2. Закріплення вимоги цільового використання земель в законодавстві України

Цільове призначення є однією із базових характеристик будь-якої земельної ділянки, яка визначає її правовий режим. Питанню цільового призначення землі присвячена велика кількість різноманітних досліджень правового характеру [1]. Посилена увага зумовлена передовсім тим, що немає належною і однозначною законодавчою регулювання цього питання. Як результат, у судовій практиці значно зросла кількість судових спорів, пов’язаних із порушенням використання земельної ділянки згідно з її цільовим призначенням.

У Земельному кодексі України (далі – ЗК) [2, C.97] немає визначення поняття «Цільове призначення земельної ділянки», так само як і чіткий перелік видів цільового призначення землі. У статті 19 ЗК приведена класифікація земель України (залежно від їх основного цільового призначення) за дев’ятьма категоріях (землі сільськогосподарського призначення, землі житлової і суспільної забудови, землі природо-заповідного та іншого природоохоронного призначення, і т. д.)

Логічно, що вказаний перелік є узагальненим, оскільки, стосується саме  основного цільового призначення земель. Далі в розділах 6–13 ЗК  визначено, для чого можуть використовуватися землі тієї або іншої категорії. Наприклад, землі сільськогосподарського призначення використовуються для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосу і випасу худоби; для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для досвідчених і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; для ведення підсобного сільського господарства.

Слід зазначити, що в статті 20 ЗК «Встановлення і зміна цільового призначення земель» йдеться про повноваженнях органів державної влади і місцевого самоврядування відносити земельну ділянку саме до тієї або іншої категорії (ч. 1). Водночас, визначаючи порядок зміни призначення землі [3, C.42], законодавство вже оперує терміном «цільове призначення земельної ділянки», а не «категорією землі». Український класифікатор цільового використання землі [4, C.87], у свою чергу, визначає власні види земель щодо їх цільового використання, які не відповідають Земельному Кодексу.

Аналізуючи наведені вище законодавчі акти, неможливо знайти єдине розуміння поняття «цільове призначення землі», зокрема того, як  співвідноситься  категорія землі з її цільовим призначенням.  

У більшості договорів оренди або купівлі-продажу землі (відповідно в державних актах про право власності на землю) під цільовим призначенням земельної ділянки часто визначається будівництво певних об’єктів, наприклад, «будівництво торгово-офісного центру» або ж «будівництво житлового-офісного комплексу». На практиці часто виникає питання, чи можна будувати на таких земельних ділянках об’єкти, інші ніж ті, що передбачені такими договорами.

Державне агентство земельних ресурсів України наполягає на тому [5, C.87], що якщо земельна ділянка була надана для розміщення або обслуговування об’єкта в межах певної категорії відповідно до ст. 19 ЗК, але через якийсь час на ній був розташований інший об’єкт, або ж ділянка використовувалася  за іншим призначенням, але в межах тієї ж категорії, то використання земельної ділянки не за цільовим призначенням у цьому випадку відсутнє.

З позицією Державного агентства земельних ресурсів України можна погодитись, якщо допустити, що  категорія землі і цільове призначення землі – поняття тотожні. Таке припущення є цілком ймовірним, оскільки ст. 19 ЗК розподіляє землі на різні категорії саме відповідно до їх «основного цільового призначення».

Виникає питання, за яких умов можливо побудувати об’єкт, не зазначений у договорі або державному акті про право власності, і який не виходить за межі цільового призначення земельної ділянки згідно з її категорією?

Відповідно до роз’яснень Державного агентства земельних ресурсів , для того, щоб побудувати новий об’єкт, немає необхідності змінювати цільове призначення земельної ділянки шляхом розробки нового проекту відведення.

Цивільно-правова кваліфікація використання земель за цільовим призначенням не залежить від інтерпретації і співвідношення понять категорії землі і її цільового призначення. Для цієї кваліфікації вирішальним є, чи буде будівництво запланованого об’єкта порушенням договірних зобов’язань чи ні.

Якщо в договорі оренди/купівлі-продажу землі (державному акті) встановлено, що цільовим призначенням ділянки є будівництво певного об’єкта, то будівництво іншого об’єкта в рамках тієї ж категорії можливо з погляду ст. 19 ЗК. З позиції цивільного права, таке будівництво буде нічим іншим як порушенням договірних зобов’язань. Уникнути такого порушення можна тільки шляхом зміни договору або ж отримання згоди виконавчого органу, якщо така компетенція делегована йому місцевою радою.

Якщо забудовник будує об’єкт без зміни договору/ухвалення відповідного рішення радою, то договір може бути розірваний у судовому порядку на підставі загальних норм договірного права (ч. 2 ст. 651 ЦК), навіть якщо таке розірвання не передбачене договором.

Слід зазначити, що Вищий господарський суд України все частіше кваліфікує будівництво об’єктів, не зазначених у договорі, як порушення договірних зобов’язань [6, C.78]. Так, наприклад, в Ухвалі від 11 липня 2007 р. № 33/277-06 ВГС [7, C.89] зазначив, що:  «зважаючи на те, що спірна земельна ділянка надана в оренду відповідачу з метою підприємництва для обслуговування сільськогосподарського ринку, а розміщення на вказаній орендованій земельній ділянці базової стільникової станції стільникового зв’язку не відповідає зазначеній меті, слід погодитись із висновком апеляційного суду про недотримання відповідачем умов використання спірної земельної ділянки, а відтак і умов договору оренди».

Поряд із використанням ділянки всупереч договору, ВГС також кваліфікує невикористання земельної ділянки як її нецільове використання. Так, в Ухвалі від 3 квітня 2008 р. № 37/300-07 [8, C.53] Вищий господарський суд України наголошує, що «порушення умов використання земельної ділянки за цільовим призначенням охоплює не тільки випадки використання його з іншою, ніж передбаченої договором оренди, метою, але і випадки невикористання земельної ділянки взагалі».  

Земельні публічно-правові наслідки нецільового використання землі викладені в статтях 141, 143 ЗК і полягають у: припиненні права користування земельною ділянкою, або ж примусовому припиненні прав на землю (в цьому випадку може йтися і про право власності).

У разі застосування норм про припинення прав на землю застосовується порядок встановлення факту порушення норм земельного законодавства, передбачений ст. 144 ЗК, тобто складання державним інспектором із використання і охорони земель протоколу про порушення і т. д. До того ж суд, застосовуючи публічні наслідки нецільового використання земель, вважає допустимим доказом документи, що свідчать про невиконання вказівок (розпоряджень) спеціально уповноваженого органу виконавчої влади із питань земельних ресурсів (див. Ухвала Вищого господарського суду України від 27 листопада 2007 р. № 20/256-07).

У загальнодоступній судовій практиці поки що не зустрічаються рішення, згідно з якими суд застосовував б публічно-правові наслідки за використання земельної ділянки всупереч її цільовому використанню. Зокрема немає рішень, які б застосовували публічно-правову відповідальність згідно зі статтями 141, 143 ЗК, а саме вилучення земельної ділянки у зв’язку з її нецільовим використанням.

Відсутність такої судової практики, мабуть, зумовлена тим, що зацікавлена сторона в першу чергу звертається за цивільно-правовим захистом порушених прав.[50, C.52]

Другим можливим поясненням є вже згаданий факт, що будівництво об’єкта, який не передбачений договором, однак у межах тієї ж категорії землі згідно зі ст. 19 ЗК, не розглядається Державним агентством земельних ресурсів як порушення цільового використання земельної ділянки відповідно до її категорії. Слід звернути увагу, однак, що роз’яснення стосується необхідності розробки проекту відведення у зазначених випадках, і у жодному випадку не є правовою кваліфікацією порушення використання земельної ділянки згідно з її цільовим призначенням.

Для того щоб правильно кваліфікувати випадки використання земельної ділянки з порушенням її цільового призначення необхідно визначитись у правовій природі положень договорів, в яких вказується будівництво конкретних об’єктів, і які часто іменуються як «цільове призначення земельної ділянки». Часто місцева рада відводить (надає в оренду або продає) земельну ділянку, виходячи з потреб громади, і з метою забудови саме тим об’єктом, для будівництва якого ділянка була відведена. Бажання місцевої ради обмежити забудову ділянки конкретним об’єктом можна кваліфікувати як обтяження земельної ділянки згідно зі ст. 110 ЗК. Згідно зі ст. 111 ЗК сторони вільні у встановленні тих або інших обтяжень, як тих, що передбачені, так і тих, що не передбачені ст. 111 ЗК. 

Якщо ж розглядати забудову земельної ділянки певним об’єктом як її обтяження згідно зі статтями 110, 111 ЗК, виникає питання: які наслідки використання земельної ділянки з порушенням таких обтяжень?

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням і охороною земель» [9] невиконанням вимог щодо використання земель відповідно до  цільового призначення є невикористання земельної ділянки або фактичне використання земельної ділянки, яке не відповідає його цільовому призначенню, встановленому при передачі земельної ділянки у власність або наданні в користування, зокрема в оренду, а також недотримання режиму використання земельної ділянки або його частини у разі встановлення обмежень (обтяжень).

Таким чином, якщо власник або орендар забудовує земельну ділянку об’єктом, який не відповідає визначенню в договорі, то така забудова може бути кваліфікована як порушення обмежень, відповідно до статей 110, 111 ЗК, що у свою чергу, може бути визнано як невиконання вимог використання земель за цільовим призначенням згідно зі ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням і охороною земель». Використання ж ділянки всупереч її цільовому призначенню дає підстави для звернення до суду з позовом про припинення прав на земельну ділянку згідно зі ст. 143 ЗК і вилучення такої земельної ділянки згідно зі ст. 141 ЗК.  [51, C.67]

Правила забудови м. Києва (пункти 3.2–3.4) безпосередньо регулюють ті випадки, коли власник або орендар земельної ділянки має намір побудувати об’єкт, що не передбачений договором/державним актом. Згідно з даними правилами, немає необхідності в розробленні проекту відведення, якщо функціональне призначення запланованого об’єкта відповідає цільовому призначенню земельної ділянки. У такому випадку, достатнім є отримання згоди Київської міської державної адміністрації на будівництво нового об’єкта. Оскільки Київська рада делегувала свої повноваження щодо надання дозволу на будівництво об’єктів, не передбачених договором, але в межах однієї категорії, то очевидно, що у разі отримання дозволу Київської держадміністрації,  немає підстав для розірвання договору у зв’язку з порушенням його положень (цивільно-правова відповідальність), так само як і для застосування норм статей 141, 143 ЗК (публічно-правова відповідальність).

Слід зазначити, що на практиці інколи складно визначити належність того або іншого функціонального призначення об’єкта до певної категорії землі, оскільки функціональне призначення визначається будівельними нормами, які мають швидше технічний, ніж юридичний характер.

Зважати слід також на те, що дозволи виконавчого органу на будівництво не визначеного договором об’єкта можна розглядати достатньою підставою для забудови тільки в тому випадку, якщо місцева рада делегувала такі повноваження виконавчому органу (як це відбувається в Києві). В іншому випадку виходить так, що місцева рада наклала в договорі обмеження, а виконавчий орган зняв таке обмеження (наданням дозволу на будівництво іншого об’єкта).  

Відповідно до ст. 211 ЗК за порушення земельного законодавства, зокрема, невиконання вимог використання земель за цільовим призначенням, фізичні і юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства.

Адміністративна відповідальність за нецільове використання землі передбачена ст. 53 Кодекси про адміністративні правопорушення і полягає в стягненні штрафу (з громадян у розмірі від п’яти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і з посадових осіб – від п’ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).

Що стосується кримінальної відповідальності, то нецільове використання землі тільки в тому випадку кримінально каране, коли воно пов’язане із негосподарським використанням землі (ст. 254 Кримінальні кодекси України) або із забрудненням чи псуванням земель (ст. 239 Кримінального кодексу України), або іншим злочином проти навколишнього середовища.[52, C.98]

В основі правового регулювання земельних відносин лежать принципи, які відображають характер і тенденції розвитку всього змісту земельного права. Принципами права прийнято вважати головні положення та основні ідеї, які характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю та відображають істотні положення права. Принципи земельного права реалізуються шляхом відтворення основних положень у земельному законодавстві, які пронизують його систему та вдосконалюються разом з їх розвитком. Виходячи з цього принципи земельного права поділяють на конституційні, загальні та спеціальні.

Конституційні принципи є універсальними і властивими усім галузям вітчизняного права. Загальні принципи є результатом відтворення конституційних принципів права. Конституційні та загальні принципи відображаються в земельному законодавстві, набуваючи характеру і змісту спеціальних земельно-правових принципів. Тому наявний взаємозв'язок конституційних, загальних та спеціальних принципів. Проте особливий інтерес тут становлять спеціальні принципи земельного права.

Відомо, що земельне законодавство базується на принципах: поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу та основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави у здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення раціонального використання та охорони земель; забезпечення гарантій прав на землю; пріоритет вимог екологічної безпеки. Наведені принципи земельного права закріплено у ст. 5 чинного ЗК України. На жаль, у змісті зазначеної норми серед принципів земельного права не знайшли відображення такі його принципові базові засади, як першочергове забезпечення прав на землі громадян України; поєднання публічних та приватних інтересів у землекористуванні; пріоритетність правового режиму земель сільськогосподарського призначення; посилена охорона ґрунтів тощо.    Система спеціальних принципів ґрунтується на структурній організації системи земельного права. Під спеціальними принципами земельного права слід розуміти закріплені чинним земельним законодавством основні керівні засади, які виражають сутність норм земельного права та головні напрями в галузі правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних з раціональним використанням та ефективною охороною земельних ресурсів. Такі керівні засади та головні напрями регулювання земельних відносин закріплені у багатьох нормах земельного законодавства, але найважливіші з них виділяють особливо.

Принцип цільового і раціонального використання земель пронизує зміст усіх інститутів земельного права. Цільове призначення земель — це встановлені законодавством порядок, умови та межі експлуатації (використання) земель для конкретних цілей відповідно до категорій земель, які мають особливий правовий режим.[53, C.39]

Суть раціонального використання земель полягає в забезпеченні водночас ефективного використання земель та їх охорони. Законодавством встановлено спеціальні вимоги з метою збереження ґрунтової родючості земель, підвищення їх врожайності, забезпечення збереження і відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і придбаних якостей землі. Земельно-правові норми передбачають певні вимоги щодо розміщення промислових і будівельних об'єктів, запобігання негативному впливу на стан земель та навколишнє середовище тощо. Наведені заходи істотно впливають на стан забезпечення цільового і раціонального використання земельних ресурсів та реалізації цього принципу.

Принцип встановлення особливого правового режиму земель відповідних категорій безпосередньо передбачений у ч. 2 ст. 18 ЗК України.

Під правовим режимом земель слід розуміти встановлений правовими нормами порядок та умови використання земель всіх категорій за цільовим призначенням, забезпечення й охорону прав власників землі та землекористувачів, здійснення державного управління земельним фондом та контролю за використанням землі, додержанням вимог земельного законодавства, ведення земельного кадастру, проведення землеустрою та здійснення земельного моніторингу, внесення плати за землю і застосування заходів заохочення за використання земельних ресурсів та мір юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Принцип пріоритету сільськогосподарського використання земель та їх охорони базується на пріоритетності розвитку правового регулювання земель сільськогосподарського призначення. Це означає, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. Для несільськогосподарських потреб мають надаватися землі, не придатні для ведення сільського господарства, або сільськогосподарські угіддя гіршої якості. Враховуючи обмежену кількість та особливу якість сільськогосподарських земель, такі заходи є обґрунтованими й випливають зі змісту пріоритетності використання земель для сільськогосподарських потреб. Земельне законодавство також встановлює спеціальні вимоги щодо охорони земель сільськогосподарського призначення з введенням стандартів і нормативів охорони земель та відтворення родючості ґрунтів.

Принцип здійснення контролю за використанням та охороною земель полягає в наявності спеціальних організаційно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється контроль за використанням та охороною земельних ресурсів. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють уповноважені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель — спеціально уповноважені органи з питань екології та природних ресурсів.[54, C.30]

Поряд з державним контролем за використанням та охороною земель здійснюється самоврядний та громадський контроль у цій сфері. Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюють сільські, селищні, міські, районні та обласні ради. Громадський земельний контроль покладено на громадських інспекторів, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на основі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.

Принцип забезпечення захисту прав юридичних осіб та громадян на землю закріплений у багатьох нормах земельного законодавства і передбачає такі спеціальні способи їх захисту: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню Дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків, а також інші способи, передбачені законом.