Вопросы:

            1.1. Методология  системного  познания   генезиса  государства

                  и   государственного управления

        1.2.  Государство - высшая форма системной (политико-            правовой)  организации общества

         1.3. Становление и развитие теории государственного управления

Вопрос 1.1. Предмет учебной дисциплины «Система государственного управления» - организация государственного устройства и государственного управления всеми сферами жизнедеятельности общества.

       Говоря о курсе «Государственное и муниципальное управление» в целом можно определить: это наука, соответственно учебная дисциплина, изучающая субъекты, объекты, механизмы, принципы и методологию государственного (муниципального) управления всеми сферами жизнедеятельности общества на всех структурно-организационных уровнях государства.

          Цель изучения курса – получение совокупности знаний в области теории, методологии и практики государственного (муниципального) управления, приобретение умений оперировать знаниями, навыков разработки и реализации управленческих решений.

Методология как понятие – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно   объектов  социальной  действительности. ===================

Методологические основы данной науки (дисциплины) - законы и принципы диалектики, соответственно диалектической логики: т. н. парные категории - сущность и явление, «форма и содержание», «единство исторического и логического», «единство количества и качества», «закон единства и борьбы противоположностей», закон «отрицания отрицания», методы дедукции и индукции, анализа и синтеза, системного подхода и др.

=====================

           Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы и соответственно  системы  государственного  управления. ======================

Однако среди множества различных методологических подходов (концепций) решающее, всеохватывающее, научно обоснованное значение имеет методология системного подхода - по причине системной природы исследуемого (изучаемого) объекта. Но в трактовке и понимании данной методологии зачастую имеют место или общие суждения, или существенные различия.

В связи с этим остановимся на логической и исторической интерпретации данной методологии в связи с изучаемыми системными объектами и их предметами - «государство» и «государственное управление».

================***================

Человек сам по себе есть сложнейшая органическая система, что изучается соответствующими науками. Но в данном курсе речь идет об управлении действиями не отдельного человека, а сообществ людей. Чем это вызвано?

Ответ однозначен: исторически и логически доказано, что человек по своей природе есть элемент «социума» (существо - биосоциальное), т.е. живет внутри и посредством сообщества людей - самовоспроизводящейся совокупности людей - первобытное стадо, род, племя (община), союз племен. Конечным продуктом в этой цепи эволюции сообществ людей и является «государство».

===============

        Человек изначально не мог физиологически жить в одиночестве и потому объективно и субъективно интегрировался в некоторое устойчивое сообщество себе подобных лиц. Известно, что для индивида первобытного стада самой страшной мерой наказания было изгнание его, лишение коллективной формы обитания и поддержки, что означало неизбежную гибель.

        Вся история генезиса человечества есть история развития организованных в системы все более усложняющихся сообществ людей.

Уже в первобытном стаде и роде имели место определенные интегративные качества - естественное разделение труда, управление старейшин, обычаи и мораль, принятые нормы поведения.

К сведению: согласно исследованиям доисторических времен, древнегреческий род покоился на следующих основаниях (как говорят сегодня, - «скрепах»): почитание жрецов и проводимых ими священных обрядов; общее место погребения; взаимная обязанность оказывать друг другу помощь, защиту и поддержку; взаимное право и обязанность вступать в брак внутри рода; наличие собственного архонта (старейшины); право взаимного наследования имущества и др.

          Степень организованности и управляемости такого стада или рода предопределяли возможности их выживания в дикой природной среде.           Жестокая борьба с дикой природой на выживание, одновременно и между отдельными родами на сопряженных территориях, постепенно приводила к образованию более сложных и крупных сообществ людей - племен разного типа и их союзов.

         В них постепенно утвердились: постоянно вооруженные люди и военная организация (с военной демократией в управлении), на которые опирались племенные вожди (своего рода - «воеводы»), силовое принуждение к повиновению, властное насилие, зачатки и быстрое развитие имущественного и социального расслоения, дошедшего до первобытного рабства, и иные признаки будущего государственного формообразования.

            Названные и иные устойчивые сообщества людей очевидно представляют собой производные от человека формообразования систем органического типа, подобия коих в живой природе имеется множество - муравейники, пчелиный рой, стадо диких слонов и т.д. Было бы наивным и бесполезным раскрывать сущность, особенности организации и функционирования этих целостных социальных образований путем исследования, к примеру антропологических и психологических качеств составляющих их особей (лиц).

Если животное, образно говоря, носит свой «вид» и «род» в самом себе, то родовая субстанция человека заключается вне его, в обществе   (см. Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К.Маркса.- Политиздат, 1980, с. 172).

=======================

Наука давно, а в части исследования социальных организмов, - со времен К. Маркса, получила возможности исследования подобных образований на основе методологии системного анализа (подхода).

     К сведению:  бурный всплеск системных исследований в мире пришелся на вторую половину ХХ века. Их инициатором принято считать австрийского биолога Л. Берталанфи (1901- 1972). Установлены многие классы и типы систем, исследование которых имеет свои особенности: по свойствам различают - простые и сложные, а также комплексы систем; целостные и суммативные; статичные и динамичные; открытые и закрытые; естественные и искусственные; самоуправляющиеся и несамоуправляющиеся; по природе протекающих в системах процессов - механические, физические, химические, биологические, социальные и др.

=========================

Вначале резонно познакомиться не с сутью, а с понятийным аппаратом методологии системного исследования (познания).

 

     Философское определение системы и ее компонентов:

            «Система» в переводе с греческого - это нечто целостное, состоящее из взаимосвязанных частей.

            Более полное   определение:  Система  -   это   структурно-функциональное единство (целостность) взаимополагающих, взаимодействующих качественно однородных элементов (компонентов).

          Свою целостность система проявляет в отношениях с внешней средой и устойчивых взаимосвязях содержащихся в ней элементов.

К наиболее сложным системам относятся: а) целенаправленные системы, т.е. системы, подчиняющиеся достижению строго определенной цели (дерева целей); б) самоорганизующиеся системы - системы способные в процессе функционирования изменять свою организацию, структуру -биологические, социальные, психологические и др.

Качественные свойства системы как целого определяются отнюдь не свойствами (качествами) суммы ее элементов (что характерно для метафизического подхода), а свойствами ее внутренней структуры, содержащимися в ней особыми системообразующими (интегративными) связями элементов и качествами. Последние предопределяют организацию системы.

=================

Рассмотрим с этой целью классический пример того, как впервые в истории общественной науки К. Маркс объясняет субстанцию (основу, базисное качество) капиталистического способа производства как системы.

Он критически избегает т.н. вечных и абстрактных категорий и их толкований типа - «производство вообще», «богатство вообще» и т.п. Таковые в реальности отсутствуют, они присутствуют лишь в мыслительных процессах абстрагирования.

Путем исторического и логического анализа К.Маркс определяет субстанциональное (основополагающее) качество данного способа производства в категории «капитал», который, однако, трактуется не как «богатство вообще» (это тупиковый вариант суждения), а как специфическое отношение собственника условий производства (потенциального капиталиста) к непосредственному производителю (наемному работнику). Особый характер и способ их соединения как факторов производства предопределяет целые исторические эпохи.

=====================

В рабовладельческом обществе соединение условий производства и работников носит насильственный характер, в феодальном - полуэкономический характер, в капиталистическом - экономический (формально свободный). Отсюда и богатство собственников очевидно в своей основе имеет очень разное по способам происхождение.

=================****==================

Смысл системного качества хорошо отражен в поучительном положении К.Маркса: человек «А» - не раб, он раб только потому, что у него есть рабовладелец, а последний является таковым потому, что у него имеются рыбы; король только потому король, что у него есть поданные, а последние являются таковыми лишь потому, что у них есть король. Соответственно не «накопленное богатство» само по себе делает человека капиталистом, а исторически порожденное процессами т.н. «первоначального накопления» отношение эксплуатации собственником условий труда наемных работников, то есть исторически (см. гл 24 т. 1 «Капитала») и объективно детерминированная устойчивая взаимная связь субъектов общества, непосредственно представляющих материальный и личный факторы производства.

На данном материальном основании (качестве) произрастают новые основания (интегральные качества) - экономические (капитал), политические, социальные, правовые, морально-нравственные. В итоге формируется, по сути, системная «лестница оснований» - качественно совместимых структурных блоков целостной системы под названием « социально-экономический строй общества».

          Резюме: особые системные качества не содержатся в каком-либо отдельном элементе (стороне отношения), они есть исключительный результат объективно заданного, стойкого функционального взаимоотношения (взаимосвязи) двух или более элементов (сторон) системы.

        Базисная роль в системе принадлежит ее структуре.

       Структура - совокупность определенным образом (порядком) соорганизованных и устойчиво взаимосвязанных качественно однородных элементов.

       Организация системы - это устойчивая и упорядоченная в определенном формате взаимосвязь элементов структуры, утверждаемая (интегрируемая) прямыми и обратными связями и отношениями в конкретное формообразование.

       Замечание: утрата качественной однородности даже отдельными элементами структуры, то есть их совместимости в системе органического типа, разрушает структуру (в итоге, и систему) точно так же, как раковая опухоль (чужеродный элемент) разрушает организм человека.

        Структура и каждый ее элемент функционируют, действуют. Только функциональное взаимодействие элементов удерживает совокупность элементов в рамках определенной структуры.

       Функция - производимое элементом действие, продуцирующее определенный результат.

       Итак, организованная система органического типа всегда имеет системообразующее основание (связи и отношения) и подсистему управления, в т.ч. контроля. Наиболее устойчивая, организованная и эффективная система - это качественно самоуправляемая система. По содержанию процессов управления гносеологически возможно установить вектор целенаправленного развития системы.

*Социальные системы, наподобие живых организмов, способны к самонастраиванию, самодостраиванию, саморазвитию  и потому отнесены К.Марксом к типу «органических». Замечательное положение К.Маркса гласит: …"Органическая система как совокупное целое имеет свои предпосылки, и ее развитие в направлении целостности состоит именно в том, чтобы подчинить себе все элементы общества или создать из него еще недостающие ей органы. Таким путем система в ходе исторического развития превращается в целостность. Становление системы такой целостностью образует момент ее, системы, процесса, ее развития" (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., изд. 2-е, т. 46, ч. 1, с. 229).

Ничего подобного применительно к исследованию закономерностей развития общества не обнаруживается у ученых «неоклассической школы», как впрочем, и иных школ.

================

На основе примененной системной методологии анализа генезиса и развития капитализма К.Маркс впервые в научной истории выделил и детально охарактеризовал общественно-экономические формации как системные образования - первобытнообщинный строй, рабовладельческий строй, феодализм, капиталистический способ производства, социализм (коммунизм).

==================

Разъясняя это величайшее открытие К.Маркса, В.И.Ленин подчеркнул: « …система производственных отношений является, по теории Маркса, особым социальным организмом, имеющим особые законы своего зарождения, функционирования и перехода в высшую форму, превращения в другой социальный организм» (Полн. собр. соч., т. 1, с. 429).

=======================

Обобщая изложенное, сформулируем в краткой форме суть методологии системного подхода (анализа). Она заключается в следующем: позволяет, во-первых, вскрыть субстанциональное качество (оно же - системообразующее основание, начало), которое характеризует именно целостную систему, а не ее элементы), во-вторых, - познать механизмы внутреннего интегрирования элементов в целостность, ее функционирования, развития и отмирания (либо перехода в новое состояние).

Последнее тесно сопряжено с принципом структурно-функционального анализа (в рамках системного подхода). Его сущность состоит в выделении элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, в определении их места и значения (функции) в системе административно-государственного управления.

  Заключительной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели (моделей), отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут появиться в процессе осуществления решения.

Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного из альтернативных вариантов действий, для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувствительности модели к различным внешним воздействиям. Техническая основа системного анализа — современные вычислительные машины и информационные системы.

Примечание: часто упоминаемой в литературе характеристикой системного подхода является т.н. "эмерджентность" - несводимость свойств системы к свойствам ее элементов. Это верное понимание, хотя сугубо декларативное и общее.

================****===================

Для целей дальнейшего анализа социальных систем необходимо усвоить также понятийные наработки «теории систем», описывающие состояние устойчивости и естественные трансформации (динамику) органических систем.

**Самоуправление вообще в системе органического типа выполняет функцию упорядочения, организации системы, обеспечения ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития.

Однако, как известно из философии, развитие в нашем мире происходит на основе закона единства и борьбы противоположностей. Саморазвитие систем происходит отнюдь не линейно и небеспроблемно по заданному генетическим кодом, или управлением пути.

Различными науками установлено такое «нештатное состояние» (явление) органической системы, как «энтропия», которая рано или поздно нарушают спокойный и устойчивый ход процессирующей системы. Можно утверждать, что именно энтропия вынуждает самосовершенствоваться органическую систему в ходе преодоления возникших серьезных возмущений и сбоев в ее функционировании и развитии.

        Энтропи́я (от греч. ἐντροπία — поворот, превращение), в естественных науках - мера беспорядка системы, состоящей из многих элементов.

В теории систем и управления - это свойство системы, характеризующее меру (степень) упорядоченности ее организации. Чем выше энтропия, тем ниже мера организации системы и наоборот. В плохо управляемых системах рост энтропии ведет систему к гибели. В качественно управляемых системах энтропия быстро преодолевается, что выводит систему на более высокий уровень ее устойчивости и развития.

----------------------

          В отношении системы «государство» преодоление энтропии посредством совершенствования управления имеет чрезвычайно важное значение. Энтропия в системе «экономика» вводит ее в кризисное состояние. В связи с чем применяются меры антикризисного регулирования экономики.

Противоположным энтропии свойством организованной системы является гомеостазис (гомеостаз).

          ГОМЕОСТАЗИС (от греч. hómois - подобный и statis - состояние) - стремление и способность системы сохранять равновесное состояние, характеризующее устойчивость, стабильность и в то же время консервативность системы. Впервые это свойство системы было сформулировано французским ученым К.Бернаром в 1878 году.

Гомеостатичность системы отражает ее свойство к самосохранению, способность противодействовать разрушающим воздействиям среды. Гомеостатичность можно трактовать как способность осуществлять простейшие формы управления: в структурном отношении такая система характеризуется наличием только отрицательных обратных связей, а в функциональном - постоянством цели управления.

        Проще говоря, в механизмах самоуправления системы имеются рычаги, удерживающие ее в относительном равновесии и препятствующие его нарушению при внешних возмущающих воздействиях (пример - поддержание температуры тела человека независимо от внешних воздействий).

         Но в социальных системах все зависит от качества управления. Нельзя не напомнить здесь о том, сколь долго и безуспешно экономическая наука бьется над проблемой сохранения равновесия и устойчивости в динамично развивающейся системе «экономика». Не в меньшей мере это относится и к системе «государство».

=====================

Еще одно свойство системного бытия, касающееся ее динамики, очень значимо для организации системы государственной власти и управления. Речь идет о явлении «синергии». Ее междисциплинарные исследования привели к возникновению специальной науки.

       Синергетика - наука, занимающаяся изучением процессов самоорганизации - возникновения, поддержания устойчивости и распада структур самой различной системной природы.  

Естественное явление «Синергия» («синергизм») означает: совместное, содружественное действие нескольких органов, факторов, детерминант в одном направлении, вызывающих синергетический эффект.

В анализе проблем государственного управления практическое значение имеет смысл и возможности: а) повышения степени самоорганизации системы государственной власти и управления; б) получения т.н. «синергетического эффекта» (см. пп. 3 Главы 3.).

В порядке заключения: на основании представлений о роли процессов самоорганизации систем (предмет изучения синергетики) четко вычленяются три фазы.

   Первая фаза - добифуркационный период или период системной устойчивости, когда работают адаптационные механизмы изменений внутрисистемного порядка. Социальные изменения носят всего лишь локальный характер и не касаются общесистемных параметров.

Вторая фаза - бифуркационный период, то есть период системной неустойчивости, когда в точке социальной бифуркации постепенно утрачиваются интеграционные силы. По мере роста социального хаоса (социальной энтропии) и приближения к критическому значению увеличивается вероятность попадания социальной системы в зону бифуркационного перелома. Выход в точку бифуркации означает переход к доминированию в процессах социального изменения бифуркационных (самоорганизационных) механизмов. Система не способна существовать далее в прежнем качестве, здесь и начинается процесс новой самоорганизации.

 Третья фаза - послебифуркационный период возникновения упорядоченности, когда появляющийся порядок носит самоорганизационный характер, возникает в результате спонтанного движения системы к новому качественно определенному и устойчивому состоянию. Спектр возможных новых состояний (общественных порядков) задается глубинной сущностью социальной системы, а выбор одного из возможных вариантов связан со случайной флуктуацией (незначительных событий, социальных действий отдельных людей). По мере отдаления от точки бифуркации некоторые самоорганизационные структуры начинают наращивать определенный организационный каркас, возникают образцы чистой организованности. Продвинутые структуры, задающие самоорганизационный порядок, обретя организационную опору, продолжают существовать до тех пор, пока в силу внешних и внутренних перемен управляющие параметры, а вместе с ними и энтропийные показатели, снова не достигнут предельных состояний. Такой сценарий развития социальной динамики считают циклическим.

================***====================

              1.2. Государство - высшая форма системной организации

                   общества (субъект - объект управления)

           Согласно рассмотренной выше эволюции сообществ людей государство является наиболее развитой, высшей формой системной организации жизнедеятельности общества, сложной организованной системой «органического типа». Напоминает функционирование и развитие живого организма, поскольку имеет высокоразвитое надстроечное основание - подсистему политико-правового и административного управления. Возникла система «государство» сугубо эволюционным путем, а не божественным, договорным и прочим.

Генезис одного из древнейших в истории человечества Афинского государства обстоятельно изучен и обоснован исследованием обширного фактического материала о жизни и эволюции первобытных родовых общин на территории стран Европы, Азии и Америки в работе американского этнографа и историка Льюиса Моргана (1818 - 1881) «Древнее общество», впервые изданной в 1877 году.

============================

Фундаментальный материал этой работы позволил Ф. Энгельсу сделать очень важное заключение о причинах возникновения государства вообще: естественное разделение труда, возникшие имущественные расслоения и различия между семьями и главами семей взорвали старую коммунистическую домашнюю общину. Не община, а моногамная семья стала хозяйственной единицей общества. Появились богатые и бедные, рабы и рабовладельцы. Общество раскололось на классы и остро нуждалось в силе способной удерживать его в определенном порядке, чтобы эти классы «не пожрали друг друга». И эта сила возникла из общества как продукт его развития в виде государства. Поэтому «государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу. Государство не есть «действительность нравственной идеи», «образ и действительность разума, как утверждает Гегель» (см. Энгельс Ф. «Происхождение семьи, частной собственности и государства» - Соч. Маркс К., Энгельс Ф., т. 21, с. 164, 169-170).

           Тем не менее в истории науки обнаруживается множество теорий, взглядов на происхождение государства и государственной власти, основанных либо на апологетических, либо на умозрительных конструкциях нравственного порядка. Вот лишь некоторые, наиболее упоминаемые и ходовые из них в истории социальной науки:

- Теологическая теория: у ее истоков стоял Августин (Блаженный) Аврелий (354 - 430 н.э.), позднее Фома Аквинский (1225-1274 гг.), иные христианские философы и богословы. В целом наиболее широкое распространение теория получила при феодализме. В настоящее время она конституирует официальную доктрину Ватикана.

Смысл ее в том, что государство и власть - проявление божьей воли, являются воплощением власти бога на земле. Поэтому народ должен беспрекословно повиноваться всем велениям государственной воли как продолжению божественной.

    - Патриархальная теория: суть ее в том, что государство возникает по модели семьи (государство - своеобразная «большая семья», состоящая из множества обычных семей). Власть монарха олицетворяется с властью отца (патера) над членами его семьи.

Яркими основателями этой теории являлись Платон (428 -347 до н.э.), Аристотель (384 - 322 до н.э.), сторонниками - Р. Фильмер, М.Н Покровский и другие.

- Естественно-правовая (договорная) теория: государство выросло в результате «Общественного договора» о правилах совместного проживания людей во избежание «войны всех против всх». Авторы - Эпикур (341 -270 до н.э.), Гуго Гроций (1583-1645), Томас Гоббс (1588 -1679), Джон Локк (1632-1704), Жан Жак Руссо (1712 -1778) и другие.

Несмотря на ошибочность и несоответствие историческим реалиям, теория «общественного договора» имела большое прогрессивное значение, так как:  были разрушены теологические и патриархальные представления о возникновении государства; идеалы святости и непогрешимости власти; отсутствия у народа возможности повлиять на власть; несомненно, был сделан шаг к формированию демократической формы власти и гражданского общества.

- Насильственная концепция: государство - исторический результат завоевания слабых племен сильными. Теория насилия (завоевания) как главного фактора возникновения государства имела много сторонников. Одним из первых её выдвинул Шан Ян (390 - 338 до н.э.) - китайский политик. В 19 - 20 веках ее разрабатывали немецкий философ Евгений Дюринг (1833-1921), австрийский правовед и социолог Людвиг Гумплович (1838-1909), немецкий социал-демократ Карл Каутский (1854-1938) и другие авторы.

             Рациональное зерно этой теории в том, что государство действительно исторически вырастает на племенной основе. Не без внимания осталось и классовое расслоение племен. По мысли Л. Гумпловича, мы можем признать главные, действительные краеугольные камни государства - в племенах, которые мало-помалу превращаются в классы и сословия. Из этих племён создаётся государство. Они и только они предшествуют государству.

  Однако войны между племенами - не первопричина (воевали и первобытные сообщества людей), а внешний фактор, ускорявший расслоение на богатых и бедных (рабов) и, соответственно, формирование государств.

- Психологическая концепция: государство - результат психических свойств человека, высшее проявление человеческого духа. Волевые и инициативные люди становятся лидерами и повелителями слабовольных людей. Возникновение государства объясняется потребностью индивида жить в коллективе, его стремлением к поиску авторитета, указаниями которого можно было бы руководствоваться в повседневной жизни, желанием повелевать и подчиняться.

Основателем этой теории считают польского правоведа и социолога Льва Петражицкого (1867-1931). Разные аспекты теории обосновывались в работах психолога Зигмунда  Фрейда  (1856 -1939), социолога  Габриеля  Тарда (1843 -1904) и других.

Против отмеченных качеств психики человека никто возражать не станет. Однако они присутствовали много веков в ранних сообществах людей и до государства, а потому не могли явиться главной причиной возникновения государства. Вообще всякая апелляция к психике человека в качестве аргумента - наихудший метод объяснения исторических и социально-экономических явлений в науке.

Органическая теория: выдвинута во второй половине XIX века английским философом и социологом Гербертом Спенсером (1820-1903).

Г. Спенсер считал государство результатом органической эволюции, разновидностью которой является социальная эволюция. Подобно тому как в живой природе выживают наиболее приспособленные, так и в обществе в процессе внешних войн и завоеваний происходит естественный отбор. Именно он определяет появление государства и государственной власти в соответствии с законами органической эволюции.

           Иные представители органической школы в социологии (А. Шеффле в Германии, Р. Вормс во Франции, П. Ф. Лилиенфельд в России и др.) пошли значительно дальше своих предшественников в биологизации социальных и политических явлений. Так, у Шеффле экономические отношения в «социальном теле» трактуются как обмен веществ в живом организме, а Р.Вормс выявлял физиологические особенности и половые функции различных социальных органов и организмов, изучал их социальную гигиену и т. д. Правительство, согласно П. Лилиенфельду, осуществляет функции головного мозга, а торговля - функции кровообращения и т. п.

Несомненными недостатками данной теории являются:  прямое проецирование биологических законов на жизнь общества;  отождествление государства с биологическим организмом и, соответственно, дарвинистские методы обоснования генезиса государства.

- Ирригационная теория: в древних цивилизациях Индии, Китая, Египта, Месопотамии и др. с жарким климатом только государство могло обеспечить проведение масштабных ирригационных работ.

Эти работы, по мнению немецкого социолога К. Виттфогеля (1896 - 1988), требовали жесткого централизованного управления, распределения, учета и др., что и породило государство.

В части работ все сказано верно, но в действительности все же образование государства было первичным, поскольку только появление государства и позволило вести столь трудоемкие и гигантские работы, как строительство оросительных систем. Последнее следует квалифицировать не в качестве причины, а в лучшем случае как внешний фактор, ускорявший формирование и созревание государств, растягивавшихся на столетия.

        - Материалистическая (социально-экономическая теория):

    Реалиям истории и строгой логике теоретической мысли удовлетворяет лишь материалистическая (чаще ее называют «социально-экономическая) теория К. Маркса (1818 -1883) и Ф.Энгельса (1820 -1895), согласно которой государство вырастает вследствие разделения труда, относительно высокого уровня развития производительных сил, появления избыточного продукта и на этой почве имущественного расслоения членов рода и семей, возникновения моногамной семьи и частной собственности. Соответственно этому объяснению природы государства, государственную власть классики марксизма убедительно трактуют как волю экономически господствующего класса.

           Государство тем отличается от предшествующих ему общественных структур, что им реализуется по отношению к людям:

          а) принцип территориального деления;

          б) особая форма власти - публичная власть в форме специальных органов, которая имеет в источнике морально-правовую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего средствами управления и принуждения, делегированными обществом.

Таким образом, субстанциональным качеством, соответственно, критерием зарождения государственности является постепенное появление и утверждение специализированных властных и управленческих структур в обществе, фактически стоящих «над обществом» (принято называть публичной властью).

Ясно, что такой переход от родового, первоначально и племенного самоуправления народа к специальным органам «публичной власти» протекал очень в своеобразных формах, условиях и временных периодах, предопределяемых конкретно-историческими, географическими, климатическими, этническими и прочими особенностями территорий их обитания.

Замечание: отсюда апелляции отдельных ученых к особенностям формирования государственности у германских, славянских и иных народов логически несостоятельны и не опровергают доказательств «материалистической теории». Марксизм всегда учитывал и отмечал деформирующее влияние специфических условий становления конкретного исторического явления.

Что касается восточнославянских народов, то их государственность изначально формировалась не по рабовладельческому, а по феодальному сценарию. Появление княжеств в IХ веке и их объединений - Киевской Руси, затем, Московской Руси - это и есть начальный этап формирования основ Российского государства. Классическая его форма сложилась лишь в 15 веке.

         Заключение: по своему генезису и сущности «Государство» - это особая форма социально-политической, правовой и хозяйственной системной организации жизнедеятельности общества в определенных территориальных границах, властного управления и властного принуждения людей к определенной организации и поведению.

         Системообразующие начала государства - тесно взаимодействующие между собой - материально - экономический базис (первичное основание) и политическая надстройка в виде формы и режима государственной власти (вторичное основание).

                *Власть как атрибут социальной системы. Особенности

    государственной власти

Любая социальная система - от легитимных коллективных образований до мафиозных, криминальных групп имеет в качестве непосредственного системообразующего основания некоторое властное начало.           Человек как сознательное существо тяготеет к самостоятельным решениям. Но это не может не рассогласовывать системную организацию сообщества людей. В этом, кстати, кроется исходный методологический порок «неоклассики», отводящей интересам и выбору индивидуумов основополагающую роль, а «социуму» лишь организационно-обслуживающие функции.

Власть и есть то начало, которое принуждает индивидов к определенной общественной организации и поведенческому порядку в рамках общественной жизнедеятельности.

В любой социальной группе имеет место властность социального управления. Воля управляющих всегда приоритетна по отношению к воле управляемых. Субъект властного управления формирует и реализует “господствующую волю”, а объект подчиняется ей. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих.

Таким образом происходит не организационно-техническое, а именно волевое регулирование поведения людей. В условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается системное “вмешательство”, или точнее - присутствие государственной власти в отношениях людей.

Власть вообще - это способность одного субъекта подчинять своей воле, своему влиянию действия другого субъекта.

В системе «государство» государственное управление неизбежно приобретает специфически властное оформление, в том числе организационное, правовое, административное и прочее (кроме т.н. технико-экономического управления). Вследствие этого, их непросто разграничивать в теории и на практике. Ведь форму и содержание явлений возможно анализировать раздельно только на абстрактном уровне мышления.

Государственная власть - высшая в плане организации форма общественной власти. Это право, возможность и способность государства воздействовать на деятельность, отношения и судьбы людей, населяющих государство. Власть как базовый атрибут государства характеризуют: источники, ресурсы (на что власть опирается), политические и правовые основы (формы и режим власти) и ее общественные действия (функции).

==================

        Главные особенности (специфика) государственной, т.е. политико-правовой  формы  власти следующие:

   -официальный характер власти, регламентированный

    конституцией  и/или  др. правовыми актами;

   - наличие специально созданных структур (органов) власти;

   - общеобязательный характер решений;

   - наличие права на легитимное принуждение и использование                 спецслужб;

   - право отменять решения негосударственных органов, структур;

   -  исключительное право регулировать, в том числе изымать и перераспределять доходы,  имущество граждан и иных лиц в установленном законном порядке.

==================

С учетом внешних связей и отношений государство характеризует такое существенное качество, как «суверенитет». Суверенитет, в свою очередь, характеризуется верховенством, независимостью и самостоятельностью государства и власти в пределах его территории и проживающего в нем населения.

Следовательно, на территории одного государства нет и не должно быть двух суверенных начал, Тем не менее многие республики в составе Российской Федерации в 90-е годы неправомерно объявили себя суверенными государствами и субъектами международного права.

      *Антипод государственной власти - «гражданское общество»

Сколько бы не уверяли государственные деятели и их услужливые идеологи разных времен и народов о том, что власть - плоть от плоти народа, это не соответствует объективному генезису и предназначению государственной власти.

Как следует фактически из всех вышеприведенных теорий государства, государственная власть изначально вырастает как сила, стоящая над народной массой. Всякие различия выражают лишь нюансы - насколько власть служит одним слоям общества в ущерб другим, в какой мере она отрывается вообще от трудового народа как некий управленческий клан (политическая элита).

Имущественные различия, статус собственников условий производства и статус работников столь существенно отдаляют их в социальной иерархии, что власть не может не обслуживать интересы первых без ущемления интересов вторых.

Гражданское общество - продукт буржуазной эпохи и формируется преимущественно снизу и спонтанно, как результат освобождения индивидов из феодального крепостничества и превращения в подданных самого  государства,  а  в  экономической  деятельности  -частично  в  граждан-собствнников.

Переход от мрачного феодального средневековья к Новому времени, а в духовной сфере к эпохе Просвещения ознаменовался формированием т.н. «гражданского общества» и в реальной жизни и в научной мысли. В качестве самостоятельной политической категории гражданское общество характеризуется в трудах многих мыслителей этой эпохи. Так, английский философ-материалист Джон Локк  (1632 - 1704) в “Двух трактатах о государственном правлении” признавал за государством только такой объем полномочий, который санкционирован ему общественным договором. Подобных взглядов придерживались и иные, более поздние мыслители-просветители - Ш.Л. Монтескье (1689 - 1755),  Ж.Ж. Руссо (1712 - 1778), Ф.М. Вольтер (1694 - 1778) и др. При этом, расходясь в деталях понимания феномена гражданского общества, они были единодушны в признании верховенства гражданского общества над государством.

Особая заслуга в разработке понятия гражданского общества и его взаимоотношений с государством принадлежит Г. Гегелю (1770 -1831). Гражданское общество появляется как нечто среднее между семьей и государством. Оно основано на частной собственности, социальной дифференциации и многообразии интересов, внутренне противоречиво, плюралистично. Поэтому для согласования многообразных интересов требуется высший арбитр в лице государства, которое выражает всеобщий интерес. Общество становится «гражданским” в силу того, что оно управляется государством.

Однако дискуссии о взаимоотношениях государства и гражданского общества, их примате продолжаются и по сей день. Например, либеральная школа, считая высшей ценностью свободу личности, свободу мысли, наделяет гражданское общество независимым от государства статусом в интересах саморегулятивного поведения и защиты от посягательств государства.

Не вдаваясь в тонкости многообразных подходов и трактовок этого явления, определим его в наиболее общем виде, как совокупность независимых от государства, но взаимодействующих с ним общественных структур в интересах коллективов, всего общества, включая коррекцию деятельности власти и защиту от злоупотреблений власти.

===================

Гражданское общество существует в двух основных ипостасях и измерениях - социальном и институциональном. Социальная составляющая гражданского общества - это его социально-исторический опыт - коллективный и личностный. В конечном счете именно он определяет образ мыслей и политическое поведение граждан. Отсутствие этого опыта у граждан современной России очень серьезно мешает формированию подлинно демократической модели государственности как имманентной рыночной экономике.

          Иституциональное выражение гражданского общества в любой стране представляется конкретной совокупностью самодеятельных общественных организаций неполитического и политического характера, выражающих интересы различных групп людей, социальных слоев, движений и реализующих их независимо от государства.

К ним следует отнести - негосударственные средства массовой информации, оппозиционные партии, профсоюзы, самоуправляющиеся общественные организации, включая т.н. некоммерческие общественные организации (НКО), массовые общественные движения политического и неполитического толка, авторитетные и активные в обществе личности.

          Резюме: гражданское общество не сводится к противопоставлению его государству. Гражданское общество расцветает только в условиях демократии, а последняя формируется и развивается лишь на прочной основе гражданского общества. Чем более развито гражданское общество, тем больше оснований для установления демократических форм государства. И наоборот, чем менее развито гражданское общество, тем более вероятно существование авторитарных и тоталитарных режимов государственной власти.

 Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. При этом государство посредством законодательства устанавливает лишь основные правила и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

В свою очередь, гражданское общество должно иметь возможности и реальные механизмы контроля за деятельностью властных структур, которые по природе своего происхождения и привилегированному статусу неминуемо стремятся занять позицию «над обществом». Но такая позиция за известными рамками очень чревата для государства заразиться энтропийной болезнью.

В России структуры гражданского общества все еще находятся в зачаточном состоянии, что серьезно осложняет системное решение множества проблем во всех сферах общественной жизни. 

===================

      1.3.  Становление и развитие теории государственного управления

             Основные  понятия:             «классическая школа»; «школа человеческих отношений»; бихевиоризм; системный подход; структурно-функциональный подход; теория мотивационной гигиены; концепция экономики благосостояния; концепция конкурирующих групп; теория альтернативного бюджетирования; концепция организационного развития; теория общественного выбора; социологическое направление; экономическое направление; система мягкого мышления; организационная кибернетика; балансирующая система; теория конфликтов; государственно-административное  управление. ==========================

             

  Основные этапы эволюции теорий государственного управления

  В течение почти двух тысячелетий – со времен античности и вплоть до конца XVIII в. – все знания о социальных явлениях, в основном, сводились к вопросам политики.

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII и до начала XIX в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала  централизацию  политической  власти.           В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как в этот период  существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы (последние десятилетия ХIХв. - первые десятилетия ХХв.). ======================== Началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США.

===========================

 Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три  этапа:               1. 80-е годы  ХIХ  в.  –  1920  годы;               2. 1920-е  г.  -  1950 г.;               3. 1950  годы  –  по  настоящее  время. ========================

            Основоположниками теории "административно-государственного управления" - первой из школ в области теорий государственного управления вообще принято считать:

= профессоров Вудро  Вильсона (США),  Фрэнка  Дж. Гуднау  (США)             Макса Вебера    (Германия). ======================             Американский проф. Вудро Вильсон (годы жизни: 1856 - 1924гг.; Президент США в 1913 - 1921 годах) в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом.

======================

Примечание: поводом для написания ряда работ В.Вильсоном явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего начало законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривал проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время.

======================

Вудро Вильсон подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»,

что: «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо» (что, однако, невозможно - А.Б.). Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагавшая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

==================              Идеи В. Вильсона во многом разделял его соратник - американский проф. Фрэнк Дж. Гуднау, утверждавший: функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются  решениям  политиков.            Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления,   независимого  от  политической  идеологии.

----------------------------------

В. Вильсон и Ф. Гуднау (первый президент американской ассоциации политической науки) считали, что сущность любой правительственной системы заключается в отношениях между политической властью, создающей законы, и администрацией, исполняющей эти законы.

Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость и мудрость правительственных решений и законодательных актов парламента.

Администраторы никогда не должны вмешиваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политическими лидерами. В то же время демократия предполагает контроль со стороны политиков над  деятельностью  администраторов. ===============             Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог ^ Макс Вебер (18641920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (изд. в 1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти.

Вебер считал идеальным государственное управление, построенное на жестких принципах бюрократической иерархии: авторитарная власть начальника, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и применятьконтролирует их исполнение.

Задача государственных служащих управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность.

Вместе с тем большую обеспокоенность у него вызывал количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу.  Он сформулировал  универсальные  принципы  бюро-кратической  организации. =======================               Таким образом, в работах Вудро Вильсона, Фрэнка Гуднау,  Макса Вебера, были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:

         - для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, - изучать с научных позиций;

        - аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики. (А.Б. - Но это нереально!)

========================

Резюме: исследования названных ученых, по сути, основателей базовой теории государственного управления сформировали школу "административно-государственного управления", выводы которой ценны и в настоящее время.

Большинство исследователей считают, что именно появление их работ свидетельствовало о начале развития теории государственного управления  как  самостоятельного  научного  направления.             ===================***=========================             Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах "классической школы" и "школы человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

     В 20—50-е годы ХХ века наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были “классическая школа” и “школа человеческих отношений”.

Наиболее яркими представителями «классической школы» были в этот период - А.Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси.

          Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

           Классики достаточно удачно использовали теорию факторов из научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.

       Французский ученый А. Файоль (1841 - 1925 гг.). (наиболее значительная фигура в рамках классической школы). Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции (в книге «Общее и промышленное  управление»  (1916 г.)             Файоль доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

      А. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

          В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как "регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории". Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.

            В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Отсюда появление школы "человеческих отношений".

          Школа человеческих отношений возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации.

Наиболее известными представителями «школы человечких  отношений»  (иногда  ее  называют неоклассической)  были- М.Фоллет,  Абрахам Маслоу,  Элтон Мэйо,  У.Мэрфи, Мери Паркер.

Главный вывод, содержащийся в их работах, заключался в том, что фактором оптимизации функционирования системы государственного управления является улучшение психологического климата в коллективе и усиление  мотивации  к  трудовой  деятельности.

 В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные (поведенческие) модели, которые используются в теории государственного управления.

=====================

 Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений.

==================

При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе. (Опыт японского менеджмента в этом отношении весьма позитивен).

=====================

             Вместе с тем очевидно: методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования - управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Но в области оперативного и стратегического административно-государственного управления роль этих методов несущественна.

       Хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой.

=================

Третий этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50—60-е годы следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона.

Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию — поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в административно-государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы.

Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы административно-государственного управления в целом.

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

==========================

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса.

Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления.

===================

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

======================

Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать.

Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно-государственной организации как системы особенно важны. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, влияет на систему административно-государственного управления.

========================

Такое определение переменных и их влияния на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администрирования, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция “мягкого мышления” и “организационная кибернетика”.

Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное администрирование должно быть организовано таким образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного общества.

======================

Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает “ситуационное мышление”. Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

Ситуационный подход является достаточно новым направлением в науке, поэтому трудно полностью оценить сегодня истинное воздействие данной школы на теорию и практику административно-государственного управления. Тем не менее уже сейчас можно сказать, что его влияние велико и, наверное, будет расти в будущем.

==================

Страноведческий ракурс теорий государственного управления

В послевоенное время среди теорий государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений, ведущими среди которых являются американская, английская, французская  и немецкая. ===========================              Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ века теории институтов  (М.Прело  и  М.Дюверже).             Заслугой французской школы явилась институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт общества, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигалось «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменялось место правящей элиты в государственном управлении: она являлась лишь агентом высшей власти и это означало, что ее действия ограничены правовым полем.

Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, поэтому ученые (П.Авриль, Э.Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством ее децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов – таковы в обобщенном виде рекомендации большинства  французских  ученых. Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М.Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям.

==========================

Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль (1841 - 1925 гг.). Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции (в книге «Общее и промышленное  управление»  (1916 г.) ================             Английская школа: преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе  экономических  и  политических  наук,  позднее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям  организации  государственно-правовых-институтов,   механизмам     их функционирования  и  взаимодействия.

До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг, У.Робсон, Г.Файнер и другие. Позднее начинают доминировать бихевиористские  методы (в психологии - теория поведения).

Примечание: Бихевиоризм в политологии возник в 1940-х гг. и господствовал в США до начала 1970-х гг., сохранив там влияние до сих пор. Вооружившись инструментами социологических опросов (suruey research), его сторонники отказались от изучения конституций и разработок рекомендаций, как лучше управлять государством, и обратились к изучению поведения политических деятелей и к описанию результатов государственного управления. Бихевиористов больше всего привлекают объекты, имеющие количественные характеристики, поэтому основные интересы они сосредоточили на политическом поведении масс. Поначалу бихевиоризм и рациональный выбор (rational choice) были враждебны друг другу, но вскоре нашли точки соприкосновения.

=================              В рамках этой методологии сложились две тенденции – социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э.Берч, И.Берлин, У.Риз, Р.Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения.

Авторитет государственной власти, по мнению Р.Роуза, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой – тем,  насколько  последние  подчиняются  ее  законам. ====================

Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Один из его представителей – Б.Барри – разработал концепцию «экономического типа» государственной власти, когда властные отношения в обществе рассматриваются в понятиях «выигрыш – потеря».

============

        В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах:

      1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;

      2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;

      3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;

      4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег.

         Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.