2. Основні риси адміністративно-територіаль­ного устрою зарубіжних країн. Основні системи здійснення публічної влади на місцях

Адміністративно-територіальний устрій країни є важливим елементом її державної організації. Цей інститут складався історично під впливом природно-географічних, соціально-еко­номічних і демографічних факторів, потреб державного управ­ління.

Цей устрій у більшості випадків має суто консервативний характер. Він зазвичай рідко піддається докорінному ламан­ню, не зазнає серйозних змін навіть в умовах прийняття но­вих конституцій і конституційних законів, що зачіпають інші аспекти в організації держави.

У найбільших державах, таких як США, ФРН, Іспанія, Іта­лія, Швейцарія, найважливіші елементи існуючої адміністра­тивно-територіальної системи виникли в XIX в., а у Велико­британії ці основи сходять до епохи раннього феодалізму. В Японії адміністративно-територіальний поділ остаточно склав­ся незабаром після Другої світової війни. Тому в системі адмі­ністративно-територіального поділу зарубіжних країн дотепер збереглися явно застарілі територіальні одиниці, невеликі за територією, що втратили економічну, а іноді демографічну ос­нову для свого існування. Як і раніше, зберігаються серйозні розходження в розмірах території, чисельності населення й економічному потенціалі адміністративно-територіальних оди­ниць, що належать до однієї категорії. Незважаючи на те, що в 70-х — наприкінці 80-х років були проведені реформи адмі­ністративно-територіального устрою у Великобританії, ФРН і Франції, зазначені вище недоліки в адміністративно-територі­альному поділі цих країн вони не усунули.

В унітарних державах питання адміністративно-територі­ального устрою належать до відання центральної влади, а у фе­деративних — це компетенція суб'єктів федерації, хоча за­гальні принципи організації адміністративно-територіального поділу в таких державах мають будуватися на основі принципів загальнофедеральної конституції.

Детальне регулювання місцевого адміністративно-територі­ального поділу здійснюється спеціальними законами.

У державній організації країн адміністративно-територіаль­ний устрій відіграє двояку роль.

По-перше, відповідно до нього будується система місцевих органів загальнодержавної адміністрації, що представляють уряд, різні міністерства й департаменти.

По-друге, адміністративно-територіальний поділ визначає систему виборних органів місцевого управління. Треба, однак, зазначити, що в цілій низці країн деякі ланки адміністратив­но-територіальної організації взагалі не мають виборного управління (наприклад, кантони й округи у Франції, округи у ФРН).

Основна мета поділу держави на відповідні адміністративні одиниці — допомогти знайти найзручнішу й найефективнішу систему державного управління, що найбільшою мірою відпо­відала б потребам населення певного регіону.

Відповідно до прийнятої в багатьох країнах доктринальної концепції розрізняються "природні" і "штучні" адміністратив­но-територіальні одиниці.

Перші — це різного роду поселення, села, міста, де люди історично й "природно" групувалися для спільного життя. Вони обирали для керування певних осіб (старійшин), створю­вали свої колегіальні органи керування (сходи, збори, ради). Ця форма одержала в сучасному праві назву общинного (кому­нального) самоврядування.

Районування території країни актами державних органів покликало до життя "штучні" адміністративно-територіальні одиниці — губернії, області, райони, воєводства і т. ін. У цих одиницях можуть бути створені виборні органи самоврядуван­ня або діють тільки призначені зверху чиновники (у Польщі — воєводи, у Таїланді — губернатори, у Болгарії — управителі областей). Якщо є виборні органи, то це — регіональне само­врядування, якщо є призначені чиновники, то це регіональне державне управління.

У демократичних країнах призначені органи державного управління бувають тільки на регіональному рівні, але в краї­нах з напівдемократичними, авторитарними й тоталітарними режимами представники держави — чиновники призначають­ся (хоча й рідко) також у громади.

Такого поділу немає тільки в дуже дрібних острівних держа­вах (Мальта та ін.).

Особливими територіальними одиницями є великі міста з агломераціями й столиці держав. Вони не вважаються адміні­стративно-територіальними одиницями, не мають органів са­моврядування й управління, хоча для вирішення своїх питань створюють комітети й ради (іноді виборні).

Системи місцевого самоврядування в сучасних зарубіжних державах будуються на основі адміністративно-територіально­го поділу країн.

Система місцевого самоврядування в сучасних державах може містити в собі по вертикалі від двох до п'яти ланок.

За характером відносин між місцевими органами влади роз­різняються системи, побудовані на принципі підпорядкова­ності вищестоящих і нижчестоящих муніципальних органів (наприклад, у Франції, Італії, ФРН), і системи, в яких така підпорядкованість юридично не зафіксована або має досить обмежений характер (США, Великобританія).

Іноді діяльність органів місцевого самоврядування постав­лена під прямий контроль спеціальних державних органів, які найчастіше підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування).

У певних країнах (Франція, Італія та ін.) в адміністратив­но-територіальні одиниці призначаються повноважні представ­ники уряду, які здійснюють адміністративний контроль за ді­яльністю виборних органів місцевого самоврядування та їхніх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний конт­роль із боку центральної влади.

У державному праві розрізняють такі основні демократичні системи здійснення публічної влади на місцях — англосак­сонську, романо-германську, іноді виокремлюють іберійську

й систему рад.

Англосаксонська система характеризується тим, що для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях створюються органи місцевого самоврядування на всіх рівнях нижчих за державу, суб'єкт федерації або держав-

но-автономний регіон. При цьому така система не передбачає призначення з центру чиновників на місця для контролю за діями виборних рад.

За цієї системи місцеві ради в межах закону, звичаю, само­стійно вирішують питання, що не входять до компетенції цен­тральних державних органів. Контроль центру за їхньою діяль­ністю здійснюється шляхом фінансових ревізій, центральні органи можуть також звертатися в суд з позовами проти органів місцевого самоврядування.

Характерною ознакою цієї системи є й те, що населення оби­рає не тільки раду (зазвичай на 2—4 роки, складається з 3— 7 осіб, у великих містах з 35—50 осіб), а й деяких посадових осіб — шерифа, скарбника та ін.

У містах, як правило, діють хартії самоврядування, відпо­відно до яких обирають ради й мерів. Мери обираються або без­посередньо громадянами, або радами (США, Канада).

Романо-германська (континентальна) система місцевого самоврядування характеризується тим, що місцеве самовря­дування поєднується з місцевим управлінням.

За цієї системи в громадах (у селищах, містах вони зазви­чай називаються комунами) існують тільки виборні органи місцевого самоврядування — рада, мер з одним або декілько­ма заступниками, при цьому рада й мер обираються населен­ням роздільно одне від одного. Ніяких адміністраторів — пред­ставників державної влади в комуні немає.

Однак управління "штучними" адміністративно-територі­альними одиницями істотно відрізняються, при цьому можна виокремити два варіанти:

1. за першого варіанта в деяких адміністративно-територі­альних одиницях обласної або районної ланки, які не розгля­даються як територіальні колективи, діють тільки призначені центром чиновники — органи державної влади (губернатор у Фінляндії);

2. відповідно до другого варіанта в адміністративно-тери­торіальних одиницях, що розглядаються як територіальні ко­лективи, одночасно діють виборні ради органи місцевого са­моврядування й призначені з центру чиновники, які є пред­ставниками президента, уряду, міністра внутрішніх справ. Ці чиновники за уповноваженням центру здійснюють на місцях державну владу, контролюючи законність дій органів місце­вого самоврядування. За такого варіанта рада обирає свій ви­конавчий орган, що керує адміністрацією підлеглої раді. Чи­новник — представник держави має свою адміністрацію.

Іберійська система управління на місцях існує в Бразилії, у багатьох країнах Латинської Америки. У певних країнах вона має істотні особливості так, у Мексиці вона трохи інша, ніж у Нікарагуа.

У деяких країнах ця система близька до охарактеризованої вище романо-германської, хоча в країнах Латинської Амери­ки роль представників центра завжди значніша внаслідок ши­роких повноважень президента.

За іберійської системи місцевого самоврядування й управ­ління населення адміністративно-територіальних одиниць (у тому числі громад, муніципій) обирає раду й головну посадову особу певної адміністративної одиниці (префект і т. ін.), іноді обирається колегія посадових осіб. У деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою. Префект одночасно є головою ради, її виконавчим органом і затвер­джується урядом як його представник у цій адміністративно-територіальній одиниці. Він має право контролю за діяльні­стю ради. Таким чином, префект зосереджує у своїх руках основні важелі місцевого керівництва й має велику владу. Правда, опіка майже не застосовується, префектові як голові ради надаються широкі можливості не приймати в раді рішен­ня, які він буде змушений пізніше відхилити.

Система рад принципово відрізняється від розглянутих вище. Вона застосовується в країнах тоталітарного соціаліз­му. Рада розглядається як орган державної влади й у свою чергу обирає інший державний орган — виконавчий комітет, колегі­альний орган державного керування в певній адміністратив­но-територіальній одиниці. Члени виконкому є керівниками відділів і управлінь і керують окремими сферами місцевого життя (освітою, охороною здоров'я, торгівлею, місцевою про­мисловістю).

Така система створюється у всіх адміністративно-територі­альних одиницях. Лише в дрібних населених пунктах рада може обрати не виконком, а голову й секретаря ради, які й відають виконавчою діяльністю. Іноді, поряд з виконавчим ко­мітетом рада обирає постійний комітет, що між сесіями ради здійснює його повноваження (Китай). Чиновники для контро­лю за діяльністю рад зверху не призначаються, але ради як органи державної влади підлеглі по вертикалі вищестоящим представницьким органам. Ради можуть вирішувати не тільки місцеві, а й загальнодержавні питання, але за керівної ролі комуністичної партії.

Особливі форми місцевого управління існують в умовах військових режимів. В адміністративно-територіальних оди­ницях, особливо великих, призначаються військові губерна­тори й коменданти, які у свою чергу призначають офіцерів у нижчестоящі адміністративно-територіальні одиниці. Призна­чені посадові особи здійснюють управління на основі єдинона­чальності.

Переважна більшість держав світу мають дво- або триплан -ковий адміністративно-територіальний устрій (наприклад, Японія двопланковий, а Великобританія — трипланковий).

Територія Японії поділяється на 47 префектур, причому префектури розрізняються за чисельністю населення — від 0,5 млн до 20 млн. Префектури включають міста, селища й села. Найбільші міста з населенням понад півмільйона осіб мають особливий правовий статус.

Територія Великобританія поділяється на графства, а граф­ства — на округи, що охоплюють як міські, так і сільські по­селення. Низовими територіальними підрозділами в Англії є приходи, а в Уельсі й Шотландії — громади.