Вопрос 3.4. Государственная гражданская служба в рф

Государственная служба: формируемая как единый публичный социально-правовой институт, требует согласованной организации управления ею на всех уровнях управленческой иерархии. При этом должны быть внутренние механизмы саморазвития и «подстройки» государственной службы под общественные вопросы.

Необходимо также обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы, поскольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь в том случае, если она действительно повышает уровень государственного управления общественными процессами.

==================

К сведению: В США "Закон о гражданской службе" был принят в 1883 году.

В 1887 г. проф. Вудро Вильсон - будущий президент США - положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе “Изучение администрирования".

Он подчеркнул, что “наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления”. Задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — “избранников нации”.

==================

В России в настоящее время совершенствованию госслужбы и повышению ее эффективности посвящена федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации" (2009 -2013 годы), утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 №261.

=============

Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

а) обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

б) совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

в) создание системы управления государственной службой;

г) совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

д) разработка антикоррупционных механизмов;

е) формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

ж) внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

з) развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

и) совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

к) внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

======================

Правовой  статус  института государственной гражданской службы изучается самостоятельно по :

1.  ФЗ от 27 мая 2003г. №58 «О системе государственной службы в                РФ».

2. ФЗ от 27 июля 2004 г. №79 «О государственной гражданской                службе в РФ».

3. Правовые акты и материалы антикоррупционной программы и               самой практики.

==========================

Изучая ФЗ №79, особенно следует учесть следующие положения:

Согласно статей 1 и 3 следует различать:

а) государственные должности Российской Федерации (соответственно субъектов РФ), устанавливаемые Конституцией РФ и Указами Президента РФ.

б) должности государственной гражданской службы РФ и субъекта РФ.

Статья 3. Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях гос-й гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ.

Статья 4. Принципы государственной гражданской службы

- приоритет прав и свобод человека и гражданина.

- единство правовых и организационных основ государственной                гражданской службы РФ и субъектов РФ.

- равный доступ граждан РФ к гражданской службе….

- профессионализм и компетентность служащего.

- стабильность гражданской службы.

- взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

- защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность.

Статья 15 п.2: Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение… В противном случае он несет ответственность наряду с лицом, давшим ему рнеправомерное поручение.

Статья 9, п. 3: Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

- Высшие должности

- главные должности

- ведущие должности

- старшие должности

- младшие должности

Гражданским служащим всех указанных групп присваиваются классные чины. Так, на высших должностях государственной гражданской службы присваивается классный чин: Действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го или 3-го класса (присваивается только Президентом РФ).

            3.5.  Место  и   роль  бюрократии  в   системе  

                            государственного   управления

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже  не конкретного  человека,  а  должностной  позиции.

======================= Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти (иррациональная бюрократия).    Поэтому требуется решать сложную задачу: сохранять и укреплять аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно  бороться  с  бюрократизмом.

=======================           Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой системы управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистичной, т.е. бюрократической. Пока существует аппарат управления, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и слаженного аппарата, нет и управления. Термин бюрократия часто употребляют как синоним управления, администрирования. Подчас этот термин обозначает особый слой чиновников – управленцев, рационально организованную службу управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. И это понятно: без слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата нельзя управлять обществом, руководить хозяйственным и культурным строительством.

         Бюрократическое управление – это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний. «Бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы… Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола», – писал известный американский экономист Людвиг фон Мизес.

==========================

Бюрократия как аппарат государственного управления обеспечивает стабильность и динамическое развитие социального   организма. Управленческий аппарат любого госоргана есть по своей организации  особая  система, которая, как известно всегда работает на свое собственное самосохранение. Отсюда закономерное возникновение явления, которое хорошо отражено в т.н. Законе Паркинсона: «управленческая структура в своем развитии со временем сосредоточивается на самой себе, увеличиваясь вне связи с состоянием объекта управления».

Отсюда очевидна необходимость постоянного внешнего контроля за управленческим аппаратом, который всегда разбухает и обюрокрачивается.

Управленческие органы современной бюрократической системы, естественно, пользуются предоставленными им полномочиями и властью – тем социальным и правовым статусом, который они занимают как официальные представители соответствующих социальных образований и который в фундаментальном отношении выражается в достаточно широком  наборе  властных   полномочий.            Бюрократия – явление историческое. Эволюция взглядов в трактовке феномена бюрократии сегодня происходит в направлении сближения европейской и американской наук.

Концепция М. Вебера–В. Вильсона. В начале ХХ века М. Вебер, выдающийся немецкий ученый разработал концепцию «рациональной бюрократии» как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной. Возникновение бюрократической организации нового типа объективно связано с историческим переходом   от  феодализма  к  капиталистическому строю.

=====================             В качестве альтернативы стала складываться иная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Все равны перед единым регламентным порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.  Такова  концепция  рациональной  бюрократии,  как  ее  сформулировал  М. Вебер.                 Основные характеристики бюрократии по Веберу,:

• бюрократическая юрисдикция четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативным образом;

• иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

• вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, приказы и директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

• все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

   В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце ХIХ века будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считают, для многих поколений американских администраторов учебником – («Study of administration»)) – был опубликован в 1887 году.

Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей модернизации человеческой цивилизации  и  достижения  благоденствия.           Таким образом, Вебер и Вильсон, придя к выводам с разных сторон, сформулировали в сущности аналогичные концепции: бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько  механическое  производство  выше   ручного.           Суммируя описание «веберовской модели», можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

• бюрократия одинаково эффективно служит любому «политическому хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

• это – наилучшая из всех возможных организаций;

• важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

============================

На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. «Формальная» («классическая») школа, сконцентрировавшая усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.

С конца 20-х годов параллельно начала складываться «школа человеческих отношений», которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако, упор, либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации, по-прежнему разделяет представителей разных школ.

=========================

Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону «реалистической» трактовки бюрократии, произошло в первую очередь путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой  модели  в  целом. ==============             Другой, во многом действительно альтернативный подход появился лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и др. в основном американских авторов. Появились концепции «отзывчивой» (responsive) администрации, полицентризма, «плоских» структур.

Произошел некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и в последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств основанных на веберовских постулатах формальных подходов организации.

           Сходные изменения произошли в 80-90-е годы ХХ века в ряде европейских   стран.           Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии, можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта   традиции  западной:  континентальную  и  англо-американскую. ====================

Резюмирующая  часть:              Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия).

          Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство» администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, социалистическая восточная Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами – «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство».

===============

Рецепты преодоления бюрократически-политической монополии

1. Государственный аппарат, представляя мощную иерархическую систему, может и часто в действительности приводит к сверхцентрализации управления, к фактической узурпации власти в государстве.

Поэтому для государственного аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведение в жизнь (на деле, а не на словах) принципов независимости и разделения власти «по горизонтали» на представительную (законодательную), исполнительную и судебную и «по вертикали» на республиканскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой общество.

      2. Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и процветает. Отсюда борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновления. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма, добиться ничего не  удастся. 3. В сфере экономики:   ключевое направление преодоления бюрократизма – последовательный переход к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования, создающих не иллюзорные, а реальные стимулы экономического и социального прогресса. Только социально ориентированный рынок стимулирует индивидуальную инициативу и предпринимательство. Только он защищает производителей от излишнего государственного вмешательства. 4.  Духовно-культурные основы преодоления бюрократизма – это прежде всего, создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов. Только такая свобода обеспечит наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости. В демократическом обществе человек превратится в высшую и универсальную ценность, а всемерное возвышение личности станет самоцелью развития.

5. Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способствовать система социального оппонирования чиновничеству и аппарату в целом.

            Необходимо сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что эффективность государственного управления практически невозможна, если оно не дополняется, не уравновешивается механизмами социальной саморегуляции, гражданской активности, общественного контроля. Такой системой социального оппонирования государственной власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество  с  развитой   системой  саморегуляции.             Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений). Оно исключает какое-либо их противостояние и осуществляется с помощью представительной демократии, посредством реализации принципа разделения властей и их сбалансированности, утверждения рациональных механизмов плюрализма идей, исключения сверхконцентрации власти у какой-либо личности или социальной группы.            Именно гражданское общество разрушает монополию на власть, уравновешивает государственную власть с властью частных лиц и независимых  организаций. Практика доказывает: чем сильнее гражданское общество, в котором индивиды чувствуют себя вполне свободными и не испытывают за свое благополучие страха, тем незаметнее роль государства и чиновничества, ибо в таком случае они функционируют строго в рамках закона и не вмешиваются в повседневную жизнедеятельность людей. И, наоборот, чем слабее, неразвитее гражданское общество, тем более «вольно» чувствует себя бюрократия. При этом она, как правило, злоупотребляет своей репрессивной  стороной,  созидательная  же  хиреет.             6. Политической ипостасью гражданского общества выступает правовое   государство.               Правовое государство может успешно развиваться лишь вместе с гражданским обществом. Допустить мысль о том, что можно сначала построить правовое государство и лишь после этого – свободное гражданское общество, или наоборот – очередное заблуждение. Диалектика возникновения гражданского общества, правового государства и преодоления бюрократизма такова, что их формирование и развитие должны быть процессами синхронными, однонаправленными и одинаковыми по темпам. =================            Правовое государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:

• демократичность и открытость законодательного процесса;

• отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач;

• независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту;

• создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.

В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государства перед гражданином. Основная идея правового государства – подчинение публичных властей и всех граждан закону.

                     ==================****==================