Глава 2. Налоговая и бюджетная политика государства

2.1. Фискальная и регулирующая функция налогов в бюджете Российской Федерации

В деятельности государства налоги использу­ются как инструменты реализации го­сударственных функций: бюджетного обе­спечения (фискальная функция) и бюджетного регу­лирования (регулирующая функция). Налоги су­ществуют только в рамках бюд­жетных отношений как встроен­ная обеспе­чивающая система, их существование как не­зависимой системы бес­смысленно, с исчезновением такой ка­тегории, как бюджет, на­логи автоматически пе­рестают существовать.

Решение выделить налоги из системы бюджетных отношений и присвоить им самостоятельные независимые функциональные задачи равносильно убрать из организма челове­ка кровеносную или нервную систему и заставить их работать са­мостоятельно. Эти может быть, и оправда­ны с точки зрения изучения фун­кциональных особенностей этих сис­тем, но совершенно бес­смысленны с точки зрения их совер­шенствования. «Отладить» эти системы в из­олированном виде совершенно невозможно, они вы­полняют специфические, но аб­солютно со­подчиненные задачи в рамках жизнеобеспечения все­го организма¹.

Точно так же и фун­кциональная роль налогов, хотя и имеет спе­цифический и относительно самостоятельный характер, но может рассматриваться только с точки зрения встроенности этих функ­ций в деятельность живого организма — системы бюджетных от­ношений в целом, социально-экономического развития в целом.

Приоритетной функцией нало­гов с самого начало является фискальная функция. Неимущественно фис­кальное начало налоги сох­раняли вплоть до 30-х гг. прош­лого столетия. Одна­ко «великая депрессия» тех лет, развалившая клас­сическое представление о рыночной экономике, заставила по- новому взглянуть на общественное предназначение отдельных налогов и всей налоговой системы в целом. В каж­дой новой анти­кризисной программе ра­звитых государств налоги стали исполь­зоваться как основной фи­нансовый инструмент го­сударственного регулирования эко­номики.

С переходом к другому типу экономических отношений - рыночным — фис­кальная функция налогов не бы­ла нормальным образом встрое­на в российскую эко­номику. Западные модели на­логовых систем, которые полностью пе­ренесены в экономику России, не только не при­жились в ней должным об­разом, но и ис­казили само по­нимание фискальной функции на­логов, придавая ей негативную ок­раску¹.

Задача фискальной функции налогов призвана реализовать нормальное соотношение в структуре це­новых пропорций на отдельные виды государственных услуг. Иг­норирование в России этой целевой задачи фискальной функции налогов привело к тому, что у нас реально завышены цены на услуги го­сударственного управления, обо­рону и чрезвычайно занижены стои­мостные характеристики государственных услуг на здраво­охранение, образование и др².

Для того чтобы на­логовая система России реаль­но могла вы­полнять имманентную ей фис­кальную функцию, необ­ходимо переосмыслить роль налоговых от­ношений и отказаться от той трактовки на­логов, которая дана в главном на­логовом законе страны — На­логовом кодексе Российской Федерации, где налог оп­ределяется как «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения при­надлежащих им на праве собственности, хо­зяйственного ведения или оперативного уп­равления денежных сред­ств в целях финансового обеспечения деятельности госу­дарства и (или) муниципальных образований» (ст. 8 НК РФ)¹. Эта трактовка, имеет корпоративно-минфиновский харак­тер, отражает лишь технологию сбора налогов и дискредитирует экономическую сущность налоговых отношений, реализуемую через их фискальную функцию.

По существу, только фискальная функция налогов, воспри­нимаемая как технология калькулирования стоимости государ­ственных услуг, дает основания говорить о прямом воздействии налоговых механизмов на результаты экономического развития государства. Даже ре­гулирующая фун­кция налогов воздействует на ре­зультаты реального производства весьма опосредованно, поскольку действие этого фактора во многом нивелируется или усиливается посредством других экономических механизмов, в том числе ценовой, тарифной, инвестиционной политикой и иными методами государственного и рыночного регулирования.

Иначе говоря, сис­тема налогообложения фор­мируется исхо­дя из потребности в госу­дарственных расходах, а не наоборот. Именно стоимость государственных услуг должна определять уровень налоговой нагрузки.

Налоговая политика начинается не с регулиро­вания налоговых ставок и льгот, а с оп­ределения разумной струк­туры и объемов го­сударственных затрат, необ­ходимых для выпол­нения государством своих кон­ституционных обязанностей.

Но эти две фун­кциональные задачи не просто взаимосвяза­ны между собой — это, по существу, две стороны одной медали уже потому, что наиболее важной количественной оценкой фис­кальной функции является уровень налогового давления, после превышения которого налогоплательщик не может обеспечить даже простого воспроизводства. Данный уровень существен­но привязан к конкретным экономическим реалиям и в значи­тельной мере зависит от того, какие обязательства берет на себя государство в отношении и к отдельно взятому гражданину, и к экономике страны в целом. Выделяются ли и в каком количестве государственные дотации на оплату жилья, медицинское обслу­живание, образование, как финансируются государственные на­учно-исследовательские и экономические программы и т. п.

Доходная и рас­ходная бюджетная полити­ка государства — это не две самостоятельные политики, это лишь отражение фискальной функции как самих налогов, так и меха­низмов их использования, ибо смысл фискальной функции — в фи­нансовом обеспечении необходимых расходов государства, формирующих совокупную цену государственных услуг, а не просто в пополнении казны.

Прин­ципиально важным в этом ут­верждении является то, что не лю­бые и не все государственные рас­ходы могут приниматься в расчет при определении цены государственных услуг, а толь­ко общественно необходимые затраты. Нуж­но иметь в виду, что го­сударственному аппарату, а именно на него возложена задача оп­ределять размеры госу­дарственных затрат, всегда будет выгод­но стремиться к их максимизации. Оптимизация же бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значи­мых результатов требует пре­дварительного решения воп­росов политического ха­рактера, ранжирования приоритетов це­лей и задач эко­номической политики, как текущих, так и на отдален­ную перспективу¹.

Ог­раничителем роста уровня го­сударственных расходов яв­ляется предельно допустимый уровень налоговой нагрузки. Ми­ровая практика располагает весьма обширными исследованиями в этой сфере в плане определения количественных показателей, характеризующих уровень налогового давления на налогопла­тельщика, и предлагает вполне конструктивные подходы, позво­ляющие определить предельно допустимые уровни налогового давления на экономику, при превышении которых возникают не­гативные макротенденции, иногда необратимые.

Большинство граждан, да и государственные служащие заинтересованы в том, чтобы государство и его органы качествен­но выполняли возложенные на них функции и за­дачи, экономя при этом ре­сурсы бюджета. Государственные органы и чи­новни­ки в рамках тра­диционных для России сис­тем их финансирова­ния, как правило, поступают прямо противоположным образом: пытаются получить как можно больше ресурсов для исполнения меньшего объема функций и задач. Та­кой образ действий в тео­рии бюджетирования описан как ти­повое поведение «максими­зирующего бюрократа» и ведет к «раздувающемуся бюджету».

Чтобы на­логовая политика го­сударства н­ачиналась не с ус­тановления налоговых ставок и режимов налогообложения, а с определения стоимостного объема государственных функций, исходной точкой ее формирования должно стать распределение расходных бюджетных полномочий по уровням бюджетной сис­темы и закрепление за каждым уровнем государственной власти адекватных налоговых полномочий, обеспечивающих их финан­совыми ресурсами, достаточными для выполнения функцио­нальных задач.

Таким образом, для того чтобы фис­кальная функция налогов реально начала «ра­ботать», нужно из­менить технологию форми­рования самого бюджета. Она дол­жна начинаться не с из­менения налоговых ст­авок или отмены тех или иных на­логов, а с анализа об­щественных потребностей, оп­ределения национальных при­оритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований по программам и функциям. Эта стадия налогового планирования по существу не разработана в российской теории налогообложения и, соответственно, практически игнорируется в налоговой политике.

Фискальная фун­кция налогов начинает ра­ботать уже на стадии мониторинга бюджетных расходов. Соответс­твенно, расчет налоговой нагрузки начинается с расчета отдачи затрат на определенные виды государственных услуг — образо­вание, здравоохранение и т. д. На базе этого мониторинга отрас­левые министерства или подведомственные им агентства должны формировать по единой методике расчета реальную рыночную стоимость различных видов государственных услуг. Это и есть их главная прямая функциональная задача. Однако в том виде, в котором сейчас функционируют практически все отраслевые министерства в России, они практически не способны (и по уровню квалификации своих работников, и по сложившимся стереоти­пам мышления чиновников) выполнять эту функцию, и потому по-прежнему занимаются лишь дележом бюджетных средств, выделяемых им Минфином России, а не расчетами реальной сто­имости отраслевых государственных услуг.

Попытки внедрить в практику работы наших министерств принципы бюджетирования, ориентированного на результат, до сих пор не увенчались реальными успехами.

Фискальная функция налогов, с помощью которой происхо­дит огосударствление части национального дохода в денежной форме, создает объективные предпосылки для прямого вмеша­тельства государства в экономику, а следовательно, в значитель­ной мере обусловливает возможность реализации такой эконо­мической функции налогов, как регулирующая.

Регулирующая функция налогов, как производная от фискаль­ной функции, тесно связана с ней, но выполняет иную целевую задачу — смягчение цикличности развития производства и оп­ределенных его структурных деформаций в целях обеспечения равномерного и поступательного социально-экономического развития¹.

Эта экономическая функция налогов предполагает создание ма­териальных условий для участия государства в воспроизводствен­ном процессе не в форме прямого директивного вмешательства, как это подразумевает фискальная функция налогов, а посредством регулирования (распределения, стимулирования и контроля) дви­жения финансовых потоков в отдельные отрасли, усиления или ослабления процессов накопления капитала и трансформации их в инвестиции в различных сферах экономики, расширения или уменьшения платежеспособного спроса населения и т. д.

Регулирующая функция налогов, будучи достаточно сложной и многоплановой, для своей практической реализации требует целого набора экономических механизмов, которые можно клас­сифицировать как распределительные, стимулирующие и конт­рольные механизмы.

Це­левое воздействие этих ме­ханизмов должно быть однона­правленным, однако между ними есть и различия. Если распре­делительные механизмы ориентированы на макроэкономические процессы и пропорции, то стимулирующие более приближены к микроэкономике и отражают конкретную мотивацию экономи­ческого роста отдельных групп экономических субъектов — на­логоплательщиков. Контрольные же механизмы в налоговой сис­теме — это не только меры запретительного или принудительного характера, это прежде всего главный информационный ресурс для оценки функционирования налоговой системы в процессе налогового администрирования.

Действующая ныне система налогообложения не позволяет представить наглядный, функционально очерченный сценарий регулирования экономики, и в этом смысле она является скорее не системой, а неким набором наугад взятых налоговых механиз­мов, весьма слабо увязанных между собой с позиции их единого целенаправленного воздействия на стимулирование научно-тех­нического прогресса, инвестиционную активность, ресурсосбе­режение, увеличение производства в приоритетных отраслях на­родного хозяйства.

На­логовая система любого го­сударства не может представ­лять собой произ­вольный, случайный набор различных видов налогов, их сочетание и направленность воздействия должны ориен­тироваться на пополнение финансовых ресурсов государс­тва в результате увеличения доходов и имущества налогоплатель­щиков, а не за счет ужесточения налоговых условий для них.

Расп­ределительная подфункция налогов реа­лизуется посред­ством распределения налогового дав­ления на сферы экономики и субъ­ектов экономической деятельности через систему различ­ных видов налогов, структурированную оптимальным образом, распределения налоговых полномочий по уровням бюджетной системы.

Соо­тветственно, задача сов­ременного этапа экономическо­го развития России требует такого конструирования налоговой системы, которое было бы направлено в первую очередь на вы­бор оптимальной конфигурации налоговой системы, обеспечи­вающей разумное распределение налоговой нагрузки на эконо­мику. Для этого необходимо проанализировать все допустимое множество баз налогообложения и выбрать наиболее эффектив­ное их сочетание.