2.2. Теоретическая и правовая парадигма системы

     регулирования местного управления в России

Российская модель МСУ (независимо от конкретного его названия в разные времена) всегда базировалась и базируется совершенно обоснованно на канонах "государственной теории".

Исходя из данной методологической позиции и изложенных ранее выводов, "Местное самоуправление" можно определить следующим образом*: самоорганизуемая деятельность местного сообщества людей в своих интересах и под свою ответственность по решению вопросов местного значения на осове законов государства как глобальной системы общества. Такая трактовка вполне согласуется с методологией системного подхода к объяснению сложных организованных систем.

*примечание: данная трактовка берет начало в определении, первоначально сформулированном в Европейской хартии местного самоуправления (15 октября 1985 г) и далее модифицированном в целом ряде юридических российских документов

Современная система правового регулирования МСУ в России сформировалась постепенно. Концептуальное ее начало было заложено в принятом Верховным Советом СССР в апреле 1990 года Законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Уже в этом правовом документе было дано определение МСУ, которое было развито в последующих пправовых актах.

Закон определял МСУ как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей админстративно-территориальных единиц, на основе законов и определенной материальной и финансовой базы.

В дальнейшем эта трактовка МСУ получила одобрение и развитие в российских законах - "О местном самоупрвлении в РСФСР" от 6 июля 1991 года, "Об общих пинципах организации местного самоупрвления" от 28 авг. 1995г № 154-ФЗ.

2.3. Правовые основы "самостоятельности" местного управления в Россйской Федерации

Действующая в настоящее время правовая система муниципального самоупрвления в России непосредственно основывается на Конституции РФ и федеральном законе "Об общих пинципах организации местного самоупрвления" в Российской Федерации" от 6октября 2003 г. № 131 - ФЗ с изменениями и дополнениями (далее - ФЗ № 131).

Примечание: концептуальной основой принятой в России правовой конструкции послужила "Евпропейская хартия местного самоуправления", принятая Советом Европы 15 октября 1985 года. В 1998 году Россия ратифицировала этот документ и тем самым приняла на себя обязательства соблюдать основные принципы Хартии.

Правовой характер и смысл современной правовой системы МСУ в Российской Федерации сформулирован в ст. 12 Конституции РФ: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах свох полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственного управления".

В этой статье четко указывается три ключевых момента, которые более обстоятельно раскрываются в гл. 8 Конституции РФ: а) местное управление признается как "местное самоуправление" со своей структурой, территорией, имущественными и прочими правами (ст. 130 - 132), и в этом статусе в пределах своих полномочий оно самостоятельно; б) местное самоуправление не только признается, но и гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав и др. (с. 133); в) в структурном и функциональном отношении органы местного самоуправления формируются самостоятельно и не входят в систему органов государственного управления.

Все отмеченное образует правовой контент самостоятельности местного управления, предписанной принципами Европейской Хартии. Но, как было показано в предыдущей теме, эта самостоятельность весьма относительна и ограничена, так как муниципальные образования и их органы самоуправления находятся не вне, а в составе системы российского государства.

Это объективное положение, разумеется, получило соответствующее правовое оформление в разных нормах, касающихся порядка взаимодействия федеральных и региональных органов с органами местного самоуправления (см. пп.2.2.). К тому же и ст. 4  Европейской Хартии дает такое право:

А)  "основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей".

Б) "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти".

================

Руководствуясь отмеченной нормой " Хартии" российский законодатель четко и подробно, в соответствии с принципом "позитивного регулирования" (США) определил в Законе (№ 131 -ФЗ) перечень правомочий и, соответственно, функций, гарантированно отводимых в компетенцию органов местного самоуправления .

В ст. 14 ФЗ № 131 дан исчерпывающий перечень упоминаемых в определении МСУ "вопросов местного значения" поселения(всего их 33). Но кроме этого принята норма о правах органов МСУ на решение вопросов не отнесенных к "вопросам местного значения" поселений (Ст 14.1).

Поскольку функции поселения, муниципального района, городского округа не могут быть идентичными, постольку "вопросы местного значения" прописаны каждому из этих муниципальных образований в отдельности (статьи 15 - 16). При этом особо указывается, что перечень "вопросов местного значения" не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнрений в настоящий закон (п. 1, ст 18).

==========

Итак, к вопросам местного значения поселения отнесены:

- формирование, учреждение и исполнение бюджета поселения и контроль за его исполнением;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- организация в границах поселения электро-тепло-водо-газоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом;

- содержание и строительство дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений…;

- обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством…;

- организация транспортного обслуживания….;

- обеспечение первичных мер безопасности, участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций…;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания;

- организация библиотечного обслуживания..;

- организация для жителей досуга, культурных мероприятий…, сохранение объектов культурного наследия, развитие традиционного художествпенного творчества, физкультуры и спорта;

- содействие установлению опеки и попечительства в соответствии с законодательством, работа с детьми и молодежью;

- оргагнизация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- утверждение генеральных планов поселения, выдача разрешений на стороительство, озеленение территории, благоустройство улиц…

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация мобподготовки и мероприятий по гражданской обороне, создание аварийно-спасательных служб;

- содействие в развитии сельхозпроизводства, малого предпринимаьельства;

- осущесвление полномочий собственника земли, водных объектов, лесных участков (или же контроля их использования).

===========

Ст. 14.1. Органы МСУ поселения также имеют право на:

- создание музеев:

- обеспечение трудоустройства граждан;

- осуществление финансирования и софинансирования капиталдьного ремонта жилых домов;

- способствовать реализации прав национальных меньшинств и др.

=========

Примечание: А) этот перечень может быть изменен только Законом, гарантирован от вмешательства органов государственного управления;

Б) все вопросы местного значения решаются на основе и в рамках действующего законодательства в соответствующей области;

В) в пределах государственного законодательства допускается принятие муниципальных правовых актов;

Г) разрешается межмуниципальное сотрудничество в вопросах, затригивающих близлижащие территории, образования.

Д) органы государственной власти могут поручать исполнение и иных функций, но только при обеспечении их выполнения финансовыми и материальными средствами.

Е) устанавливаются права, обязанности и ответственность органов МСУ и их должностных лиц за выполнение "вопросов местного значения"

============