ці заходи до зіставних результатів.

У країнах ЄС цілями управління ризиками в митній справі визнаються:

1) забезпечення безперешкодного проходження більшості товаропотоків через митні кордони;

2) забезпечення повноти гарантій, що за товари, які ввозяться, були сплачені всі митні платежі;

3) захист інтересів учасників ЗЕД (торгово-політичні заходи, захист прав споживачів, культурної спадщини, довкілля тощо);

4) дотримання митного, податкового законодавства та приписів у сфері зовнішньоторгової статистики.

Важливим є застосування формалізації, розрахунку й автоматизації інформаційних технологій у цій царині. Таким чином, розробка методики управління ризиками на базі інформаційно-економічного моделювання, застосування автоматизованої системи управління при здійсненні митних операцій, у т. ч. під час визначення країни походження товарів, тепер особливо актуальна і потребує поглибленого наукового дослідження.

Результати практики управління ризиками в митній діяльності «країн ЄС свідчать, що це безперервний процес відбору, узагальнення, аналітичного вивчення інформації, спрямований на прогнозування, вияв, попередження та припинення митних правопорушень, що забезпечує прийняття ефективних управлінських рішень.

Основним складником процесу управління ризиками є накопичення й використання позитивного й негативного досвіду, одержаного в результаті оперативної діяльності. Під час видання будь-якого припису виникає природний ризик його порушення, який має бути попередньо встановлений, може бути вивчений і кваліфікований (визначений) за допомогою аналізу ризиків.

Наприкінці розробляються відповідні процедури (методи) контролю (наприклад, відбір товарів для додаткової перевірки документів, що визначають їх походження). Далі контроль концентрується у так званих сферах ризику, де вчинення правопорушень є найбільш імовірним. Формалізація й розрахунок ризику в митній системі, приміром, при визначенні країни походження товарів пов'язані з виявленням порушень умов і правил надання тарифних преференцій, що в остаточному підсумку впливає на появу негативних відхилень від планових завдань з доходів.

Ефективність аналізу ризиків ґрунтується на повноті, сталості та якості одержуваної органами митної служби інформації. Інформація на початковому етапі являє собою необроблені дані. Опісля того, як інформація буде проаналізована з метою встановлення тенденцій чи у випадку, якщо вона була здобута специфічним шляхом, перевірена й використана в певній ситуації, вона називається відомостями.

Основні етапи проведення аналізу ризиків:

1) виявлення сфери ризику;

2) установлення індикаторів ризику (що належать до товарів, країни їх походження, якості товару тощо);

3) оцінка ризику (встановлення ступеня ризику);

4) складання профілю ризику (у т. ч. опис сфери ризику, дослідження й оцінка ризику та його індикаторів, необхідні заходи з контролю, оцінка вжитих заходів).

Принципова модель інформаційного забезпечення управління ризиками передбачає контроль за всім ланцюжком перевезення товарів від виробника до митних установ і створення умов для "зелених коридорів", тобто для прискореного чи спрощеного проходження цих товарів через митні процедури.

Отже, управління ризиками - це вся система заходів: аналіз ризику, визначення профілів ризику, зворотна інформація тощо. Виокремлюють "стратегічне, оперативне й тактичне управління ризиками в митній справі". Перше полягає у визначенні тих сфер, де найбільш імовірні й найбільш суспільно шкідливі порушення митних правил (сфери здоров'я, захисту довкілля тощо). Друге передбачає прийняття рішення про рівень митного контролю, необхідний для протидії можливим порушенням митних правил і визначення предмета й форми митного контролю в конкретній ситуації. Тактичне управління ризиком стосується дій службовця митного органу на своєму робочому місці в процесі оперативного визначення проблемних сфер.

Призначенням системи аналізу ризику, таким чином, є отримання митним органом необхідних даних для прийняття рішення про доцільність поглибленого митного контролю переміщуваних товарів, предметів, транспортних засобів з метою виявлення фактів контрабанди або можливого порушення митних правил.

Аналіз ризиків передбачає передусім дослідження інформації, яка ніби по спіралі в аналітичному процесі управляється, коригується й доповнюється новими відомостями. При виявленні ознак ризику за допомогою автоматизованої системи забезпечення виявляється зворотна інформація. Приймається рішення митного органу про проведення митного огляду із зазначенням його причин. Починають діяти митні запити спочатку через внутрішню інформаційну мережу митної системи, а потім (за необхідності) робоча група з аналізу ризику може скористатися зовнішніми інформаційними джерелами. Лише після цього через створення й вивчення "ризикового профілю" можна здійснювати практичний і цільовий аналіз ризиків. Під час аналізу ризиків необхідно використовувати крите, рії відбору, які мають застосовуватися на локальному, регіональному й національному рівнях. Досвід показує, що незначний на регіональному чи національному рівні ризик може бути високим на конкретному митному посту і навпаки.

Переважна більшість критеріїв мають братися до уваги митними органами під час організації та здійснення митного контролю й оформлення. Серед них, окрім наведених, можуть бути: статистична інформація щодо переміщення товарів, згідно з якою в країні вивезення та країні ввезення значно відрізняються показники; ситуація, коли одна зі сторін зовнішньоекономічного договору (контракту) зареєстрована в офшорній зоні або підпадає під ознаки "фірми-одноденки"; більша або менша завантаженість транспортного засобу від установленої в технічному паспорті тощо. Крім того, не підлягає сумніву необхідність урахування негативної репутації учасників митних відносин, якщо відправники чи одержувачі товарів раніше притягалися до адміністративної відповідальності за вчинення порушення митних правил або є учасниками справи, по якій постанова ще не виконана.

Попри те, що поняття ризику зведено до розуміння його як імовірності порушення митного законодавства, пов'язаного з ухиленням від сплати належного мита й податків, позитивною є сама спроба запровадити аналіз митних ризиків у діяльність митних органів на підставі певних критеріїв. Критерії (індикатори) оцінки ризику можуть бути класифіковані за типом інформації, яка надається митному органу щодо: а) товарів (кількість товарів, митна вартість, країна походження, товарна класифікація тощо); б) учасників ЗЕД (вид діяльності та її вимір, строк реєстрації фірми, раніше накладені штрафи тощо); в) митних режимів (недостатньо повний бухгалтерський облік при спрощених процедурах та ін.). За результатами аналізу ризику можна здійснювати його оцінку шляхом установлення високого, середнього чи низького ступеня ризику.

Важливість інформаційного забезпечення управління ризиками в митній системі є безсумнівним, бо на високому рівні збирання, закріплення й обмін потрібною інформацією є запорукою успішного його застосування. Свідченням визнання цього є той факт, що проект "Митниця-7" у рамках ч. 2 ст. 76 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 р., у якій задекларовано надання підтримки введення сучасних митних інформаційних систем, передбачає "допомогу європейських структур у створенні й експлуатації програмно-технічного комплексу з аналізу ризиків".

Зараз відомості, тобто інформацію, що має значення для прийняття посадовою особою управлінського рішення в процесі визначення країни походження товару, можна класифікувати на декілька видів:

1) оперативні відомості (орієнтування) - інформація, на підставі якої необхідно негайне втручання без її додаткової перевірки й подальшого дослідження. Це конкретна інформація про недостовірне декларування товару, приховування контрабандних вантажів та ін.;

2) тактичні рішення — проаналізована інформація для забезпечення заходів щодо контролю, планування та пошуку даних про перевізників, власників митних ліцензійних складів, пункти пропуску. При аналізі тактичних відомостей виявляються закономірності, зв'язки й можливі способи вчинення та приховування митних правопорушень;

3) стратегічні відомості - структурована інформація про методи й загальні тенденції, розміщена у спеціальних базах даних Інформаційно-аналітичного митного управління, на підставі якої приймають рішення щодо: а) виявлення сфери ризику; б) планування необхідних заходів і встановлення кількості необхідних ресурсів; в) можливості коригування правових приписів.

Найважливіше місце в зазначених видах відомостей посідає орієнтування. Фактичний аналіз ризику являє собою різновид аналізу оперативної обстановки та факторів впливу на них. Факторами ризику для проведення аналізу можуть бути будь-які фактори, які справляють вплив на оперативну обстановку: відомості про юридичних і фізичних осіб, які вчинили правопорушення під час переміщення товарів через митний кордон (резиденти, нерезиденти); митне законодавство, митні документи, умови зовнішньоекономічних договорів (контрактів); групи країн за ознакою режиму найбільшого сприяння (РНС), країн, що розвиваються, держав - учасниць СНД тощо; сертифікати походження товарів (форми "А" "СТ-1"), особливо ті, що надають можливості одержати пільги в митному оподаткуванні; товари преференційні, нетипові для країни-експортера вантажі, певна товарна група товарів, несезонний товар та ін.; транспортні засоби, контейнери; нещодавно утворені фірми-відправники (отримувачі); митна вартість; країна відправлення, з якою пов'язана найбільша кількість правопорушень; критерії переробки товару та ін.

Орієнтування включає документ-обгрунтування її застосування, примітку для виконавців, дає можливість вводити контрольні значення кодів та (чи) опис товарів, транспортних засобів, атрибутів учасників ЗЕД.

Роль інформативного складника системи аналізу й управління ризиками засвідчує й досвід застосування системи в царині митного контролю й митного оформлення країнами - учасницями ЄС, якими визнано: для ефективної відповідності завданням "митного управління на внутрішньому ринку, необхідно, щоб органи митного управління країн - членів Європейського співтовариства тісно взаємодіяли поміж собою..., а також стосовно органів митного управління третіх країн. Національні органи митного контролю та огляду повинні мати доступ до інформації, яка дозволяла б їм вибірково здійснювати заходи контролю й огляду товарних потоків, які належать до категорії підвищеного ризику".

Міжнародний обмін інформацією та співробітництво з митними управліннями різних країн (повідомлення каналами міжвідомчого співробітництва, система раннього сповіщення ЄС тощо), а також із Всесвітньою митною організацією має розглядатися як важливе джерело одержання інформації, яке набуває особливо великого значення в боротьбі з міжнародною організованою злочинністю в митній сфері.

Аналіз ризиків - це не статичний інструмент і вимагає для свого функціонування постійного координованого кругообігу інформаційних потоків, які згодом мають призвести до оцінювання й розробки заходів щодо використання їх як безпосередньо у сфері аналізу, так і в розробці стратегії проведення митного контролю.:. Він може застосовуватися на двох головних напрямках правоохоронної діяльності митних органів: для застосування превентивних заходів (запобігання митним правопорушенням) та "репресивних" заходів (виявлення правопорушення і притягнення винних осіб до адміністративної чи кримінальної відповідальності).

Отже, вихідним моментом для будь-якого аналізу ризику є ідентифікація сфери ризику і виявлення та уточнення його індикаторів (параметрів).

Розробка профілю ризику базується на збиранні, розробці, систематичному аналізі даних. Лише після цього може бути визначено ступінь імовірності наявності протиправної дії. За допомогою профілю ризику митний орган реалізує на практиці результати аналізу ризиків.

Управління ризиками служить для підтримки й удосконалення ефективності діяльності митного органу. Унаслідок зіставлення інформації, акумульованої в центральній базі даних управління ризиками, має здійснюватися таким чином, аби досягалася концентрація засобів та особового складу оперативних підрозділів митниці (вантажного, пасажирського, вантажно-пасажирського відділу) на ділянках максимального рівня ризику.

Митний орган, посадові особи якого провадять митний контроль та митне оформлення, на підставі профілю ризику приймає рішення: даний товар має зазнавати поглибленої перевірки або іншої такої, що визначається на етапі менеджменту ризиків - митної процедури (селекції, спрямованої на сфери з підвищеним ризиком). Практика з аналізу ризиків в інших країнах свідчить, що вся ця робота базується на декларуванні товарів. Тому важливо не лише мати електронну обробку митних декларацій у Центральній базі даних Управління інформаційного забезпечення та митної статистики ДМСУ, а й на підставі цієї обробки цілеспрямовано проводити відбір об'єктів для аналізу ризиків і здійснювати відповідні перевірки.

На початку митного оформлення товарів і транспортних засобів посадовець митного органу в обов'язковому порядку повинен звернутися до електронних реєстрів орієнтувань (перевірка сертифіката походження товару, перевірка перевізника, одночасне використання вимог угод тощо). Після цього може прийматися рішення Щодо пропуску товару через так званий "зелений" чи "червоний" коридори. За наявності підстав для більш ретельної перевірки, наприклад у разі сумніву стосовно достовірності сертифіката походження чи дотримання вимог щодо ступеня обробки (переробки) товару, застосовується система пошуку, яка відповідає підвищеному ризику. Отже, стосовно контрольної діяльності на митному кордоні ризик полягає у прийнятті рішення про застосування певної форми митного контролю із здійсненням супутніх їй митних процедур.

Аналіз ризиків у митній діяльності слід розглядати, на нашу думку, як безальтернативний засіб оптимізації митного контролю, що дає можливість здійснювати контроль вибірково. Звідси важливо на законодавчому рівні визначити поняття "аналіз митних ризиків", тобто "аналіз ризику вчинення митного правопорушення".

Ураховуючи, що головною метою аналізу митних ризиків є запровадження в практику митної діяльності вибіркового митного контролю і що така аналітична діяльність має поширюватися й на випадки перетину митного кордону фізичними особами, які не переміщують товари і транспортні засоби, пропонуємо визначити це поняття таким чином: аналіз ризику вчинення митного правопорушення - це систематичне, з метою реалізації принципу вибірковості митного контролю визначення митними органами ймовірності недодержання суб'єктами переміщення через митний кордон України вимог митного законодавства України й укладених в установленому законом порядку міжнародних договорів України, контроль за дотриманням яких покладено на митні органи.

4. Принципи, форми й методи контролю в митній службі. Відомо, що контроль має певні предмет, функції, цілі, класифікується за видами та запроваджується у певних формах за допомогою різноманітних методів та принципів. Митним кодексом України законодавчо визначені принципи митного регулювання. Так, згідно зі ст. 4 МК України митне регулювання здійснюється на основі принципів: 1) виключної юрисдикції України на її митній території; 2) виключної компетенції митних органів України щодо здійснення митної справи; 3) законності; 4)єдиного порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України; 5) системності; 6) ефективності; 7) додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб; 8) гласності та прозорості. До того ж такі принципи митного регулювання, як: законність; системність; ефективність; додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб; гласність та прозорість є конституційними загальноправовими принципами діяльності будь-якого органу державного управління, тому вони також є принципами діяльності митної служби за всіма напрямками, у т. ч. за напрямком здійснення контролю в системі. При цьому одним із найважливіших у відомчому контролі є принцип законності. В.М. Гаращук зазначає, що з принципом законності пов'язані всі інші принципи контролю, які логічно випливають із нього. Дослідник виділяє такі принципи контролю: коректність, централізм (або субординація у службових відносинах), планова організація діяльності контролюючих органів, фахова спеціалізація, професіоналізм, зрозумілість, науковість, відповідність заходів впливу скоєним правопорушенням, реальність, об'єктивність (або принцип об'єктивної істини), повнота, комплексність, суттєвість, корисність (одна зі сторін суттєвості), неупередженість, доброзичливість (коректність), універсальність, систематичність, дієвість, оперативність, результативність, гласність, офіційність, принцип взаємодії спеціалізованих контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами, командний, принцип раціонального розподілу контрольних повноважень між контролюючими органами, принцип концентрації, принцип допомоги підконтрольній структypi у виправленні помилок (наведенні порядку на об'єкті), збирання доказів, відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об'єктивність контролю, принцип раптовості. Принципами відомчого контролю також можна назвати такі: компетенції контролюючого суб'єкта, компетентності посадових осіб-контролерів, презумпції невинуватості підконтрольних осіб, права захисту контрольованих осіб в адміністративному порядку та судових органах.

Принцип компетентності посадових осіб-контролерів означає наявність у них відповідної кваліфікації та досвіду запровадження контрольної діяльності за відповідними напрямками контролю.

Принцип презумпції невинуватості підконтрольних осіб означає, що підконтрольні особи є невинуватими, доки їх вина не буде доведена у встановленому законом порядку. Обов'язок щодо встановлення у результаті перевірочної діяльності фактів порушень, які сталися з вини підконтрольного об'єкта, лежить на суб'єкті контрольної діяльності.

Принцип захисту об'єкта контролю в адміністративному порядку та судових органах означає, що коли права підконтрольної особи порушені контролюючими органами або особами, або така особа вважає, що її права порушені, вона має право у встановлено му законом порядку (адміністративному або судовому) оскаржити дії контролюючого суб'єкта. Цей принцип стосується відомчої контрольної діяльності (право вимагати посадовою особою митних органів проведення службового розслідування з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри, а також оскарження дій посадових осіб та адміністрації митних установ щодо притягнення до відповідальності) та зовнішньої контрольної діяльності митних органів (оскарження дій посадових осіб митних органів щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності, втручання в оперативну діяльність суб'єкта ЗЕД (призупинення діяльності митного ліцензійного складу (МЛС), позбавлення ліцензії на відкриття та експлуатацію МЛС, позбавлення ліцензії на здійснення брокерської діяльності, позбавлення кваліфікаційного свідоцтва митного брокера тощо).

Не менш важливим є питання щодо визначення форм та методів контролю в митній службі.

Форма - це зовнішнє виявлення будь-якого змісту, спосіб здійснення, виявлення будь-якої дії.

Метод - це спосіб пізнання явищ; прийом або система прийомів, що застосовуються в якій-небудь галузі діяльності, сукупність засобів або операцій практичного або теоретичного пізнання дійсності.

Формою відомчого контролю є зовнішній вияв сутності й змісту контролю залежно від стилю його організації та запровадження, для якого є характерним гармонійне поєднання комплексу певних заходів та прийомів, що спрямовані на досягнення певної мети, поставленої перед суб'єктами контролю у конкретному випадку.

Виходячи з вищезазначеного, формою контролю в митній службі є зовнішній вияв практичного виконання завдань та функцій суб'єктів контрольної діяльності, якій притаманний певний комплекс прийомів її організації та здійснення.

Внутрішньовідомчий контроль у митній службі здійснюється у певних формах та різноманітними методами. Обсяг і зміст підконтрольних об'єктів, особливості підходу до предмета відомчого контролю, його мета, заходи, котрі використовуються суб'єктами контролю, та порядок надання результатам контролю необхідної форми, є основними ознаками, які відрізняють форми відомчого контролю митних органів одну від одної, і у свою чергу від методів контрольної діяльності.

У процесі запровадження внутрішньовідомчого контролю в митній службі застосовуються такі форми контролю, як: перевірка, ревізія, інвентаризація, обстеження, інспектування, перевірка виконання, ознайомлення зі станом справ на місцях, виклик з місць з метою заслуховування керівників і виконавців на оперативних нарадах та колегіях, візування, моніторинг, службове розслідування, а також: звітні форми відомчого контролю; усні (доповіді, звіти тощо) та документальні (статистичні звіти, інформація що збирається за спеціальною вказівкою, доповідні записки, довідки, акти тощо).

Основні форми контролю в митній службі: перевірки (комплексні та тематичні) оперативно-службової діяльності, а також ревізії та перевірки (тематичні, вибіркові) фінансово-господарської діяльності органів митної служби.

Під комплексною перевіркою митного органу з питань оперативно-службової діяльності прийнято розуміти систему контрольних заходів Держмитслужби України, спрямованих на здійснення внутрішнього контролю за виконанням структурними підрозділами митного органу вимог законодавства України, з питань митної справи, на підвищення ефективності та якості роботи митного органу, на виявлення причин, що призводять до скоєння порушень, і умов, що цьому сприяють, на вивчення позитивного досвіду роботи й доцільності його впровадження в інших митних органах.

Під тематичною перевіркою оперативно-службової діяльності митних органів розуміється захід Держмитслужби України, спрямований на здійснення внутрішнього контролю за виконанням митним органом вимог законодавства України з окремих питань оперативно-службової діяльності, визначених програмою перевірки.

Вищезазначені форми контролю в митній службі відрізняються між собою не тільки кількістю, глибиною та повнотою досліджуваних напрямків діяльності митних органів, а й цілями такого дослідження.

У Законі України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26 січня 1993 р. поняття ревізії визначене як метод документального контролю діяльності підприємства за дотриманням законодавства з фінансових питань; достовірності обліку та звітності, спосіб документального виявлення недостач, розтрат, привласнення коштів і матеріальних цінностей; запобігання фінансовим зловживанням.

Під ревізією в митній службі прийнято розуміти систему організаційно-контрольних заходів, здійснюваних контрольно-ревізійним підрозділом з метою повної та всебічної оцінки фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю, виявлення в ній недоліків і порушень, а також запобігання їм у майбутньому.

Перевіркою ж фінансово-господарської діяльності в митній службі є обстеження окремого напрямку фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю.

Таким чином, можна зробити висновок, що основні форми здійснення контролю в митній службі розрізняються між собою за критеріями комплексності, повноти і глибини дослідження певних напрямків діяльності й процесів у митній службі, а також за цілями та суб'єктами здійснення такого контролю. Велике значення для досягнення мети мають методи контролю.

Методи відомчої організаційно-контрольної діяльності в митній службі - це система прийомів та способів, що застосовуються відповідними суб'єктами під час відомчої контрольної діяльності. Методи відомчого контролю можна поділити на два основних види: загальнонаукові та спеціальні. Загальнонауковими є такі методи пізнання дійсності, як: логіка, аналіз, синтез, індукція, дедукція тощо.

Спеціальні методи відомчого контролю можна поділити за такими критеріями: 1)за обсягом та повнотою охоплення напрямків діяльності підконтрольного органу або підрозділу митної служби поділяються на методи: повного, часткового та наскрізного контролю; 2) за повнотою вивчення процесів службової та адміністративно-господарської діяльності - суцільний, вибірковий, комбінований методи; 3) за критерієм відкритості: перевірки, що здійснюються з попередженням та без попередження установ (осіб), що підлягають відомчому контролю, а саме: публічні та негласні.

Усі інші спеціальні методи з метою уникнення плутанини в класифікації форм та методів відомчого контролю більш доцільно поділити за їх характерними ознаками на декілька груп, а саме: безпосередні (перевірка з виїздом на місця, заслуховування тощо) та дистанційні (усні чи письмові звіти), активні (перевірка, ревізія, інвентаризація тощо) та пасивні (спостереження), не автоматизовані (перевірки "вручну") та автоматизовані (за допомогою комп'ютерної та іншої техніки), аналітичні (за допомогою мислення) та механічні або технічні (просте узагальнення, ідентифікація), математичні (із застосуванням формул, підрахунків, алгоритмів тощо) та юридичні (перевірка управлінських рішень, локальних нормативних актів на відповідність чинному законодавству України), моделювання (створення певної моделі ситуації або поведінки, за якими мають діяти суб'єкти контролю), динамічні (перевірка шляхом вчинення активних дій - фактичної перевірки, огляду тощо) і статичні (заслуховування звітів, просте спостерігання за процесом роботи тощо), інші.

5.Види контролю в митній службі. Питання класифікації видів контролю розглядалось багатьма дослідниками як в Україні, так і за кордоном. Для соціальних систем характерна різноманітність видів контролю, які класифікуються за різними критеріями (табл. 3.4). Зупинимося на характеристиках деяких видів контролю в митній службі детальніше.

Усі види управлінського контролю можна поділити на два види - державний контроль і недержавний (соціальний, громадський) контроль. Державний контроль надзвичайно різноманітний, але, на жаль, усе ще недосконалий і недостатній.

Державний і громадський (соціальний) контроль необхідний суспільству, тому що дає можливість перевіряти ефективність прийнятих управлінських рішень з погляду суспільних інтересів. Він має супроводжувати кожне рішення, у підготовці, прийнятті й виконанні якого беруть участь політичні та економічні керівники, державні й інші службовці. Постійний державний і громадський контроль є однією з необхідних умов оптимальності управлінських рішень, усього державного управління в цілому.

Із загальним контролем маємо справу в тих випадках, коли він охоплює всю діяльність контрольованих, усі сфери їх роботи. Спеціальний контроль зосереджується на певних видах діяльності та не охоплює об'єкта в цілому. Таким чином, при загальному відомчому контролі митної служби здійснюється перевірка за всіма напрямками та сферами діяльності її органів.

Під час спеціального (спеціалізованого) відомчого контролю здійснюються перевірки, спрямовані на вивчення конкретної ділянки роботи органів митної служби або вивчення якогось конкретного питання (наприклад, правильності визначення митної вартості товарів, виконання певної технологічної схеми щодо порядку митного контролю та оформлення товарів, транспортних засобів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України фізичними або юридичними особами).

Види контролю, що класифікуються за критерієм стадійності діяльності контрольованого об'єкта, безпосередньо пов'язані з процесом управління в органах митної служби. При цьому попередній (запобіжний, превентивний) контроль здійснюється суб'єктами контролю безпосередньо під час планування роботи органу митної служби та підготовки управлінських рішень. Його мета — усунення хиб, що можуть виникнути під час підготовки управлінського рішення та планування діяльності органу. Такими хибами можуть бути як незабезпеченість ресурсами, обмеженість, неконкретність, так і невідповідність поставленим завданням тощо. Гурне Бернар вважав превентивний контроль надзвичайно ефективним, "адже контролер може заборонити дію, яка йому не до вподоби" .

Оперативний (поточний) контроль провадиться в процесі виконання управлінських рішень та планів роботи органів митної служби. Така контрольна діяльність може бути зорієнтована на кінцевий або проміжний результат. Спрямованість його може бути повною (на все управлінське рішення, весь план роботи) або частковою. Виявлення труднощів у реалізації управлінського рішення або виконанні плану роботи, розпізнання та усунення упущень і прорахунків у роботі окремих службових та посадових осіб митної служби, аналіз та оцінка фактичного стану службової, виконавської або трудової дисципліни і запровадження заходів, спрямованих на досягнення позитивних результатів, - такою є мета оперативного контролю.

Подальший контроль запроваджується після закінчення виконання управлінського рішення або виконання плану. Оцінка ступеня втілення в життя поставлених перед органами митної служби завдань, вплив управлінського рішення на результати діяльності митних органів щодо запровадження митної політики держави, захисту економічних інтересів України, здійснення митного контролю та митного оформлення, боротьби з контрабандою та порушенням митних правил, оцінка ефективності та доцільності прийнятого управлінського рішення або виконаного плану роботи митних органів.

Підсумковий (результативний) контроль фактично є контролем перевірки виконання та має визначити ступінь відповідності кінцевих результатів діяльності митних органів, їх підрозділів та конкретних посадових осіб зразку, очікуваному результату або нормативно обумовленому варіанту поведінки. Контроль виконання є доцільним тоді, коли впливати на результати вже неможливо, але можливі висновки, які сприяють розробці заходів щодо вдосконалення у даному питанні. Підсумковий контроль здійснюється також із метою забезпечення виконання рекомендацій та рішень щодо усунення виявлених у ході контрольної діяльності недоліків і порушень.

Послідовне використання органами митної служби усіх зазначених видів контрольної діяльності гарантує її позитивні наслідки. Така послідовність застосування зазначених видів відомчої контрольної діяльності обумовлює певну стадійність, тобто характеризує сам процес контрольної діяльності. На заключній стадії відомчого контролю, як правило, підбиваються підсумки виконання управлінських рішень та планів роботи органів митної служби.

Види контролю, які класифікуються за критерієм періодичності, також залежать від характеру підпорядкованості керівникові керованого ним об'єкта контролю.

Постійним або лінійним називають контроль, який запроваджується постійно й триває безперервно, цей контроль здійснюється керівником або підрозділом щодо службової, виконавської та трудової дисципліни стосовно підлеглих працівників митної установи або окремого підрозділу (підрозділів), керівництво якими є його обов'язком за посадою.

Періодичним можна назвати контроль, який здійснюється керівником або органом чи підрозділом стосовно функціонально підпорядкованих йому об'єктів і повторюється час від часу (проводиться через певні проміжки часу).

Види контролю залежать від типу управлінських відносин.Вертикальний відомчий контроль фактично є контролем вищою митною установою, підрозділом або посадовою особою нижчої в ієрархії управлінських відносин.

Горизонтальний відомчий контроль може бути паралельним або внутрішньоструктурним. Паралельний контроль здійснюється уповноваженими суб'єктами контрольних правовідносин стосовно інших структурних підрозділів та/або конкретних осіб. При цьому сторони правовідносин не підпорядковані одна одній або знаходяться на одній сходинці структури управлінських правовідносин.

Внутрішньоструктурний контроль здійснюється співробітниками одного митного підрозділу щодо співробітників того ж митного підрозділу, при цьому сторони цих правовідносин підпорядковуються одному керівнику.

Види контролю за критерієм кількості суб'єктів контрольної діяльності характеризують тільки організаційні моменти такої діяльності, виходячи із завдань і цілей контролю. Як уже зазначалося, він може бути одноособовий або колективний (комісії, групи тощо).

Види контролю за критерієм якості його виконання характеризують ставлення суб'єкта відомчої контрольної діяльності до своїх завдань і рівень організаційно-контрольної діяльності в органах митної служби.

Реальним є контроль, який здійснюється регулярно, він орієнтований на комплексний стан об'єкта контролю в цілому, сприяє виконанню завдань, ґрунтується на точних оцінках стану справ на підконтрольному об'єкті, є надійним джерелом отримання достовірної інформації, враховує психологію осіб, які перевіряються, та являє собою надійну систему. Можна також сказати, що такий контроль - це конструктивна діяльність.

Формальний контроль проводиться не регулярно і орієнтований лише на якусь частку діяльності підконтрольного об'єкта, звернений у минуле та оцінює завершену діяльність, є ненадійним, інформація отримується із запізненням і не завжди точна, використовує приблизні оцінки, не враховує реакцію та психологію осіб, які перевіряються.

Безпосередній контроль можна характеризувати як прямий контроль, що здійснюється контролюючим суб'єктом особисто (як правило, на об'єкті контролю), без посередництва інших осіб, шляхом одержання первинної інформації.

Дистанційний контроль запроваджується на віддалі (відстані) від об'єкта контролю, як правило з використанням переробленої (вторинної), тобто узагальненої, систематизованої, скороченої, зіставленої, проаналізованої інформації (звіти, висновки за результатами узагальнення, аналізу) або спеціально підібраної інформації (копії первинних документів).

Отже, класифікація видів контролю в системі митних органів визначена нами за різноманітними критеріями, являє собою значний масив і може бути корисною як у теоретичному, так і в практичному плані.

6. Зовнішньосистемний та внутрішньовідомчий контроль у митній службі. Специфіка контролю визначається специфікою покладених на державні органи різного статусу завдань і функцій щодо реалізації державної політики у певній сфері життя суспільства. В.М. Гаращук виділяє чотири основні напрямки, за якими здійснюється контроль у сфері державного управління, а саме: а) відомчий (або внутрішньовідомчий) контроль; б) міжвідомчий контроль; в) надвідомчий (або позавідомчий) контроль; г) громадський контроль.

Є.В. Шоріна визначає внутрішньовідомчий (внутрішній) контроль як такий, що запроваджується органами однієї системи. Цей контроль визначається в ієрархічному порядку і притаманний усім органам управління, оскільки є органічною частиною їх діяльності.

За твердженням Г.В. Атаманчука, внутрішній контроль виконується у державних органах їх керівниками, а також виділеними для цього посадовими особами або підрозділами (юрисконсультські посади, групи, сектори контролю). Отже, внутрішній контроль являє собою систематичну перевірку керівником особисто або за допомогою спеціального апарату діяльності підпорядкованих даному органу державного управління посадових осіб цього органу. Подібний контроль організовується також усередині кожного підрозділу певного державного органу.

Тому поняття внутрішньовідомчого контролю було б цілком логічно застосовувати при здійсненні контролю всієї системи митної служби, а поняття "внутрішнього" контролю — стосовно контролю, який здійснюється певною установою (або керівником в митній службі) стосовно самої себе та керівником стосовно підпорядкованих йому службовців. Внутрішній контроль здійснюється органами митної служби, уповноваженими підрозділами, комісіями, групами чи посадовими особами усередині митного органу (установи), в якій вони працюють, тобто стосовно митної установи (підрозділу) до самої себе. Він має місце на всіх рівнях управління (стратегічному, тактичному та оперативному).

Отже, категорії "внутрішній" і "внутрішньовідомчий" контроль, якщо розглядати їх стосовно здійснення їх органами митної служби співвідносяться один з одним, як частина і ціле. "Внутрішній" контроль є частиною, а "внутрішньовідомчий" - цілим.

При цьому контроль у системі митної служби, як правило, здійснюється у трьох основних напрямках: 1) внутрішній контроль роботи центрального апарату Держмитслужби України; 2) контроль усієї системи митної служби України або окремих органів митної служби; 3) внутрішній контроль окремого митного органу, спеціалізованої митної установи чи організації.

Кожний із зазначених напрямків також має свої напрямки. Так, внутрішній контроль роботи центрального апарату Держмитслужби України ведеться у двох напрямках: з одного боку, Голова Держмитслужби контролює роботу своїх заступників і безпосередньо підпорядкованих керівників департаментів та управлінь центрального апарату Держмитслужби України, а з іншого - Голова Держмитслужби разом з ними, а також за допомогою спеціалізованих підрозділів центрального апарату Держмитслужби перевіряє роботу підрозділів центрального апарату Держмитслужби України.

Контроль усієї системи митної служби України або окремих органів має два напрямки: з одного боку, Держмитслужба України контролює роботу всієї системи митної системи (митних органів та спеціалізованих митних установ і організацій), а з другого — спеціально створені або спеціалізовані митні органи, установи або організації перевіряють роботу певних напрямків діяльності системи або певних органів митної служби.

Внутрішній контроль окремого органу, спеціалізованої митної установи чи організації також ведеться у двох напрямках: а) начальник органу контролює роботу своїх заступників і безпосередньо підпорядкованих начальників відділів, митних постів та інших структурних підрозділів, б) спільно з ними за єдиним планом перевіряє діяльність структурних підрозділів.

Предметом контролю в системі митної служби є відомчі правовідносини, що виникають у процесі роботи, а саме: управлінська та оперативно-службова діяльність посадових осіб, котрі здійснюють адміністративно-розпорядчі та консультативно-дорадчі функції, адміністративно-господарські та фінансові операції, оперативну діяльність (операції з митного оформлення товарів, транспортних засобів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон України), а також дії цих осіб з планування, прогнозування, організації, координації, обліку, контролю та аналізу діяльності органів митної служби.

Контроль в системі митної служби здійснюється у вигляді конкретної перевірочної діяльності, що має певні особливості.

Контрольну діяльність у системі митної служби (внутрішньовідомчу контрольну діяльність) можна визначити, як сукупність перевірочних (контрольних) заходів, що здійснюються уповноваженими суб'єктами стосовно підконтрольних органів митної служби та їх посадових осіб з метою забезпечення законності та підвищення ефективності їх діяльності.

У митній службі контрольна діяльність базується на лінійних управлінських зв'язках підпорядкування. Вона охоплює всі боки діяльності підпорядкованих працівників та підрозділів митної служби.

Внутрішньою контрольною діяльністю у більшому чи меншому обсязі займаються всі працівники управлінського центру, починаючи з керівників органів та підрозділів митної служби, а також інших посадових осіб. Ця діяльність здійснюється працівниками відповідно до розподілу завдань, функцій та обов'язків, які закріплені у посадових інструкціях.

Треба зазначити, що в останні декілька років у системі митної служби спостерігається поглиблення спеціалізації та концентрації контрольної діяльності. Це виявляється у створенні (відповідно до рівня митного органу) спеціальних департаментів і управлінь: у центральному апараті Держмитслужби (департамент внутрішньої безпеки, департамент організації діяльності Голови служби та інші), відповідних відділів або секторів - у митницях. Основними завданнями зазначених органів та підрозділів фактично є здійснення контрольної діяльності в системі митної служби.

Зрозуміло, що створення таких спеціальних служб, підрозділів та посад із підтримки цілісності та збереження системи супроводжується наданням їм контрольних функцій. Однак існує певна небезпека того, що контролюючі служби й підрозділи, не включені в реалізацію основних завдань організації, прагнуть самоствердитися, посилити свій вилив, показати себе найважливішими для організації, що може призвести до організаційної стагнації .

Таким чином, створення спеціальних контролюючих підрозділів у системі митних органів має два боки: позитивний і негативний. Позитивний момент виявляється у зменшенні обсягу роботи управлінських працівників інших підрозділів у напрямку здійснення відомчого контролю, що дає можливість зосередити зусилля на виконанні основних функцій, а негатив може виявлятися у викривленні пріоритетів, перевищенні ролі спеціально створених контролюючих підрозділів у діяльності митних органів та невиправданому збільшенні їх чисельності.

Своєчасне внесення змін в організаційну структуру, аналіз та оперативні зміни повноважень спеціальних служб, установ і підрозділів митних органів зменшить кількість випадків недоцільного збільшення й бюрократизації служб, установ і підрозділів, не включених у реалізацію основних завдань, та зменшить ризик виникнення подібних ситуацій у розвитку Держмитслужби.

Підсумовуючи вищевикладене, контроль у митній службі України можна визначити як перевірочну (контрольну) діяльність відомчого характеру, змістом якої є виконання правоохоронної, правовідновної, аналітично-інформаційної та виховної функції управління в митній службі, яка здійснюється з метою забезпечення законності та підвищення ефективності її діяльності шляхом: отримання об'єктивної інформації про функціонування, системи щодо стану виконання управлінських рішень та реалізації митної справи; правильного застосування норм митного законодавства працівниками митної служби; профілактики (запобігання) правопорушень серед особового складу митної служби; припинення порушень та притягнення винних до відповідальності; надання допомоги підконтрольній структурі (посадовій особі) у відновленні порядку на об'єкті; усунення хиб та недоліків у діяльності органів та вдосконалення управління в системі.

Таким чином, контроль у системі митної служби наповнений змістом правоохоронного, правовідновного, аналітично-інформаційного та виховного характеру і має певні особливості, пов'язані зі специфікою сфери діяльності. Крім того, зазначений вид контролю має велике значення як у забезпеченні законності та дисципліни у діяльності митних органів, так і в підвищенні ефективності діяльності всієї митної служби України.