2.2. Бюджетная политика государства

Термин "бюджетная политика" применяется к любому явлению в бюджетной сфере. Первоначальный его смысл был озвучен Аристотелем как общение людей на уровне государства¹. Сегодня понятие политики трактуется по разному.

Бюджетная политика яв­ляется политикой государственной и пра­вовой. То есть это деятельность, которая осуществляется государством в правовых формах. Неразрывно связанный с государством (муниципальным образованием), бюджет естественно несет на себе о­тпечаток государственной политики или ин­тересов муниципального об­разования.

Бюджетная политика имеет: 1) ин­ституциональный аспект, который пред­ставляет собой совокупность ор­ганов, уполномоченных реа­лизовывать бюджетную политику¹; 2) но­рмативный аспект - совокупность пра­вовых норм, со­держащихся в нормативных пра­вовых актах и уста­навливающих процедуры реа­лизации бюджетной политики, и 3) со­держательный аспект, который представляет со­бой иерархическую совокупность це­лей и задач, сформированных для реа­лизации при составлении и утвер­ждении проекта бюд­жета.

Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например, "правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику", не отражает ее сущности и не имеет смысла. Установить содержание бюджетной политики, проводимой де-факто, позволяет соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования с конкретными решениями, выраженными в законе о бюджете.

Бюд­жетный процесс со­держит в себе нес­колько инструментов, поз­воляющих реализовать бюд­жетную политику. На­чалом составления проекта бюджета яв­ляется бюджетное послание главы го­сударства, в котором, согласно БК РФ, определяется бюджетная политика². Бюджетное послание³ является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете. Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, имеется возможность согласования интересов главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа в установленных формах, которыми являются межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы⁴. Сле­дующим инструментом реализации бю­джетной политики яв­ляются сами парламентские слушания бюд­жета, в результате ко­торых в бюджете дол­жны отражаться интересы раз­личных политических сил. Наконец, реа­лизация принципа прозрачности пре­дполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для достижения публичного интереса¹.

Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего следует отличать, как явление скорее позитивное, консервативную бюджетную политику. Такая политика является нормальной для финансового органа и направлена на сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. Противоположностью консервативной бюджетной политике будет политика одного дня, направленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не будучи обуздано консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью современных методик.

Итак, с институциональной точки зрения обеспечивают проведение бюджетной политики глава государства, все главные распорядители и главные администраторы бюджетных средств, финансовый орган, правительство, представительный орган власти. Возможность влиять на реализацию бюджетной политики имеется у Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ, а также непосредственно у общественных организаций и граждан на стадии публичного обсуждения принимаемых нормативных правовых актов.

Нор­мативная составляющая бюд­жетной политики должна иметь кон­ституционную основу. В ос­новном законе могут быть ре­шены вопросы длительности го­ризонта бюджетного планирования, со­держания закона о бюджете, недопущения "бюд­жетных наездников", то есть не относящихся к цифровым показателям доходов и рас­ходов, сбалансированности бюд­жета, предельного раз­мера государственного долга, по­рядка исполнения бюд­жета в случае его неутверждения к началу фи­нансового года, составления от­чета об исполнении бюджета и т.д. Необ­ходимым условием пр­оведения бюджетной политики является развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стра­тегические решения в бюд­жетные показатели, а так­же наличие чет­ких и непротиворечивых про­цедур принятия ре­шений на всех уровнях публичной власти. Нормы, позволяющие реализовать бюджетную политику, должны содержаться в основном финансовом законе, иных нормативных правовых актах.

Содержательно бюджетная политика включает в себя множество направлений: политика в межбюджетных отношениях, в социальной сфере, налогово-тарифная политика, политика в сфере государственного долга и т.д., которые должны соответствовать стратегическим направлениям планирования.