Тема 4. Государственное управление административно- территориальными и особыми территориальными образованиями

ВОПРОСЫ:

4.1. Система органов власти субъектов федерации. Их                              полномочия.

4.2. Основные  принципы  территориального  управления.                       разграничение предметов ведения.

4.3. Проблемы взаимодействия органов государственной власти                        и  органов местного самоуправления

4.4. Особенные формы территориального управления.

====================

Первый вопрос. В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ.

Система органов власти субъектов РФ устанавливается самостоятельно, но в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ от 6. 10.1999г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Замечание: поправками и дополнениями к указанному Закону Президент РФ В.В.Путин с 2000 года положил начало решительному укреплению федеративных начал, сильно порушенных во времена правления господина Б.Ельцина.

Примечание: так, в Конституции респ. Тыва говорилось - республика Тыва - суверенное демократическое государство в составе РФ, имеет право на самоопределение и выход из состава РФ путем всенародного референдума.

Такие формулировки, несмотря на решения Конституционного суда РФ, до настоящего времени не исключены из конституций Башкортостана, Татарстана, Ингушетии и ряда других республик.

Справочно: начиная с 1995 года в РФ проигнорированы 304 решения Конституционного суда РФ, касающихся субъектов федерации и 51 решение касающееся властей федерального уровня (из материалов слушаний в Совете Федерации ФС РФ в июне 2012 г.)

=====================

В частности, были поставлены под контроль - назначение главных лиц Субъектов Федерации (далее- СФ) и сама их деятельность (см. статьи 9 и 26, 3-2 ФЗ №184). Этому же способствовало и создание в 2000 г. семи федеральных округов (ныне их восемь).

Согласно изменений в ФЗ №184, внесенных ФЗ от 5 апреля 2009 г.№41: Президент РФ определяет кандидатов на избрание на пост высшего должностного лица Субъекта РФ по предложению партии, победившей на выборах в местное "заксобрание" (по три кандидата; при неодобрении на выборах в "Заксобрании"вносятся новые три кандидата…).

Позднее в данный закон №184 внесением изменений (от 2 мая 2012 г № 40-ФЗ) введен новый порядок избрания высших должностных лиц субъектов федерации на основе народного голосования, но с некоторыми предварительными фильтрами (барьерами) и условиями.

Среди них следующие: проживание кандидата на данной территории, достижение возраста не менее 30 лет, отсутствие судимостей за тяжкие преступления, получение поддержки кандидатом от 5 до 10% депутатов муниципальных образований и избранных глав МО, наличие партийной рекомендации (согласование с президентом в части самовыдвиженцев), необходимость получить на выборах не простое большинство, а 50% + 1 голос от голосовавших. Избираться можно на 5 лет и не более двух сроков подряд.

Впервые предусмотрена возможность отстранения от должности "губернатора" не только решением Президента РФ, но и по инициативе не менее 100 избирателей региона при наличии оговоренных законом оснований. Часть из них установлены настоящим законом, а детальные нормы должны прописываться в законах Субъекта РФ.

----------------------------------

Дополнительно приняты нормы в 2010 году о ежегодной отчетности высших должностных лиц Субъекта РФ перед их "Заксобранием".

Кроме того: Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. №825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" утвержден соответствующий перечень показателей;

* принят также Указ Президента РФ от 13 мая 2010 г. №579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" .

ВЫВОД: очевидно, что после 2000 года было положено начало как укреплению федеративных основ России, так и восстановлению вертикали исполнительной власти.

    *Органы государственной власти субъектов РФ.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ, высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, иные органы госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ, включая ее название (исключение - "президент"), устанавливается Консти­туцией Республики или Уставом иных субъектов РФ.

Законодательный (представительный) орган имеет статус по­стоянно действующего высшего и единственного органа законода­тельной власти субъекта РФ. Его функции составляет законода­тельное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и пред­метам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, пра­вового, информационного, материально-технического и финансо­вого обеспечения своей деятельности

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ

Принимает конституцию       (устав)  субъекта РФ    и поправки      к    ним

Утверждает бюджет и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития

Устанавливает налоги и сборы, порядок их взимания, порядок управления собственностью ит.д.

Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ

Полномочия исполнительного высшего органа государственной власти субъекта РФ

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ

Разрабатывает и осуществляет меры по развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государствен-ной политики в области финансов, науки, образования . т.д.

Разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечива-ет исполнение бюджета и программ

Управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий

Формирует органы исполнитель-ной власти субъектов РФ

Исполнительная власть в субъектах РФ - это часть единой государственной исполнительной власти РФ.

Структура администрации в субъектах РФ представлена разными моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель оз­начает соответствующий баланс полномочий главы администра­ции (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми подразделениями администрации.

При этом к полномочиям губернатора относятся:

• право законодательной инициативы; подписания и опуб­ликования законов; отлагательное вето на законы;

• исключительное право внесения законопроектов по бюд­жету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ пред­полагает учреждение "Правительства" как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с норма­тивно установленными компетенциями, полномочиями в осуще­ствлении исполнительно-распорядительных функций.

Приме­ром может служить Москва как субъект РФ. Правительство такого субъекта РФ имеет в своем статусе два начала. Оно издает общезначимые для населения территории нормативные акты (т.е. является носите­лем, субъектом публичного права). В то же время оно является юридическим лицом - субъектом гражданско-правовых, част­ноправовых отношений; может заключать хозяйственные сделки.

Существует также промежуточная модель. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо все его постановления утвержда­ет губернатор — скорее, это статус коллегии при губернаторе.

=======================

В Российской Федерации Конституцией провозглашены следующие Принципы деятельности (управления) органов Субъекта Федерации:

Государственная и территориальная целостность РФ,

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию,

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов,

Единство системы обоих уровней государственной власти,

Разделение властей на всей территории РФ и СФ,

Разграничение предметов ведения и полномочий,

Самостоятельность в исполнении отведенных полномочий,

Обеспечение самостоятельного исполнения полномочий на                 уровне органов местного самоуправления.

Разграничение предметов ведения содержится в статьях 71-73 Конституции РФ.

На конституционной основе "Федеративным договором" установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти.

В ведении РФ находятся вопросы общегосударственного значения, основные из которых представлены на рис. 2.

Рис. 2.

Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство		Вопросы, находящиеся в ведении РФ		Федеральные энергетические системы, федеральный транспорт; деятельность в космосе
Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика
				Защита прав и свобод человека
Судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражное законодательство				Управление федеральной собственностью
Метрологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет
				Разработка основ федеральной политики
Организация федеральных органов власти				Федеральный бюджет

Внешняя политика и безопасность

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы (рис.                                                

Рис.3

Обеспечение соответствия конституций, законов иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральными законами		Вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ		Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами
Р азграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения				Общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита
				Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий
Защита прав и свобод человека, режим пограничных зон
				Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат
Законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды
Общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления
				Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ

Договор между органами государственной РФ и органами государственной власти субъекта РФ является правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения.

Предметы договора	Предметы соглашения
Конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; Условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.	Передача осуществления части полномочий; Условия и порядок передачи осуществления части полномочий; Материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Третий вопрос. Проблемы взаимодействия разных уровней власти и управления. Централизация и децентрализация управления. Необходимость нахождения оптимума.

Если в начале 2000-х годов по объективным причинам наблюдался крен в сторону усиления централизованных начал, то теперь созрели условия, согласно обоснованному мнению Президента РФ Медведева А.Д., к умеренному перераспределению полномочий и бюджетных доходов в пользу субъектов РФ

=====================

Государственная региональная политика

Цели региональной политики

Основные цели региональной политики

Укрепление единства и целостности госудва

Преодоление различий между регионами по факторам развития, уровню жизни

Пресечение региональ-ного сепаратизма

Максимальное использование потенциала межрегионального обмена

Создание предпосы-лок для саморазви-тия регионов

Функционирование без дотаций

Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структурной перестройки, планирования, финансирования и других методов прямого госрегулирования с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспектов развития экономики.

.

Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональных органов власти.

Ведущий канал направления и поддержки реализации региональной политики - выстраивание межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения Центра и регионов направлены на повышение эффективности региональных бюджетов, сокращение количества дотационных регионов и встречных денежных потоков.

                 Принципы межбюджетных отношений

Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений и единства бюджетной системы		Принципы		Законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности, доходных источников между бюджетами разных уровней
Самостоятельность бюджетов разных уровней				Перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований

В отношении местного самоуправления государство:

А) признает и формирует правовые основы,

Б) гарантирует их соблюдение и финансово-материальное                      обеспечение.

Основные принципы местного самоуправления, согласно Конституции РФ (ст. 12, глава 8):

-организационное обособление,

-ограниченность, предельность компетенций,

-самостоятельность функционирования в пределах своих                компетенций и полномочий.

Вопрос: Особенные формы территориального управления:

1. З А Т О - закрытое административно-территориальное образование.

         Это территориальное образование муниципального уровня с особым режимом безопасности функционирования производственных, научных, оборонных объектов и охраны государственной тайны, а также особым режимом проживания населения.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Основание - ФЗ о ЗАТО от 14 июля 1992 г. №3297-1;

Всего на основании постановления правительства РФ от 5.06.2001г. №508 (О перечне ЗАТО) решением Президента РФ утверждено 43 ЗАТО.

Финансирование ЗАТО – смешанное. Дефицит покрывается из федерального бюджета; все налоги предприятий поступают в местный бюджет. Согласно ст. 5 Закона при строительстве объектов в ЗАТО за счет госбюджета не менее 10% средств от сметы (сверх затрат) направляется местной администрации для финансирования социальной сферы. При финансировании государством оборонного заказа, от его суммы 1% средств направляется на финансирование экологии и здравоохранения в ЗАТО.

Примеры: Моск. область - Краснознаменск, пос. Восход, пос. Молодежный.

Мурманская область: Гаджиево, Заозерное, Островной, Полярный, Североморск, Снежногорск, Видяево.

ЗАТО Атомного комплекса: Саров (Нижегородск. обл.), Заречный (Пензен. обл.), Снежинск (Челяб. обл.), Трехгорный ( Челяб. обл.), Озерск (Челяб. обл.), Лесной, Новоуральск - Свердлов. область, Северск (Томская обл.), Железногорск, Зеленогорск - Красноярский край).

2. НАУКОГРАДЫ:

Это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал с градообразующим научно-техническим комплексом (не менее 50% основных фондов и продукции относятся к НПК)

По закону "О статусе наукограда РФ" от 7 апреля 1999г. № 70-ФЗ Статус наукограда присваивается указом Президента РФ на 25 лет, но с 2005 года - на основании постановления правительства РФ - на 5 лет и без утверждения программы развития города как наукограда.

Наукограды очевидно должны рассматриваться как элементы новой инновационной инфраструктуры.

В настоящее время функционирует де-юре 14 наукоградов, в том числе 9 в Подмосковье (Дубна, Реутов, Фрязино, Жуковский, Пущино, Троицк, Королев, Черноголовка, Протвино), а также г.Обнинск (Калужская область), г. Кольцово Новосибмрской области, г. Петергоф-СПб, г.Бийск (Алтайский край), Мичуринск (Тамбовская обл). По факту же, согласно критериям, в Подмосковье их около 30, а в РФ – около 70.

Финансирование – смешанное, но в основном - дотации и субсидии из федерального бюджета, причем только на создание инфраструктуры. Научные программы не финансируются, что сдерживает развитие наукоградов.

3. Свободные и/или Особые экономические зоны:

В мире насчитывается, по данным Минэкономразвития РФ, около 12000 свободных экономических зон более двадцати типов и назначений (в США - 253 ед., в Великобритании - 30 ед.).

Цели создания СЭЗ:

- мостик к передовым мировым технологиям, мировому опыту                      и  ресурсам;

                -   мощный фактор  развития  определенных  производственных,                   экономических сфер и территорий;

- фактор насыщения региона высококачественными товарами                     на  выгодных ценовых условиях;

-   фактор стимулирования деловой активности, вовлечения                      иностранных капиталов, лучших форм организации                     производства и бизнеса.

Для достижения целей в СЭЗ создаются льготные режимы:

-инвестиционный; налоговый, таможенный, финансово-                 кредитного регулирования, использования недвижимости и др.

*Современная политика РФ - развитие особых экономических зон

ОЭЗ – определенная правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

(ст. 2 ФЗ об ОЭЗ в РФ от 22.07. 2005г., №116-ФЗ)

               ЦЕЛИ  ст. 3 ФЗ): развитие обрабатывающих отраслей производства, высокотехнологичных производств, новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

      ТИПЫ ОЭЗ (ст. 4): Промышленно-производственные;

         Технико-внедренческие;

         Туристско-рекреационные

                                       Портовые ОЭЗ (согласно дополнению)

      Условия создания: только на земельных участках государственной или муниципальной собственности и сроком на 20 лет (в морских портах – 49 лет).

      Решение о создании ОЭЗ: принимается правительством РФ на основе заявок с мест и по итогам проводимого конкурса (ст.6).

Таможенный режим – свободная таможенная зона:

Иностранные товары в пределах ОЭЗ размещаются без уплаты таможенных пошлин и НДС; российские товары – по условиям экспорта, то есть с уплатой акциза, но без уплаты вывозных таможенных пошлин.

Информация: на основе конкурсного отбора на конец 2012 года учреждены и в разной мере формируются 25 ОЭЗ. Из них :

         – Четыре ОЭЗ технико-внедренческие:

- г. Москва - Зеленоград с на­правлениями деятельности -микроэлектро­ника, оптоэлектроника,  нанотехнологии, телекоммуникационные тех­нологии;

- г.Санкт-Петербург - направления деятельности информацион­ные технологии и аналитическое приборостроение;

- г.Дубна (Моск. область) с направ­лением деятельности - ядерные технологии;

- г.Томск с направлением деятельности - производство новых материалов, нанотехнологии);

----------------------------------------

   Пять ОЭЗ - промышленно-производственные:

- Алабуга в Татар­стане, г. Липецк, г. Тольятти Самарская область (с августа 2010г.), "Титановая долина" (Свердловская обл.) на базе НПО "Ависма"; Псковская обл. (Псковский район) - постановление правительства РФ от 19 июля 2012 года №729.

------------------------------------------

Двенадцать ОЭЗ - туристско-рекреационные: Калининград, Красно­дар, МинВоды, Алтай-2 ед., Бурятия, Иркутская обл.), а также ком­плекс ОЭЗ в республиках Сев. Кавказа (6 ед.).

Четыре ОЭЗ - Портовые - морские порты в г. Мурманске (с 12.12. 2010 года), Советская гавань -морской порт (Хабаровский край);

Аэропортовые - Ульяновск -Восточный; Красноярск (работы еще не ведутся).

==========================

Примечание: Формируются региональные ОЭЗ - Липецкая обл.- 7 ед.

=====================

* Зоны территориального развития в Российской Федерации

Создаются на основании ФЗ "О ЗОНАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ

 

           1. Зона территориального развития в РФ (далее- ЗТР) - это часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта РФ резидентам зоны предоставляются меры государственной поддержки;

Правительство РФ утверждает перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание ЗТР.

          2. Субъект РФ подлежит включению в указанный в перечень исходя из следующих показателей за десятилетний период, предшествующий году  утверждения   такого   перечня:          - доля работников хозяйственных товариществ и обществ, акции (доли) в уставном (складочном) капитале которых не принадлежат РФ, субъектам РФ,  муниципальным  образованиям;          - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ;         - среднегодовые показатели развития промышленного производства;         - среднегодовые показатели развития производства сельскохозяйственной  продукции;         - величина, характеризующая отношение среднедушевого дохода гражданина  к  прожиточному  минимуму;         -  показатель миграционного  прироста;         - доля ветхого и аварийного жилищного фонда в объеме всего жилищного  фонда;         -  доля длительной  (более  одного  года)  безработицы.

=======================      3. Создание ЗТР допускается на территории одного или нескольких муниципальных образований, если они являются муниципальными районами или городскими округами и находятся на территории только одного субъекта РФ.

4. В течение двух месяцев со дня принятия Правительством РФ решения о создании ЗТР Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и соответствующего муниципального образования заключают соглашение о функционировании ЗТР,  предусматривающее:           -  этапы  функционирования  ЗТР;      - показатели оценки эффективности функционирования ЗТР на каждом  этапе  ее  функционирования;      - меры государственной поддержки, включая субъектов РФ , которые могут быть предоставлены резидентам в соответствии со статьей 13 настоящего  Федерального  закона;      - содержание обязательства органов муниципального образования (МО) по передаче исполнительному органу государственной власти субъекта РФ права на управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и расположенными  в  границах  ЗТР,  на  срок   ее  функционирования;      - объем и сроки финансирования создания в ЗТР объектов инженерной,  транспортной  и  иной  инфраструктуры.

5. Функционирование ЗТР осуществляется поэтапно. Продолжительность  каждого  этапа  устанавливается  соглашением.        Существование ЗТР прекращается по истечении срока, на который она создана (12 лет), за исключением досрочного прекращения существования ЗТР.

6. Уполномоченный федеральный орган осуществляет следующие  функции:          - формирование единой государственной политики в сфере функционирования  ЗТР;          - установление перечня показателей оценки эффективности функционирования ЗТР, на каждом этапе ее функционирования, которые могут быть предусмотрены соглашением, методику расчета этих показателей;           - определение порядка осуществления контроля за достижением значений показателей эффективности функционирования ЗТР, контроля за соблюдением резидентами условий инвестиционных деклараций и условий  получения  мер  государственной поддержки;            - определение порядка составления отчетности о функционировании   ЗТР;               - организация взаимодействия федеральных и иных органов исполнительной власти по обеспечению эффективного функционирования ЗТР;                 7. Администрация ЗТР осуществляет следующие функции:      - рассмотрение представленных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями заявлений о включении в реестр резидентов;           - ведение реестра резидентов в порядке и по установленной форме;           - рассмотрение заявок резидернтов на получение мер государственной  поддержки  в   очередном   году;          - контроль за соблюдением резидентами условий инвестиционных деклараций и условий получения мер государственной поддержки;           - заключение договоров аренды земельных участков, предоставляемых  на  основании  заявлений  резидентов;          - иные  функции  в  соответствии  с  Федеральным  законом.      Органом управления ЗТР является исполнительный орган государственной  власти  субъекта  РФ  

8. К мерам государственной поддержки резидентов могут

относиться:

        - предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации в ЗТР инвестиционных проектов резидентов;       - создание объектов капитального строительства в области энергетики, транспорта, находящихся в государственной собственности РФ и необходимых для осуществления резидентами предпринимательской и иной  экономической  деятельности;         - предоставление налоговых льгот и инвестиционного налогового кредита резидентам в соответствии с законодательством о налогах и сборах;       - предоставление государственных гарантий РФ по кредитам, привлекаемым  резидентами  ЗТР;         - предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ в целях поддержки предпринимательской и иной экономической  деятельности  в  ЗТР;         - иные меры поддержки, в том числе со стороны субъектов РФ и МО. 

…………………………….***…………………………………..

                      РЕГИОНАЛЬНО-территориальные образования:

А) Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 образованы 7 (те­перь - восемь) федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный и Северо-Кавказский. (Изучить самостоятельно).

_______________******________________