1. Местное управление осуществляется в рамках системы государственного управления путем образования специальных административных органов государства на местах;

2. Местное управление осуществляется в форме местного самоуправления, то есть независимого образования и функционирования органов управления самими жителями населенных пунктов;

3. Местное управление осуществляется в форме сочетания (синтеза) государственного управления и частично местного ( муниципального) самоуправления.

=================

Исторически и в практике и, соответственно, в теории мнения по способу решения данной, жизненно важной проблемы существенно разошлись.

Сторонники второго варианта резонно исходят из того, что на местах виднее, что, как, когда и кому нужно делать, в какой последовательности и объемах использовать ограниченные местные ресурсы.

======================

Бюрократия "сверху" - по определению не может удовлетворить рационально местные потребности жителей, хотя бы в силу их субъективного невосприятия, ограниченности и бесконтрольности использования материальных, финансовых, трудовых и прочих ресурсов, а также в силу представления управленцами интересов, прежде всего, государства, а не местного сообщества.

Отсюда многочисленные сторонники так называемой "общественной теории" (иногда ее называют "исторической теорией") утверждают: право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, и оно должно уважать свободу общинного управления (Т. Джефферсон, А.Майер, Г.Аренс (1808-1874), Н.М.Коркунов, О.Лобанд и др.).

========================

По мнению Г. Аренса, община - это общественная власть наряду с иными формами власти, это "государство в государстве", и она не терпит никакого вмешательства государства.

В этой концепции Местное самоуправление не входит в систему государственного управления, не зависит от него, не касается вопросов государственной политики, между ними разделяются полномочии и функции, которые государство обязуется уважать и даже гарантировать .

1. На практике относительно зрело "общественная теория" реализована в англосаксонской модели местного хозяйства и управления (Великобритания, сша, Канада, Австралия, Новая Зеландия).

Однако во многих странах - особенно в России (по понятным причинам), Франции, Германии и др. - все попытки внедрять местное самоуправление как независимое от государственных структур и функций управления кончались негативными последствиями, и потому оно не могло быть реализовано в классическом виде.

Объяснить это вовсе нетрудно. Местные хозяйства и управление - это звенья единой системы государства. Люди живут на местной территории не в изоляции, а в местности со статусом административной единицы конкретного государства. И чем более государство нуждается в своем усилении, структурной целостности, тем более оно вынужденно насаждать централизованные начала, объективно ограничивая права местного самоуправления.

====================

Применительно к истории России это означает, что относительно полное самоуправление имело место в сельских общинах лишь в древней Руси, в княжеские времена, когда государства как такового еще не было, оно только формировалось.

В Российском же государстве, начиная со времен царствования Ивана Грозного, все попытки введения местного самоуправления были очень ограниченными в плане реальных условий и возможностей, причем как сверху, так и снизу. Примечателен исторический факт: избранные народом по указанию Петра I в 1721 году бургомистры (земские люди), продолжали в отписках государю называть себя холопами, что очень возмущало его.

По акту Екатерины II "Учреждение для управления губернией" (1775 год) главным административным органом в уезде стал "земский суд" (так назывался исполнительный орган). Глава его капитан-исправник избирался, но только местным дворянским собранием и утверждался в должности губернатором.

=====================

Крестьянское "самоуправление" в общинах в условиях крепостного права изначально протекало в значительной мере под контролем помещиков. Независимость имели лишь казачьи общины, находившиеся на обочинах государства и выполнявшие охранную функцию его рубежей.

С отменой крепостного права потребовалась реорганизация местного "самоуправления" в целом. Отсюда - проведение Александром II "земской реформы" с 1 января 1864 года (на основании закона).

======================

Краткая суть ее в следующем: в основном состоятельные люди избирались в земские собрания - уездное и губернское. Эти собрания избирали председателей, соответственно - уездной управы и губернской управы. Второго утверждал губернатор, а первого министр внутренних дел. Подконтрольность избранных лиц очевидна.

======================

Земства за счет собственных налоговых сборов получили право нанимать врачей, учителей, прочих земских служащих. Сфера их деятельности - только местное хозяйство и социальные вопросы. Никакой политики. При этом их решения могли отменяться вышестоящей властью.

Кстати, отведение местным образованиям только хозяйственных функций послужило основой появления т.н. "хозяйственной теории" местного самоуправления как разновидности "общественной теории" (А.И.Васильчиков (1818 - 1881), Р.Моль и др.).

---------------------

2. На почве описанной российской, подобной ей германской и иной западноевропейской практики, сложилась противоположная школа под названием  -  "государственная   теория"  (Л.Штейн,   А.Градовский, М.Свешников, граф С.Ю.Витте (1849 -1915) и др.).

Так, датско-немецкий ученый Лоренс фон Штейн (1815 - 1890) - один из основателей этой теории рассматривал "местное самоуправление", при выборности его руководящих органов и признании их местным населением, как "внутреннее государственное управление", то есть как низовой уровень государственного управления на местах.

Государственная теория явилась научной базой т.н. "континентальной модели" (Франция, Швеция, Италия, Бельгия и др.). Это означает, что на местном уровне одновременно с механизмами местного самоуправления действуют органы государственной власти (их должностные лица). Местная юрисдикция и правотворчество фактически при этом отсутствуют.

-----------------

3. Понятно, что на базе крайних позиций и моделей всегда находится место срединным, гибридным (государственно-общественным) моделям ( Германия, Австрия, Япония), как разновидность - советская модель (ныне - Китай, Куба, КНДР), в которой советы избираются и по форме самостоятельно принимают решения, но в конечном счете подчиняются вышестоящим советам и органам госвласти ( и даже партийному руководству).

=============

Очевидно, что практически во всех моделях, но особенно в континентальной и гибридной модели, на практике может быть и есть много нюансов. При этом всегда возникают вопросы о мере государственного вмешательства и контроля, об объемах предаваемых местному самоуправлению полномочий и функций.

==============

Как правило, о роли и "доле" самоуправления в местном           управлении судят по следующим критериям:

- имеет ли "самоуправление" хоть какую-нибудь собственную юрисдикцию, или же полностью руководствуется законами и распоряжениями государства;

- какой объем компетенций и круг решаемых задач ему предоставлены;

- наличие и объемы (доли) собственных доходов и расходов;

- наличие или отсутствие ограничений при избрании своих органов, степень их подконтрольности государственным органам.

===========***===========

Проблемные вопросы для интерактивного анализа:

В литературе продолжаются дискуссии по вопросам: