Введение.

Бюрократія - це добре чи погано? Для того щоб відповісти на це питання, треба з'ясувати, що ж таке бюрократія, як вона бере участь в нашому повсякденному житті, де ми з нею стикаємося. А, може, це поняття сприймається нами так негативно тільки через некомпетентність одного корисливого людини або дійсно бюрократія - це абсолютне зло, з яким треба боротися? Це поняття - одне з основних у будь-якому серйозному аналізі або обговоренні механізмів сучасної держави, а теорії бюрократії є центральними концепціями в класичних теоріях організаційного управління. Чому ми до неї так негативно ставимося? А, може, це краще, що є в управлінні? Для того, щоб спробувати розібратися в цьому питанні, необхідно розглянути, що ж розумів під терміном «бюрократія» видатний вчений, який є основоположником бюрократичної теорії, Макс Вебер.

     Теорія бюрократії Макса Вебера справила величезний вплив на розвиток соціології в ХХ столітті. Ця теорія поклала початок цілому розділу соціологічної науки - соціології організацій. Багато вчених, приступаємо в 40-50-ті роки минулого сторіччя до вивчення формальних організацій, спиралися на веберовскую модель бюрократії при проведенні емпіричних досліджень. Аналіз бюрократії в роботах Вебера незмінно розглядалося як одна з теоретичних основ сучасної політичної соціології. Разом з тим у центрі уваги західних дослідників довгий час перебувала головним чином ідеально-типова модель раціональної бюрократії, яка, проте ж, являє собою лише один з елементів більш загальної теорії бюрократії, розробленої німецьким соціологом.

     Тільки в 70-і роки, з початком «веберовського ренесансу» ряд західних авторів починає надавати більшого значення тим аспектам соціології бюрократії Вебера, які до того часу перебували в тіні. Йдеться про поняття патримоніальної бюрократії, яке, за висловом М.Елброу, являє собою «один з ключів до більш загальної концепції Вебера». Поступово у західній соціології отримує поширення точка зору, що веберовская теорія бюрократії повинна розглядатися у взаємозв'язку всіх утворюючих її елементів.

     Основним джерелом, в якому представлена ​​теорія бюрократії Вебера, служить фундаментальна праця німецького соціолога «Господарство і суспільство». Для розгляду проблеми влади бюрократії велике значення має також стаття Вебера «Парламент і уряд у реформованій Німеччини». У цих працях Вебер описує систему державного управління, яка існувала в Німеччині на початку ХХ століття. У дослідженнях сучасних західних вчених нерідко підкреслюється, що аналіз бюрократії в веберовских політичних статтях, як і концепція патримоніальної бюрократії, служить важливим доповненням ідеально-типової моделі раціональної бюрократії.

Легальне панування за м. Вебером.

Теорія раціональної бюрократії викладена Вебером у роботі «Господарство і суспільство». Раціональна бюрократія характеризується Вебером у ході аналізу легального панування. Відмінною рисою цього типу панування служить наявність системи формальних правил, що регулюють діяльність управлінського персоналу. Ці правила можуть бути змінені відповідно до прийнятих процедур. Якщо при традиційному пануванні можливості створення нових законодавчих норм обмежені священною традицією, то при легальному пануванні не існує будь-яких обмежень для законотворчості, коли незабаром дотримані відповідні процедури. «Вирішальним для нашої термінології ознакою є те, - пише Вебер, - що підпорядкування тепер грунтується не на вірі і відданості харизматичної особистості, пророкові, героєві або освяченій традицією особистості володаря, але на позбавленому особистого характеру об'єктивному« службовому борг », який, як і право на владу, «компетенція», визначений за допомогою раціонально встановлених норм (законів, приписів, правил) таким чином, що легітимність панування виражається у легальності загальних, цілеспрямовано продуманих, коректно сформульованих і оприлюднених правилах ».

Передбачається, що коритися слід формальним правилам, а не особі, що володіє владою. При цьому глава також підпорядкований формально-правовим нормам. На зміну принципом особистої відданості, що має центральне значення при традиційному і харизматичному пануванні, приходить орієнтація на безособовий порядок. Як зазначає Е.Геллнера: «Лояльний член ліберального громадянського суспільства у відомому сенсі переконаний в його умовної легітимності, визнає необхідність його захищати і дотримуватися встановлених у ньому закони - навіть якщо він намагається їх змінити. Але він не обожнює структури влади і не відчуває священного трепету перед тими, хто стоїть вище по соціальних сходах ».

Необхідно відзначити, що легальне панування не має якого-небудь ціннісного фундаменту, представляючи собою чисто «функціональний, тобто вільний від всяких змістовних (ціннісних) моментів тип управління». Саме по собі легальне панування не володіє в очах підлеглого йому населення достатньою легітимністю. Тому Вебер вважав, що цей тип панування має бути доповнений традиційними або харизматичними елементами. Втім, в емпіричної реальності легальне панування і не існує в чистому вигляді, незмінно проявляючись лише в поєднанні з якимось іншим типом.

Легальне панування володіє низкою відмінних рис, серед яких Вебер особливо виділяє наступні:

а) посадові обов'язки виконуються на постійній основі і регулюються правилами;

б) ці обов'язки розділені між функціонально різними сферами, у кожній з яких існують необхідні владні повноваження і санкції;

в) посади утворюють ієрархію, у якій визначені можливості контролю за виконанням наказів та їх оскарження;

г) правила, що регулюють діяльність організації, поділяються на чисто технічні інструкції та правові норми, але для виконання тих і інших потрібен спеціально підготовлений персонал;

д) ресурси організації відокремлені від майна її членів як приватних осіб;

е) посадова особа не може привласнити свою посаду;

ж) управління грунтується на письмових документах, що робить канцелярію центром сучасної організації;

з) легальне панування може приймати різні форми, але при найбільш чистому типі такого панування використовується бюрократичний управлінський персонал.

При легальному пануванні з бюрократичним управлінським апаратом лише глава організації займає своє положення в результаті виборів, привласнення чи успадкування. Апарат, яким він розпоряджається, складається з чиновників, що діють у відповідності з наступними принципами:

1) вони особисто вільні і підпорядковані влади тільки в тому, що стосується їх безособових посадових обов'язків;

2) вони організовані в чітко встановлену ієрархію посад;

3) кожна посада має строго певною сферою повноважень;

4) чиновник обіймає посаду на основі добровільного договірного угоди;

5) кандидати відбираються на підставі їх спеціальної кваліфікації і при цьому призначаються на посаду, а не обираються;

6) винагородою служить постійне грошове платню, як правило, з правом на пенсію;

7) посада розглядається як єдиний або, принаймні, основний рід занять займає її обличчя;

8) існує система службового просування у відповідності зі старшинством або заслугами;

9) чиновник відділений від володіння засобами управління і не присвоює свою посаду;

10) він підпорядкований у своїй діяльності жорсткою і систематичній дисципліні і контролю.

З точки зору Вебера, раціональна бюрократія не тотожна легальному панування. З одного боку, легальне панування може здійснюватися і небюрократичних (наприклад, колегіальними) органами управління. З іншого боку, бюрократичний адміністративний апарат може використовуватися і в тих випадках, коли керівництво не дотримується принципу легальності. Як вказує Вебер, при чистому типі традиційного панування в управлінському персоналі повністю відсутні такі риси бюрократичної адміністрації, як чітке визначення сфер повноважень, раціональна ієрархія посад, призначення на основі добровільного контракту, спеціальна підготовка як умова заняття посади та постійне грошову платню.