Тема 6. Государственное управление как система и процесс

      Вопросы:

  6.1. Статическая и динамическая определенности системы                        государственного управления

6.2. Стадии, функции и ресурсы механизма государственного                      управления

Предисловие: в настоящей теме государственное управление рассматривается в качестве целостного системного явления с его структурно-статическими и функционально-динамическими характеристиками. Естественно, что при этом используются выводы и положения, которые в том или ином аспекте и объеме уже изучались в предыдущих темах курса.

6.1. Государственное управление по своей природе является системным процессным блоком (своего рода - процессор) в системе «государство». Во-первых, оно является внутренним, системополагающим по своей роли, процессом функционирования и развития системы «государства» (живет внутри и посредством нее); во-вторых, как было установлено, оно представляет собой структурно-функциональное единство (качественная определенность организованной системы), то есть обладает устойчивой структурно-функциональной организацией, обеспечивающей выполнение глобальных системных функций «целеполагания» и «целедостижения».

        Когда же все элементы структуры и их специфические функции подчинены (работают) достижению единой для них цели (дерева целей), то они в принципе не существуют в отдельности, а неизбежно интегрируются в целостное образование (органическую систему).

          Наглядный тому пример - функция дирижера в оркестре, благодаря которой и оркестр играет слаженно, и дирижер из потенциального лидера становится реальным ведущим звеном (элементом) оркестра как единого целого.

Применяемый государственными органами власти и управления порядок и способы целеполагания и целедостижения образуют собой механизм государственного управления. При этом механизм управления включает в свою орбиту и взаимодействие с объектом управления.

В отличие от «механизма» система государственного управления - это понятие, в котором обычно фиксируется в абстрактной проекции не процесс, а структурно-функциональная организация элементов самой подсистемы управления, то есть ее структурные элементы, их статусные полномочия и взаимосвязи - субординативные, координационные, прямые, горизонтальные, обратные и т.п., (по сути дела - статика).

Конечно, такое вычленение понятия есть результат всего лишь научной абстракции, поскольку в реальности структура не живет вне ее функций. В интересах упрощения понимания сказанного сошлемся на факт раздельного изучения анатомии (морфологии) и физиологии человека. Реально они не существуют в отдельности, но тем не менее изучаются и в отдельности (в качестве структурных образований) и вместе как компоненты единой функционирующей системы - организма человека.

Структурно-функциональная организация подсистемы государственного управления задается процедурами правовой институциализации органов власти и управления государства (официальным наделением их статусом - полномочиями, компетенциями, функциями).

Институциализация государственных органов де-юре осуществляется на двух правовых уровнях: а) на основе Конституционного права учреждаются высшие органы всех ветвей власти и управления (президент, парламент и его контрольный орган в лице счетной палаты, правительство, органы судебной власти); б) на основе Административного права учреждаются и наделяются правовым статусом все иные органы - административно-исполнительной власти и управления.

Государственно-административное управление - это область конкретной управленческой деятельности исполнительной власти опять-таки на всех трех уровнях государственной и муниципальной власти и ее промежуточных образований - федеральные округа, автономные образования, иные особые территориально-административные образования с особым статусом.

Этот блок власти и управления есть «институция вторичного мандата», так как он, во-первых, учреждается выборными (политическими) органами и лицами, во-вторых, обеспечивает обработку и доведение их распорядительных решений до всех слоев населения (или - по адресу) и выполнение в той или иной мере.

Государственно-административное управление характеризуется следующими признаками:

- деятельностью иерархически выстроенного и постоянно функционирующего аппарата управления;

- выполнением специализированных (профессиональных) функций, имеющих, как правило, юридическое оформление;

- применением мер административного принуждения и ответственности;

- наличием профессионально подготовленных исполнителей, занимающих специальные должности государственных служащих.

Различают публичное государственное администрирование в широком смысле - обширную сферу управленческой деятельности официально учрежденных органов исполнительной власти государства и их сотрудников - государственных служащих, а также администрирование в узком смысле как технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений.

Совокупность государственных исполнительных органов, структур и должностных лиц образуют собой государственный аппарат - иерархическую, субординированную систему государственно-административного управления в соответствии с принятой высшими органами власти структурно-функциональной схемой.

        Каждый отдельный государственный орган также представляет из себя управленческую подсистему со своим исполнительным аппаратом.

            Управленческая функциональная и организационная деятельность госаппарата, его структур протекает, как правило, в следующих укрупненных функциональных формах:

         А)  правотворческая и регламентно-методическая работа;

         Б) право и - регламентноприменительная практика;

         В) надзорно-контрольная и правоохранительная практика.

 При этом все названные формы управленческой деятельности касаются как объектов управления, так и самого органа государственного управления. Он создается на основе закона, его функции конкретно расписываются в «Положении» об органе и его подразделениях, а также в служебных инструкциях чиновников (должностных лиц).

Заметим, что нередко, особенно в правовой литературе госаппарат в описанном его толковании и называют механизмом государственного управления. Однако в лучшем случае это можно назвать узкой трактовкой данного понятия, поскольку оно фиксирует только структурно-статические основания механизма госуправления. Ведь статусные полномочия и функции государственного органа - это лишь потенция (значит, статика), а не его реальная деятельность (динамика).

================

         По нашему убеждению, в полном определении механизм государственного управления - это совокупность институциированных государственных органов, практически применяемых ими методов, инструментов, способов, ресурсных средств целеполагания и целедостижения применительно к конкретным объектам управления на основе определенного концептуального подхода (модели).

        В данном определении «механизма» государственное управление характеризуется как процессирующее структурно-функциональное единство (организованная система органического типа).

           ===============***===============

6.2. Стадии, функции и ресурсы механизма государственного                    управления

В приведенном определении механизма государственного управления для упрощения восприятия использовались термины «целепоние» и «целедостижение». Ясно, что в реальности они осуществляются через посредство более конкретных управленческих функций, которые в случае их логически последовательного выстраивания вполне можно называть « стадиями управления».

          Сами эти стадии имеют логическую связь и образуют в совокупности известный кругооборот управленческих действий - единичный «виток» управленческого процесса.

В литературе встречаются различные наборы таких функций и разный порядок их построения в управленческих моделях. В курсе лекций нет резона останавливаться на этих разночтениях, поскольку, во-первых, важен сам по себе принципиальный методологический подход, во-вторых, функции и порядок их реализации не могут быть совершенно одинаковыми применительно к разным объектам управления, вариации вполне объективы и дискутировать по этому вопросу бессмысленно.

=================

В качестве базового примем следующий набор функций и порядок их стадийного расположения (применения) в управленческой деятельности государственных органов:

анализ и оценка ситуации; поисковое прогнозированиие  и определение ключевых целей (дерева целей) с учетом остроты проблем, противоречий и приоритетов; нормативное прогнозирование и принятие решений; планирование и организация выполнения решений - определение организационно-функциональной структуры управления, мероприятий и исполнителей; определение ресурсной базы, включая правовое обеспечение; принятие системы мотивации; обеспечение координации и коммуникация управляющих и управляемых; обучение; учет и контроль исполнения; обобщение и оценка результатов управления (достижения целей).

Все эти функции (стадии) целесообразно с учетом практических потребностей «рассортировать» по блокам системы управления:

        1. Блок целеполагания - анализ и оценка ситуации; поисковое прогнозированиие  и определение ключевых целей (древа целей) с учетом остроты проблем, противоречий и приоритетов; нормативное прогнозирование, принятие решений, планирование.

2. Блок целедостижения - организация выполнения решений и планов - определение организационно-функциональной структуры управления, сроков, мероприятий и исполнителей; определение ресурсной базы, включая правовое, информационное и прочее обеспечение; принятие системы мотивации; обеспечение координации и коммуникации управляющих и управляемых; обучение; учет и контроль исполнения; обобщение и оценка результатов управления (достижения целей).

Некоторые из этих функций (понятий) нуждаются в пояснениях и/или конкретизации.

              Анализ - исходная функция и стадия цикла управленческой деятельности.  При анализе и оценке управленческой ситуации актуальны как знание (и познание) закономерностей и организационных форм изучаемых процессов, так и комплексный подход, "схватывающий" управляемые объекты в их многообразии, совокупности и взаимозависимости, системное "видение" управляемых объектов, которые всегда бывают какой-то частью больших и сложных систем, конкретно-историческая оценка состояния управляемых объектов, поскольку она всецело зависит от выбора времени и обстоятельств анализа.

==================

Роль прогнозирования и планирования:

Термин "прогноз" (от греч. prognosis) традиционно обозначает предвидение, предсказание о развитии чего-либо, основанное на определенных данных. Прогнозирование - это составление прогноза становления, развития, распространения чего-либо (науки, процесса, отношений и др.)" на основании изучения тщательно отобранных данных.

Различают  поисковый  прогноз  (что может быть в определенных ситуациях) и  нормативный  прогноз, содержащий обоснование возможностей  достижения  необходимых  параметров  развития.   Последний вид прогноза является методологическим основанием для процедуры планирования.

             Объем и содержание стадии прогнозирования и моделирования  необходимых (возможных) действий определяются, с одной стороны, тем, какова управленческая ситуация, в чем ее состояние и смысл, а с другой — каких решений она требует. Исследователи США называют четыре вида управленческих решений в зависимости от управленческих ситуаций: 1) стандартное решение, при принятии которого существует фиксированный набор альтернатив; 2) бинарное решение ("да" или "нет"); 3) многоальтернативное решение (имеется очень широкий спектр альтернатив); 4) инновационное (новаторское) решение, когда требуется предпринять действия, но нет приемлемых альтернатив .

      На этой стадии необходимо учитывать ограничивающие условия и факторы, наличные и возможные материальные и финансовые ресурсы, "поле" и пределы действий, установленные законодательством, время, отведенное на решение данной управленческой ситуации, человеческий потенциал и многое другое. Найти (выбрать) оптимальный вариант решения — вот смысл данной стадии.

            Термин "планирование" (от лат. planus ровный, плоский) в управленческом контексте означает создание, разработку замысла некоторой деятельности, работы на определенный период, работу с указанием ее целей, содержания, объема, последовательности и сроков, а часто и методов выполнения. План трактуется также как замысел, предусматривающий ход  развития   чего-либо.

            Как отмечают исследователи из США, планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь. Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.

Планирование как функция управления состоит в выборе оптимальной альтернативы текущего или перспективного развития объекта управления. Эта альтернатива должна соответствовать интересам объекта управления, его возможностям (ресурсам) и быть рассчитана на определенный период времени, а также определять основных лиц, ответственных  за  выполнение  плана.           Современное планирование должно быть итерационным, т.е. гибким и способным адаптироваться к постоянным изменениям самого объекта управления, изменением внешней среды. Кроме направленности на активное преобразование объекта управления с целью достижения им желаемого состояния, планирование должно содействовать предотвращению ошибочных действий и сокращению неиспользованных возможностей.

================

              Ресурсное обоснование и обеспечение: действенность целей государственного управления и их "древа" определяются связанностью с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. Процесс нормативного прогнозирования и тем более планирования включает определение необходимого состава и объемов конкретных ресурсов.

В узком смысле слова обычно под ресурсами понимают - природные, материальные, финансовые, трудовые и кадровые ресурсы.

Однако в управленческой практике ресурсы понимаются в широком смысле слова - как все то, что обеспечивает возможности реализации управленческих решений - правовое обеспечение, информационное обеспечение, наличие необходимых организационных структур, образованность и культурный уровень населения и многое другое.

Информационное обеспечение: представляет собой совокупность информационных ресурсов (банков данных), средств, методов и технологий сбора, обработки, накопления и выдачи информации.      Управленческая информация – это часть социальной информации, которая выделена из ее общего массива по критериям пригодности к обслуживанию государственно-правовых процессов формирования и реализации  управленческих  воздействий. По существу, все управленческие процессы – это не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных  форм   жизнедеятельности  людей.

Информация непременно должна соответствовать определённым требованиям - быть актуальной, достоверной, достаточной, доступной, оперативной, адекватной для принятия соответствующих решений. Современное развитие государства выдвигает на первый план решение глобальной социально-управленческой задачи – формирование единого информационно-правового пространства, что позволит рационально и эффективно решать проблему информационного взаимодействия органов государственной власти, обеспечить оперативность, обоснованность, корректность  принимаемых  решений. Уровень информационного обеспечения, степень оснащенности современными техническими, технологическими, телекоммуникационными системами определяют эффективность государственного управления. Применение микроэлектроники, информатики, микропроцессов, роботов и других современных обслуживающих средств открывает возможность перевода всей работы с информацией на новые научный и технический уровни. Ресурс права также нужно рассматривать в узком смысле - как наличие нормативно-правовой базы, и в широком смысле, включающем в себя правовую культуру населения, поведенческие традиции, образ жизни. По меньшей мере со времен Древнего Рима известно, что частное и публичное право выступает самым испытанным историей и действенным инструментом упорядочения, организации деятельности всего общества.

Очень значимым ресурсом целеполагания в государственном управлении является такая функция, как "организация" (не смешивать с организацией в блоке функций целедостижения). Организация позволяет упорядочить, рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления, тем более, когда разрабатывается "древо целей" разными специалистами из разных организаций и органов управления.

          Поскольку управление социальными процессами должно быть системно организованными, включать в определенной последовательности цели стратегические, оперативные и тактические, общие и частные, главные и обеспечивающие, конечные и промежуточные, отдаленные, близкие и непосредственные , постольку и системно организованной должна быть и сама подсистема управления.

====================

      К сведению:  разработка нреобходимых правовых актов, управленческих решений, или организационных мероприятий во многом связана с кругом участников этой стадии, их отношением к предшествующей управленческой деятельности, со взаимодействием руководящего звена и оперативно-исполнительного персонала. В японской управленческой практике широко (почти в 94% обследованных компаний) действует система подготовки решений "рангисэй", которая предусматривает многократное согласование подготавливаемого решения на нескольких уровнях управления, начиная с рядовых сотрудников и кончая высшими руководителями, утверждающими решение . Рациональное "зерно" здесь есть, и оно может быть использовано в государственном управлении, ибо если в подготовке решения задействованы многие, то и исполняться оно будет с большей заинтересованностью и рвением.

         В буквальном смысле слова сама демократия есть организованная сила общества, его колоссальный ресурс в потенции. И цели государственного управления с минимальными затратами и максимальными результатами могут достигаться тогда, когда потенциал демократии включен в их реализацию. Люди должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и мочь практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в данном процессе было осознанным и активным, нужно доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами. Такое "наложение" целей и ожиданий в жизненно доступном диапазоне времени и приносит, если исходить из исторического опыта, использование демократии.

=================

Особого внимания заслуживает ресурс соотношения целей и средств их осуществления. О необходимости их адекватности часто забывают, в результате чего цели, по замыслу вроде бы благородные и нужные, реализуют такими средствами, что в итоге они теряют всякий жизненный смысл.

   Объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к существенному различию целей и получаемых результатов, что, по принципу обратной связи, дискредитирует сами цели.

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, ибо только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы. Не случайно еще в 50-х годах П. Дракером, Д.Мак-Грегором, Э.Шлехом и другими специалистами была заложена и начала развиваться (и практически испытываться) концепция управления по целям или результатам

=================

       В зависимости от специфики государственных органов и управляемых объектов выделяют различные виды управленческих технологий: диагностирования, проектирования и реформирования подсистем; информационные, внедренческие и обучающие технологии; по уровням управления — центрального, регионального и местного управления; разрешения социальных конфликтов (конфликтология), инновационного развития управляющих компонентов и др.

            В современных условиях внедрение управленческих технологий крайне актуально, например, применительно к процессам прогнозирования, программирования, оценки и отслеживания общественного развития и, соответственно, реформирования организации и функционирования компонентов субъекта государственного управления.

Примечание: управленческая технология - это упорядоченная пооперационная деятельность по управлению конкретным объектом.

Она расчленяется на последовательно взаимосвязанные процедуры и операции, которые выполняются более или менее однозначно и имеют целью достижение высокой эффективности. Под процедурой понимается набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основной процесс (фаза, этап), выражающий суть данной технологии. Операция - это однородная, логически неделимая часть процесса управления, направленная на достижение определенной цели, она выполняется одним или несколькими исполнителями.

            Освоение управленческих технологий начинается с типологизации управленческих ситуаций, поскольку их основные виды предполагают адекватные им формы и методы управленческой деятельности. Анализ состояния и поведения управляемых объектов, находящихся в ведении того или иного государственного органа (их подсистемы), к тому же в течение длительного времени, открывает возможность такой работы. Это простые, понятные и адекватные описания повторяющихся (ординарных), проблемных и экстремальных ситуаций, типовые (заранее смоделированные) управленческие решения и действия по ним; наборы модулей ресурсов, процедур и операций, применяемых при реализации целеполагания и целедостижения.

==================

В рамках блока функций и стадий "целедостижения" важное значение имеют следующие управленческие функции (стадии).

Организация - это распределение ролей, заданий, информации и других ресурсов, процессов, методов и технологий, коммуникации, ответственности и полномочий исполнителей .

Организаторская функция предполагает также распределение и внедрение процедур, призванных обеспечить выполнение задач организации.           Организация имеет место в рамках любого органа или учреждения. Зафиксированное и формально закрепленное разделение труда по управлению  оформляется  в  виде  организационной  структуры.           Для большинства управляющих-практиков организация как понятие означает сознательно формализованную структуру ролей или должностных обязанностей. Процесс организации напрямую связан с такими аспектами  управления,  как  процесс,  система,  структура, технология, ресурсы.

В практике управления успешно применяются такие стандартные организационные структуры управления, как-то:

- линейная, то есть однонаправленная, с единоначалием во главе;

-  линейно-функциональная, сочетающая и линейное и функциональное  управление;

- программно-целевая, основанная на программных целях, задачах  и  организационных  ресурсах;

- матричная, совмещающая линейную и программно-целевую структуры.

================           С функцией организации в аспекте динамики тесно связана функция  "координации".

Координация как функция управления представляет собой вид деятельности по согласованию и упорядочению усилий объединенных общей целью и совместной деятельностью людей как участников выполнения того или иного задания.

Координация обеспечивает взаимодействие различных частей организации в интересах выполнения стоящих перед ней задач. Координация конкретно определяет, кто, что и когда делает, с кем и как взаимодействует, в каком порядке передает собственные результаты труда другим участникам  деятельности  и  пользуется  их  результатами.            В организациях, ориентированных на долговременное функционирование, координация рассматривается как дополнение и расширение функции  организации.            В процессе реализации данной функции руководителями высших уровней часто осуществляется в основном лишь координация внешних связей в рамках отраслевого, регионального, муниципального управления. =================

Поскольку управленческая деятельность есть динамичный процесс, непрерывно осуществляемый людьми, постольку они постоянно нуждаются в получении друг от друга самой разной и к тому же свежей информации, что достигается через выстраивание различных каналов коммуникации.

Исходное communis означает: общий, всеобщий. В другом буквальном переводе коммуникация означает "с людьми". Термин появился в научной литературе в начале XX в., и в настоящее время он имеет, по крайней  мере,  три  интерпретации:            - средство связи любых объектов материального и духовного мира;            - общение как передача информации от человека к человеку;            - передача и обмен информацией в обществе как ресурсом

управления.

     Коммуникация - это универсальная характеристика как человеческого общения, так и деятельности любых организаций. Коммуникация безостановочна и безгранична, без нее не обходится ни один акт человеческого  взаимодействия.  Она -   фундамент  любой  культуры.               Сутью коммуникации является обмен информацией, знаниями, образами,  эмоциями,  интеллектуальной   собственностью.              Необходимые характеристики акта коммуникации - это прежде всего направленный характер передачи сообщения, основанного на определенной  системе  знаков, и  восприятие  данного  сообщения.              Проблемы коммуникации, коммуникативных связей всегда были достаточно актуальны. Еще Аристотель считал, что способность вступать в общение (коммуникацию) отличает человека и от "недоразвитых в нравственном смысле существ", и от "сверхчеловека". Поэтому "тот, кто не способен вступать в общение... уже не составляет элемента государства, становясь  либо  животным,  либо  божеством".             Западные исследователи давно заметили, что процессы коммуникации, занимая у человека до 70% времени, не могут не влиять на его мотивацию; что успех руководителя в условиях рынка на 85% определяется его коммуникативными качествами и лишь на 15% - профессиональными знаниями.            Если представить коммуникацию в виде сегмента, площадь которого условно взять за 100%, то 85% этого сегмента будут занимать невербальная коммуникация и лишь 15% - вербальная (из них 10% отведено речевой   характеристике  и  5%  -  обслуживанию  речи).           Что значит невербальный способ коммуникации? Это впечатление, которое вы производите. К составляющим невербального способа коммуникации относятся: внешний вид," взгляд, манера поведения, пантомимика (пластически выразительные движения тела), мимика, кожные реакции, дистанция (межличностное пространство), цвет одежды.            В ходе коммуникации протекают процессы перекодировки сигналов вербальной сферы в невербальную и наоборот. Для коммуникации важен переход  от  говорения  одного  к  действиям   другого.           Коммуникация - избирательный акт, в котором важно не только то, что передается, но и то, что в передачу не включается. В некоторых случаях целями коммуникации становится намерение изменить отношение другой  стороны   к  чему-либо. =============== Результаты управленческого воздействия существенно зависят от того, насколько активно и заинтересованно объектный субъект (человек, коллектив, общество) включаются в реализацию задач управления. Решение этой задачи достигается через функцию целенаправленной мотивации и стимулирования субъектов.

  Компоненты  мотивации  и  стимулирования:

           Мотив-motiv) означает внутренюю причину, побуж-дающую к какому-либо действию или к системе действий (деятельности). Совокупность мотивов представляет сложный психологический комплекс, характеризующий личность человека в социальной системе и предопределяющий его поведение и реакцию на внешние воздействия. Любое конкретное действие человека, в том числе труд, осуществляется в силу внутренних причин, побуждений, в связи с потребностями, интересами и ожиданиями личности.

Предметы актуальных для человека потребностей, интересов, ожиданий являются мотивами и во многом определяют тип и эффективность деятельности  работника.           Стимул (от лат. stimulus буквально: остроконечная палка, которой погоняли животных, стрекало) - внешнее побуждение к действию. Стимулами можно считать внешние воздействия на человека / группу / организационную систему - экономические, политические, правовые, экономические, технико-технологические, социально-психологические и другие, так или иначе направленно влияющие на процесс и результаты трудовой деятельности. Стимул - это не любое внешнее воздействие, а лишь такое, побуждающий эффект которого опосредован психикой человека, отвечает его   мотивам.            Стимулы, внедряясь в сознание работника и усваиваясь им, становятся мотивами деятельности. Получая из внешней среды стимулирующий импульс (экономический, политический, правовой, социокультурный и т.д.) и пропуская его через свою психику, человек трансформирует этот импульс на себя, соотносит его со своими потребностями, интересами, возможностями, желаниями, ожиданиями и целевыми установками.           В итоге из множества вариантов появляется решение действовать именно так, а не иначе. Это решение перерастает в действие, приводящее к определенному результату. Результат будет тем выше, чем выше степень адекватности внешних импульсов (стимулов) и внутренних реакций (мо-тивов) работника. И напротив, чем больше нарушение этого баланса, тем выше вероятность расхождения ожидаемых и фактических результатов труда.

==============

Управленческая деятельность и особенно в части достижения целей и задач немыслима без обратных связей, среди которых особое место занимает "контроль" (прежде всего - внешний).

Слово "контроль" заимствовано из французского языка. По-русски "contorle" означает: 1) проверка кого-либо или чего-либо, чтобы удостовериться в соответствии чему-либо; 2) надзор, наблюдение в целях проверки; 3) испытание знаний, свойств для выяснения их пригодности к чему-либо. Таким образом, в упрощенном понимании контроль - это целенаправленные практические действия, которые позволяют убедиться в правильности  чего-либо.              Такие действия, естественно, не возникают сами по себе. Контроль осуществляют люди через специально созданные для этого структуры, наделенные определенными полномочиями. Полномочия дают власть, а она  -  легитимный  источник  всякого   контроля.             Неслучайно бытует мнение, что слово "контроль", как и слово "власть", рождает прежде всего отрицательные эмоции. Для многих людей контроль означает прежде всего ограничение, принуждение, отсутствие самостоятельности и т.п. - в общем, все то, что прямо противоположно свободе личности.

Один из аспектов контроля действительно состоит в обеспечении подчинения чему-то. Однако главное в контроле - это процесс обеспечения  достижения  субъектом (организацией) , поставленных перед ним целей  и  задач.            В контроле так же, как и в процессе принятия решений, субъект управления наиболее полно и ярко реализует свой волевой императив, свои властные правомочия. Управляющее воздействие контроля проявляется прежде всего в том, что под его влиянием поведение управляемой системы (объекта управления) удерживается или изменяется в рамках заданной цели, требований законов, нормативов, стандартов, регламентов и многих других установлений.

Действенность же контроля, его властная сила утверждаются путем применения различных санкций, неотвратимость и "жесткость" которых зависит от "тяжести" допущенных нарушений. Поэтому по своей сути контроль всегда нацелен на улучшение качества и повышение эффективности   управления. Контроль всегда корректирует выполнение управленческих  предписаний в  наиболее  адекватном  их  значении.           В ходе исторического развития контроля как функции управления постепенно формировалась определенная категория людей - социальный слой тех, кто профессионально занимается контрольной деятельностью в органах государственной власти и управления, в корпорациях и на предприятиях, организациях и других социальных институтах. Одновременно формировалась специальная область человеческого знания, помогающего квалифицированно и эффективно осуществлять эту управленческую функцию.

=============

Резюме: управление как процесс представляет собой два блока функций и одновременно стадий - "блок целеполагания" и "блок целедостижения". Такое разграничение функций позволяет более предметно познать, с одной стороны, из предназначение, а с другой - место и роль в системном процессе управления. Разумеется, каждая из рассмотренных функций может детализироваться на подфункции при пристальном рассмотрении ее содержания.

Изложенная принципиальная (модельная) схема "управления как системного процесса" представляет собой и методологическую, и практическую основу для изучения либо применения к любым подсистемам социального и государственного управления.

================*****=================