Вопрос 4. Теоретические основы и перспективы стратегического планирования в Российской Федерации
Президент РФ Д.А.Медведев на заседании Совета Безопасности РФ 24 марта 2009 года высказал ряд очень значимых положений. Суть их в следующем: стратегическое планирование - важнейший фактор развития страны и обеспечения ее национальной безопасности и потому к планированию отныне будет иной подход. Доминирование ведомственных приоритетов и раздробленности мешает двигаться вперед. От этого государство намерено избавляться «путем единого порядка подготовки документов и тесной координации между федеральным центром, регионами и муниципалитетами, а также гражданским обществом». Речь идет о формировании вертикали стратегического планирования под руководством главы государства. которое, безусловно, должно опираться на четкую нормативно-правовую базу (см. Российская газета от 25 марта 2009г.). Для будущего России - это судьбоносное признание.
====================
В обновленном Положении о Совете Безопасности РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590, предусмотрено образование Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам стратегического планирования.
Среди ее функций значится: "рассмотрение предложений по совершенствованию механизма организации стратегического планирования в Российской Федерации, в том числе по разработке документов стратегического планирования и соответствующих нормативных правовых актов".
В сентябре 2012 года Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект " О государственном стратегическом планировании", в котором учтены основные положения приведенного выше выступления Д.А.Медведева.
====================
Перечень принципов государственного стратегического планирования в данном законопроекте характеризует его методологическую основу:
- единства и целостности;
- внутренней сбалансированности;
- результативности и эффективности функционирования;
- самостоятельности выбора путей решения задач;
- ответственности участников процесса государственного
стратегического планирования;
- прозрачности (открытости);
- достоверности и реалистичности;
- финансовой обеспеченности.
При этом: Принцип единства и целостности системы государственного стратегического планирования означает единство принципов организации и функционирования системы государственного стратегического планирования, единство порядка осуществления процесса государственного стратегического планирования и формирования отчетности по реализации документов стратегического планирования.(ст.12).
В практическом плане, с 2010 года начато введение стратегического планирования по федеральным округам с отбором приоритетных инвестпроектов под управлением Минрегионразвития РФ (утверждаются Правительством РФ) с установлением госгарантий, преференций и частичного финансирования за счет госбюджетных средств и льготных кредитов Внешэкономбанка.
Для экспертизы и отбора приоритетных инвестпроектов по каждому федеральному округу в рамках Правительственной комиссии образованы соответственно восемь подкомиссий.
*Информация: в 2010 году в рамках начатого внедрения стратегического планирования по федеральным округам (Сибирском, Приволжском, Дальневосточном) Минрегионразвития РФ были отработаны и утверждены Правительством РФ первые 104 т.н. приоритетных инвестпроекта на общую сумму 3,184 трлн. руб., в том числе 550 млрд. руб. (17%) за счет госбюджетных средств. В 2011 году такие инвестпроекты были проработаны и утверждены по всем остальным федеральным округам.
=====================
** Теоретические основы стратегического государственного
управления и планирования
Теоретически и практически доказано, что управление развитием социально-экономической системы на долговременных интервалах - это и есть стратегическое управление.
Сущность стратегического планирования заключается в создании концепции и главных решений долговременного развития государства, региона, муниципального образования в условиях постоянно изменяющейся внутренней и внешней среды.
Это означает, что бессмысленно и бесперспективно выстраивать управление даже муниципального образования (МО) в отрыве от управляемого взаимодействия с системами более высокого порядка, то есть регионом и государством.
Сошлемся на интересный опыт Евросоюза.
В Евросоюзе принят документ (в окончательной редакции 10-11 мая 1999 г. в г. Потсдаме) под названием "Европейская перспектива пространственного развития" (ESDP).
Главной целью этого документа, а также принятых позднее "Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития европейского континента" (Ганновер, 7-8 сентября 2000г.) является совместное достижение сбалансированного и устойчивого развития.
Евросоюз сформировал специальный орган под названием Комитет министров пространственного развития стран-членов Евросоюза.
Этот Комитет рекомендовал "Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента" национальным и региональным властям в качестве политического и методического основания для национального регионального планирования и мер пространственного развития. В этих целях предложено создавать органы планирования в составе местных властей отдельных городов и сообществ для координации по властной вертикали и горизонтали, а также с местным населением, принимаемых мер и порядка их выполнения.
При этом согласно пункту 77 указанного документа "Европейская перспектива пространственного развития: "Сотрудничество между различными административными уровнями должно быть организовано таким способом, который позволяет местным и региональным властям приспособить свои решения планирования к мерам более высокого уровня, в то время как национальные власти, в свою очередь, приспосабливают свои решения к местному масштабу и проводимым на местах планам и проектам (принцип взаимности)".
Системный порядок построения схемы планирования и управления здесь очевиден.
Надо сказать, что и российская теория и практика концептуально уже следует в своих решениях по данному модельному пути.
На основании изложенного Концептуальная схема (модель) организации стратегического планирования и управления в системе Российского государства должна выглядеть следующим образом:
Концепция
(Стратегия), программы федеральной
власти
Концепция
(Стратегия), программы федерального
округа
Концепция
(Стратегия), программы Субъекта РФ
Стратегия,
программы муниципального
образования
Пространственная
координация и взаимодействие в части
Стратегий доминирующих
в регионе компаний
В настоящее время фактически все субъекты РФ и федеральные округа имеют свои утвержденные Стратегии развития. В некоторых регионах, как например в Липецкой области, такие Стратегии имеют, согласно заявлению губернатора, и все Муниципальные образования.
------------------
Стратегическое управление включает три стадии-блока процедур: стратегическое планирование (центральный блок), реализация стратегии, стратегический контроль.
==================
Стратегия - это концептуальное видение перспектив развития и одновременно - реагирования на изменения внешней среды.
По сути, Стратегия имеет своей сердцевиной Концепцию развития социально-экономической системы.
Этапы разработки Стратегии
Необходимо разделять этапы формирования (обоснования, выбора) Стратегии и ее реализации.
Разработка Концепции Стратегии означает, прежде всего, выбор стратегических (долгосрочных) приоритетов развития системы:
Видение
Миссия развития системы
Стратегическая цель
====================
Для этого необходимо:
1. Построение сценариев развития и выбор оптимального
сценария
Определение возможных и нужных сценариев развития;
Прогнозы развития на базе выбранных сценариев;
Окончательный Выбор базового (оптимального) сценария
======================
2. Определение стратегических приоритетов (направлений),
целей и задач
Формулирование направлений и задач в рамках отобранного сценария;
Определение индикаторов и показателей измерения целей,
задач;
Определение этапов реализации Стратегии
3. Формирование механизма реализации Стратегии
Определение организационных инструментов реализации Стратегии (программы, проекты, планы)
Оценка и определение ресурсного обеспечения Стратегии
Формирование плана реализации Стратегии
Определение механизмов взаимодействия с различными участниками и уровнями управления, а также порядка корректировки стратегических задач (критерии и механизм)
========================
=======================
Стратегическое планирование - это деятельность по разработке Стратегии и ее достижению на основе программ и стратегического плана действий.
Конечными Документами стратегического планирования в укрупненном виде являются - Программа (программы) и Стратегический план.
=======================
Согласно ст. 20 проекта ФЗ "О государственном стратегическом планировании" к комплексу документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, относятся:
- прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период (каждые 6 лет на срок 12 и более лет);
- прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период (каждые 6 лет на срок 12 и более лет);
- концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (каждые 6 лет на срок 12 и более лет);
- долгосрочная бюджетная стратегия РФ (каждые 6 лет на срок 12 и более лет);
- отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период;
- стратегии социально-экономического развития федеральных
округов и отдельных территорий;
- государственная программа вооружения Российской Федерации;
- схемы территориального планирования Российской Федерации;
- федеральные государственные и целевые программы;
- основные направления деятельности Правительства РФ на сред несрочный период и проекты по их реализации (каждые три года на срок 6 и более лет);
=======================
Нетрудно видеть, что столь внушительный набор документов стратегического планирования представляет собой лишь разные формы системного составления и обеспечения комплексной реализации Стратегии (Концепции), программ и планов долгосрочного социально-экономического развития страны.
* Программа – инструмент реализации стратегии. Среднесрочный документ, содержит конкретные задачи, мероприятия, основа для текущего планирования.
Главные отличительные особенности программ:
Содержат конкретные мероприятия, разработанные для достижения конкретных целей и задач
Каждое мероприятие обеспечено ресурсами, имеет сроки (этапы) исполнения, исполнителя, финансовые ресурсы, источники финансирования;
Содержат механизм мониторинга, оценки и контроля реализации (система показателей/индикаторов, порядок и форма отчетности, руководителя программы);
Каждой цели и задаче программы соответствует индикатор/показатель (система показателей), определены их значения для каждого бюджетного периода реализации программы;
Увязывает мероприятия по решению проблем, программ, задач межведомственного характера.
=========================
Как было показано выше, в современной российской практике роль таких программ призваны выполнять долгосрочные и среднесрочные "Государственные программы" развития, ФЦП, РЦП, ВЦП. Они, в свою очередь, в аспекте реализации детализируются в планах и даже графиках выполнения.
Примечание: аналогичным образом, на основе отмеченных процедур и стадий методологии стратегического планирования, следует осуществлять стратегическое управление (планирование) современным развитием регионов и муниципальных образований как особых низовых организмов в системе "государство".
=====================****======================
Литература по курсу ГМУ:
Основная:
I. Правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации.- Российская газета от 21.01.2009.
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации.- М.: Проспект, 2008.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ от 6.10. 1999 г. № 184-ФЗ.
4. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10 2003 г. №131)
II. Учебная литература: