ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ, ПАРТИИ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ

М. Уоллерстайн

Не все демократии одинаковы. Истинные демократии представляют собой поли­тические системы, в которых определенные люди получают доступ к власти и право принимать решения в результате свободных всеобщих выборов. Однако механизмы избрания парламента и формирования правительства отличаются друг от друга в за­висимости от национальной формы правления. В процессе построения новой демо­кратии возникает настоятельная необходимость выбора - среди множества вариан­тов - конкретного содержания правил, устанавливающих взаимоотношения между правительством, парламентом и электоратом. Будет ли в России президентская или парламентская форма правления? Один или несколько представителей от избира­тельного округа? Будет ли она федерацией или унитарным государством? Выбор в пользу одного из этих принципов влечет за собой важные последствия, в т.ч. такие, которые обеспечивает долговечность демократических институтов.

Применительно к экономическому развитию принято говорить о "выгодах отсталос­ти". Более отсталые страны имеют возможность развиваться быстрее, если перенима­ют технические достижения более сильных в экономическом отношении государств. В сходном смысле можно отметить и некоторые преимущества запоздалого политическо­го развития. Страны, занятые сейчас строительством институтов политической демо­кратии, способны воспользоваться опытом других государств. Конечно же, нелегко из­менить единожды введенную избирательную систему. Избирательные законы играют на руку одним политикам в ущерб другим независимо от того, движимы ли все они ко­рыстными мотивами или приверженностью закону; партии, извлекающие выгоду из су­ществующего способа голосования, всегда будут блокировать предложения о его изме­нении. Вполне естественно, что победители на выборах неохотно идут на преобразова­ние системы, обеспечившей им успех. По этой причине момент изначального определе­ния электоральных институтов чрезвычайно важен и в долговременной перспективе.

Изучение политических последствий применения той или иной электоральной сис­темы является одной из тех сфер сравнительной политолог™, где накоплен значи­тельный опыт. Цель данной работы состоит не в том, чтобы представить какое-то оригинальное исследование, а в обобщении уже имеющегося научного материала, что может существенно повлиять на выбор той или иной избирательной модели […]. Статья не претендует также и на то, чтобы воздать должное всему многообразию су­ществующих ныне электоральных институтов. Моя цель - пробудить интерес рос­сийских коллег и убедить их в том, что выбор избирательной модели очень важен для будущего самой демократии и заслуживает тщательнейшего изучения. Специфи­ка работы электоральных механизмов в других странах - источник информации о том, как они будут действовать в России.

Материал состоит из трех частей. Первая объясняет значимость избирательных законов как таковых. Во втором разделе рассматривается президентская форма правления в сопоставлении с парламентской; в третьем сравниваются мажоритарная (плюральная) модель и система пропорционального представительства. В заключе­нии описываются как работающие, так и неэффективные сочетания электоральных механизмов (смешанные системы).

СМЫСЛ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Причины, определяющие важность выбора определенного типа избирательного процесса, восходят к истокам современной теории демократии. Структуру сложив­шихся демократических институтов не следует рассматривать как простое отражение общественных предпочтений, так как сами эти предпочтения неопределенны. Чело­век может иметь явные пристрастия, под которыми я понимаю его способность раз­личать всевозможные альтернативы - от лучших до худших. Но основополагающая идея теории общественного выбора заключается как раз в том, что не существует способа скомпоновать индивидуальные перечни приоритетов, превратив их в обще­ственные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии […]. Иными словами, к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мне­ния которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Исход выборов определяется, с одной стороны, предпочте­ниями избирателей, с другой - правилами подсчета их голосов. Нейтральной избира­тельной системы не существует. Любой способ подсчета голосов приводит к резуль­татам, которые не могут не выглядеть произвольными под углом зрения демократи­ческих принципов.

Тем не менее критика действующих демократических форм правления, основыва­ющаяся на теории общественного выбора, не заходит слишком далеко. Шумпетер в своей классической работе "Капитализм, социализм и демократия" отмечал, что из­биратель является участником неработающего комитета - комитета всего народа, потому он и прилагает меньше целенаправленных усилий на свое совершенствование в политической сфере, чем при игре в бридж […]. В массовом электорате у отдельно­го избирателя нет резонов долго размышлять, кому отдать свой голос: он знает, что его бюллетень не окажет практически никакого влияния на исход выборов. Отсюда следуют два соображения. Первое: граждане голосуют, руководствуясь зачастую общепринятыми мнениями и идеологиями, а не тщательным сопоставлением разных вариантов политического решения проблем, стоящих перед страной. Само по себе это не страшно. Их голос мало что значит, и граждане скорее предпочитают голосо­вать в соответствии с собственными представлениями о всеобщем благе, чем идти на какие-то жертвы в реальной жизни. Впрочем, не следует и недооценивать значение личных интересов. Второе соображение: избиратели охотно прислушиваются к мне­ниям окружающих, в т.ч. к призывам самих кандидатов. Они делают политический выбор в зависимости от своего рода деятельности, уровня дохода, религиозных убеж­дений или этнической принадлежности; к ним и обращаются как к рабочим или пред­ставителям среднего класса, как к членам определенной религиозной общины либо конкретной этнической группы. Избирателей нельзя привлечь отвлеченными декла­рациями; идеологические постулаты должны соответствовать их интересам и пред­ставлениям. Исход выборов определяется не только ходом предвыборной борьбы, но не в меньшей степени личными обстоятельствами, убеждениями и пристрастиями каждого голосующего. Устанавливая правила предвыборной борьбы между партия­ми, избирательный закон оказывает тем самым воздействие на электоральное пове­дение граждан.

Избирательные системы отличаются друг от друга во многих отношениях. Су­ществует столько их модификаций, сколько и демократий. В данной статье я ограни­чусь рассмотрением двух основных институциональных типов демократии - прези­дентской в сопоставлении с парламентской, а также выявлением различий между пропорциональной и мажоритарной (плюральной) системами (последней как сред­ством усиления позиций партии, получившей относительное большинство голосов). Конечно, этими примерами далеко не исчерпываются все избирательные модели. В некоторых демократиях (наиболее яркий пример - Франция) существует смешан­ный - президентский и парламентский - режим. Функционируют также отличающи­еся между собой пропорциональные и мажоритарные системы, причем различия бы­вают весьма значительными. Есть также системы, которые нельзя отнести ни к од­ной из вышеназванных. Тем не менее, сравнение парламентской и президентской мо­делей, пропорциональной и мажоритарной избирательных систем, иллюстрирующее их преимущества и недостатки, вполне отражает существо электорального процесса.

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ И ПАРЛАМЕНТСКАЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

Президентская форма политического устройства предполагает прямое избрание гражданами главы исполнительной власти путем общенациональных выборов. Его называют обычно президентом, и он назначает членов правительства (или кабинет). При парламентском режиме глава исполнительной власти и кабинет избираются де­путатами парламента. Таким образом президентская форма правления предусматри­вает четкое разделение исполнительной и законодательной властей, причем обе име­ют собственный независимый электорат. В парламентской системе такого строгого разграничения властей нет. Лидер, получающий поддержку большинства в парламен­те, становится главой исполнительной власти, или премьер-министром.

Выбор в пользу президентской или парламентской формы правления влечет за со­бой важные последствия. Парламентская модель способствует усилению исполни­тельной власти; президентская - укрепляет власть парламента. Таким образом, на­звания обеих моделей как бы не соответствуют принципу осуществления властных полномочий. При парламентской демократии главная роль парламента - избрание правительства. В случае несогласия с тем или иным его предложением парламен­тское большинство может его отозвать. Формирование правительства, его отзыв и замена его другим - основные прерогативы парламента, в остальном его влияние скорее ограничено. При президентской демократии, наоборот, парламент обладает самостоятельными властными полномочиями. Так как парламент и президент изби­раются независимо один от другого, то они имеют право придерживаться разных мнений. Американский президент - чуть ли не единственный глава правительства, большая половина предложений которого может быть отвергнута (это не относится к новым демократиям в Восточной Европе и Латинской Америке) [...]. Ситуация, ког­да президент не опирается на большинство в конгрессе, стала в США обычным явле-нием с19б8г.

Парламентские формы правления ставят перед правительствами задачу формиро­вания "коалиции действующего большинства". Даже в случае создания "правительства меньшинства" большая часть парламентариев обязана воздерживаться от голосования против кабинета министров. Пока сохраняется так называемое работающее большинство, правительство при парламентской демократии имеет возможность осуществлять свою программу без особых препятствий. Президентская форма прав­ления, в отличие от парламентской, не требует достижения какого-либо компромис­са между исполнительной властью и парламентским большинством. Парламентское большинство может - что часто и происходит - выступать в роли оппозиции к главе исполнительной власти.

От выбора той или иной формы правления зависит такой важный вопрос, как роль и влияние политических партий. Правительство в парламентских демократиях образуется из представителей одной или нескольких партий. Так как основное назна­чение парламента - избрание кабинета, то парламентские выборы по существу опре­деляют, какая партия или коалиция партий будет формировать правительство.

Отдельные члены парламента мало что могут сделать. Политическое управление отдается в руки партийных лидеров в случае, если их партии войдут в правящую коа­лицию. Подобная специфика парламентской демократии предполагает наличие стро­гой партийной дисциплины: партии выступают в парламенте как единый блок. По­скольку избиратели при таком правлении голосуют за ту или иную партию, а не за конкретного кандидата, парламентарий, выступивший против позиции партии или их коалиции, рискует быть исключенным из партии. Более того, кандидатуры членов парламента, стремящихся получить место в правительственных структурах, должны быть одобрены партией (если она входит в правительство). Члены парламента, не согласные с позицией партии (или блока), скорее всего не получат места в кабинете.

При президентской форме правления власть передается посредством прямых вы­боров, а не в результате продвижения на лидирующие позиции в той или иной влия­тельной партий, как при парламентском устройстве. В конгрессе США партийная дисциплина заведомо слаба, при этом роль партийных лидеров при подборе кандида­тов на пост президента давно уже свелась на нет. Все кандидаты в президенты орга­низуют собственную предвыборную кампанию независимо от партии. Мало кто из американцев мог бы назвать имена лидеров двух крупнейших партий - республикан­ской и демократической.

Парламентские системы - в отличие от президентских - поддерживают и защища­ют сильные партии. Таким образом при выборе президентской либо парламентской модели нужно исходить из того, что предпочтительнее: ориентироваться на партии ели на отдельных кандидатов, победивших на прямых выборах.

Если в стране нет сильных партий, правительство и парламент являют собой со­брание сотен индивидов с различными интересами. И если правительство не достиг­нет согласия с большинством парламентариев, оно недееспособно. Во всяком случае, спорные вопросы легче решать, если в высшем законодательном органе доминирует та или иная партия. Более существенно, что политические партии - все же по преи­муществу представительные организации. Они ставят своей целью выражать интере­сы больших групп национального электората. При президентской системе кандидат в президенты тоже должен организовать представительную избирательную кампа­нию в национальном масштабе, тогда как кандидаты в члены парламента борются за голоса только в своих избирательных округах. Политические партии, чтобы стать правящими, добиваются поддержки избирателей во многих избирательных округах. Поэтому им важнее не парламент, а интересы малых групп населения (разбросанных по отдельным округам), что в свою очередь способствует развитию их влияния в стране.

Пропорциональное представительство и мажоритарная система

Второе основное различие электоральных систем состоит в способе голосования для избрания кандидатов в высшие органы власти: пропорциональном или мажори­тарном (принцип большинства). При мажоритарной системе от каждого избиратель­ного округа избирается один депутат. Победителем на выборах считается кандидат, набравший наибольшее количество голосов. Но, как известно, относительное боль­шинство голосов - это отнюдь не то, что абсолютное большинство. Когда имеется - более двух кандидатов, один из них может набрать менее 50% голосов и все же добиться большей поддержки, чем другие кандидаты. Четыре раза подряд консерватив­ная партия Великобритании завоевывала большинство мест в парламенте, получая около 40% голосов избирателей на общенациональных выборах, так как остальной электорат дробился между лейбористской партией и либерал-социал-демократичес­кой коалицией. Системы пропорционального представительства предполагают рас­пределение мест в парламенте в соответствии с количеством полученных на выборах (по партийным спискам) голосов. Если бы в Великобритании существовала такая система, то консерваторы получили бы на последних четырех выборах более 40% мест в парламенте и страной управляла бы коалиция партий.

Имеются два основных механизма, гарантирующих партиям число мест в парла­менте, строго соответствующее количеству поданных за них голосов на общенацио­нальных выборах. Во-первых, существует несколько кандидатов от разных партий в одном избирательном округе, и места после баллотировки распределяются в соот­ветствии с волеизъявлением избирателей. Во-вторых, непропорциональность пред­ставительства, возникающая на уровне округа, смягчается наличием парламентари­ев, не представляющих какой-либо округ, но избранных по партийным спискам. Многие страны Западной Европы сочетают эти два подхода. Системы пропорцио­нального представительства отличаются друг от друга еще и тем, что при распреде­лении депутатских мест используется принцип округления числа голосов, а также ус­танавливается минимальный процент голосов, необходимый для получения мандата. Впрочем, в некоторых электоральных системах вообще отсутствует принцип боль­шинства или пропорциональной баллотировки […].

Наиболее яркое сопоставление двух систем содержится в так называемых социо­логических законах Мориса Дюверже [...], согласно которым мажоритарная система в один тур (или система относительного большинства) способствует установлению в стране двухпартийности (бипартизма). Пропорциональное представительство, наобо­рот, благоприятствует процветанию многопартийности (множества небольших партий). Дюверже утверждал также, что мажоритарные выборы в два тура (например, во Франции) приводят к объединению нескольких партий в две коалиции. Он привел две причины, определяющие взаимосвязь между законом об относительном большинстве и тактикой предвыборной борьбы двух крупных партий. Во-первых, от каж­дого избирательного округа место в парламенте получает лишь наиболее крупная партия. Малые партии, лишенные поддержки большинства избирателей округа, не имеют никаких шансов на место в парламенте. Мажоритарная система в один тур обеспечивает, таким образом, крупным партиям больше мест в парламенте, чем это соответствует доле полученных ими голосов. Вторая причина вытеснения небольших партий из электоральной борьбы вытекает из первой. Избиратели, стремящиеся ре­ально повлиять на исход выборов, а не просто выразить симпатии какой-либо прог­рамме, будут голосовать за партию, способную одержать победу в их округе ("полез­ное голосование"). Они неохотно растрачивают свои голоса на малые партии, даже если и симпатизируют им в большей степени, нежели одной из крупных. Таким обра­зом количество мест, полученных малыми партиями, не соответствует поданным за них бюллетеням на выборах, а число этих голосов не отражает предпочтений элек­тората.

Все же взаимосвязь между электоральной системой и партийной структурой пока недостаточно изучена. Либеральная партия Великобритании вовсе не сошла с поли­тической арены, когда ее сменили лейбористы в качестве основной оппозиции консе­рваторам. В Австрии в течение почти всего послевоенного периода сохранялась двухпартийная система, несмотря на пропорциональное представительство. Но все же "законы Дюверже" дают возможность увидеть вероятные следствия этой взаи­мосвязи. Количество партий при системах пропорционального представительства в среднем выше, чем при системах относительного большинства (или мажоритарных). Принцип пропорционального представительства никак не влияет на количество пар­тий; принцип относительного большинства, наоборот, губит малые партии.

Споры между сторонниками той или иной системы сводятся к вопросу, что пред­почтительнее: сильное правительство или более представительное правительство? Сторонники мажоритарного способа голосования опасаются раздробления полити­ческих партий, что может повлечь за собой нестабильность, присущую коалицион­ным правительствам. Системы пропорционального представительства, по существу, ставят малые партии в особое положение: обычно устанавливается определенный порог или минимальное количество голосов, необходимых для получения депутат­ских мандатов. В западноевропейских странах этот порог составляет обычно 4-5%. что отсекает от парламента малые партии. Системы относительного большинства лишают представительства на общенациональном уровне меньшинства (в т.ч. этни­ческие), если те не составляют большинства населения в данном округе. Даже пар­тии меньшинств, обладающих территориальной поддержкой, не будут пользоваться влиянием в политическом управлении, раз одной из двух крупных партий всегда от­дано большинство мест в парламенте. Наоборот, при пропорциональном представи­тельстве малые партии могут оказывать заметное политическое влияние, если их участие окажется необходимым (даже прагматически) для образования парламентского большинства. Они имеют реальную возможность войти в правительство, что особенно важно для многонациональных стран, где существуют сепаратистские тенденции; таким образом, партии этнических меньшинств приобретают общенацио­нальное значение.

Второе различие между двумя упомянутыми системами заключается в способе' формирования парламентского большинства. Редко когда одна из партий при любой электоральной системе может получить абсолютное большинство голосов. На всех послевоенных выборах лишь в одном случае из 15 было подано более 50% голосов за одну партию (7, р. 36). Однако, чтобы быть дееспособным, правительство обязано опираться на парламентское большинство. Есть два выхода из подобного тупика: ли­бо в соответствии с избирательной системой парламентское большинство создается с помощью так называемой "премии" большинству (т.е. часть голосов меньшинства передается партии, добившейся относительно лучших результатов); либо различные партии сотрудничают на основе коалиции, оформляя это соглашением. Однопартийное правительство характерно для мажоритарных систем, так как именно при таких системах чаще всего используется преимущественное право на создание парламен­тского большинства. При пропорциональном же представительстве правительство почти всегда формируется на основе - формальной или неформальной - коалиции ' партий, “совместно представляющих основную массу электората. Итак, суть системы пропорционального представительства состоит в том, что пар­тиям необходимо создавать коалиции, способные управлять, а для этого требуется умение договариваться друг с другом, находить компромиссы, идет ли речь о составе кабинета министров или о политической программе. В представительных демократи­ях политические решения принимаются в процессе переговоров лидеров различных партий […]. В сущности, выборы служат для того, чтобы подтвердить или от­вергнуть те или иные решения. Правых и левых радикалов вечно возмущают посто­янные компромиссы, к которым стремится демократическое правительство. Но ка­кая же существует альтернатива, кроме переговорного процесса? Только однопар­тийная система - или паралич власти.

При сопоставлении двух избирательных систем наиболее значимыми представля­ются два фактора: количество партий и способ формирования парламентского боль­шинства. В системах относительного большинства (мажоритарных) чаще всего лишь две партии имеют шансы на победу: бесспорное преобладание одной партии в парла­менте является обычным, даже когда ни одна из партий не получает на выборах большинства голосов. При президентской системе парламентское большинство мо­жет придерживаться иных взглядов, чем партия президента. Поэтому преобладание одной партии наиболее вероятно в странах, где система относительного большинства сочетается с парламентской формой правления. При пропорциональном представи­тельстве попасть в состав правительства имеют шанс кандидаты более чем двух пар­тий, и тогда для образования парламентского большинства нужны партийные коали­ции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Упрощая проблему, можно сказать, что при строительстве демократических институтов прежде всего приходится выбирать между системой относительного боль­шинства и системой пропорционального представительства. При взаимоналожении этих двух дихотомных моделей получается четыре комбинации. Они, разумеется, на­блюдаются в современной политической практике.

Вариант, обеспечивающий сильное правительство, - это парламентская форма правления с мажоритарной системой. Последняя обычно ограничивает количество состязающихся партий двумя и дает более сильной из них непропорционально (по сравнению с числом поданных за нее голосов) большое число мест в законодатель­ном органе. В парламентских демократиях партия большинства контролирует и ис­полнительную власть, и парламент. Наиболее яркий пример здесь - Великобритания. Все послевоенные правительства в этой стране (за исключением одного) опирались на однопартийное большинство в парламенте, хотя ни одна из правящих партий не получала абсолютного большинства голосов с 1931 г. Одно из нежелательных след­ствий такого варианта обеспечения сильного правительства заключается в том, что самые незначительные политические колебания могут вызывать крупные перемены в составе парламента и в политике правительства. Этот недостаток мог бы считаться приемлемым, если бы распределение голосов колебалось вокруг 50% отметки, чуть больше или чуть меньше. Между тем верхний предел электоральных успехов, учиты­вая территориальное размещение электората трех партий, не превышает 40%. Для такой ситуации характерна слабая преемственность в политической линии государ­ства при смене кабинетов в случае, если на ближайших выборах результаты изменят­ся сколь-нибудь существенным образом. Подобная неопределенность может дорого обойтись национальной экономике.

Второй вариант - это президентская форма правления в сочетании с системой относительного большинства. Примером могут служить Соединенные Штаты. При бипартизме партии президента не обязательно быть одновременно партией большин­ства в конгрессе. В США в последние десятилетия демократы контролировали обе палаты конгресса, а республиканцы - президентский пост. Другой феномен, который S иногда ассоциируется с президентской формой правления, также можно наблюдать в ® послевоенных США: это слабость политических партий. Стандартным стало замеча­ние о том, что в американской политике доминируют отдельные личности.

Третий вариант существует в большинстве стран Западной Европы, кроме Вели­кобритании и Франции: парламентская модель с системой пропорционального пред­ставительства. Число партий в этих странах различно, иногда их много, но везде у власти находятся коалиционные правительства. Единственное исключение составля­ют однопартийные кабинеты меньшинства. Впрочем, такие правительства вполне допустимы, поскольку они фактически пользуются поддержкой коалиции большин­ства, участники которой предпочитают не входить в верхний эшелон управления официально [...].

Все эти три сочетания дееспособны в том смысле, что надолго обеспечивают ста­бильность представительной демократии.

Четвертая комбинация - президентская система с избирательным законом, преду­сматривающим пропорциональное представительство в парламенте, - может, пожа­луй, оказаться наименее устойчивой. К сожалению, именно данный тип правления был введен в новых демократиях Восточной Европы и Латинской Америки. Уже указывалось, что при пропорциональной избирательной системе многие партии получают места в парламенте. Однако, поскольку не парламент избирает правитель­ство, то партиям нет необходимости вести переговорный процесс с целью формиро­вания правящей коалиции. Правительство назначается президентом. При многопар­тийности партия президента вероятнее всего получает сравнительно небольшое чи­сло депутатских мандатов. Президент не может управлять, не имея поддержки парла­мента, но последний не несет ответственности за деятельность правительства и пото­му не обязан его поддерживать. В этом и заключается причина постоянного кон­фликта между президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентом, вынуждены прибе­гать к иным политическим силам и воздействиям, чтобы править без парламента. Но 162 когда традиционные политические институты перестают действовать, они приходят в упадок. Парламент теряет свой авторитет, и демократические институты рушатся.

Подобный сценарий не является неотвратимым, однако в случае, когда президен­тская форма правления сочетается с системой пропорционального представитель­ства, опасность политического тупика и паралича демократических институтов весь­ма высока. Подчеркну еще раз: выбор в пользу той или иной электоральной системы - дело чрезвычайно ответственное. Кто будет править и заседать в парламенте - ме­нее существенно, чем сам избирательный процесс, хотя в высшей степени важны и соображения политиков, конкретно решающих проблему выбора способа голосова­ния. Даже от деталей электоральных механизмов может зависеть, выживет ли сама демократия.

Печатается по: Уоллерстайн М. Избирательные системы, партии и политическая стабильность. //ПОЛИС, № 5-6, 1992. С.156 – 162.