Целевые фонды местного самоуправления: сущность и особенности функционирования в Украине
Одним из институтов в системе местных финансов являются разнообразные целевые фонды денежных средств, возможность формирования которых предусмотрена ст.68 Закона Украины «О местном самоуправлении». Создание и функционирование таких фондов осуществляется на основе законодательства, утверждаемого представительными органами власти.
Целевые фонды, как правило, аккумулируются на отдельных счетах и используются по целевому назначению для финансирования конкретных программ и мероприятий.
Практика функционирования целевых фондов органов местного самоуправления в Украине является достаточно противоречивой. Это объясняется тем, что в законодательных актах, которые ознаменовали возрождение местного самоуправления (1990-93 гг.) было предусмотрено право органов местного самоуправления создавать и использовать внебюджетные фонды. При этом в законодательстве Украины выделялись следующие основные и дополнительные источники финансирования внебюджетных средств:
Основные источники |
Дополнительные источники |
- сэкономленные средства от решения экономических и социальных проблем - доходы от продажи объектов коммунальной собственности - доходы от ценных бумаг - добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий и организаций - доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей - штрафы, которые взимались с предприятий, организаций и учреждений - платежи и штрафы за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов, нарушение санитарных норм и правил - средства социального развития предприятий и организаций, которые выделяются на развитие тех жилищных районов, где проживает соответствующее количество их работников - доходы от реализации бесхозного и конфискованного имущества - арендная плата за землю |
- штрафы для юридических и физических лиц за оборудование мусорников в неотведенных местах - штрафы за загрязнение улиц, площадей , учреждений культуры - штрафы за уничтожение зеленых насаждений, клумб и т.д. - штрафы за нарушение правил торговли - штрафы за нарушение правил парковки автотранспорта - штрафы за нарушение правил общественного порядка
|
Начиная с 1995 года, происходило постепенное сворачивание сферы их функционирования путем включения в соответствующие бюджеты. В 2005 году была принята поправка к Закону Украины «О местном самоуправлении», согласно которой органам местного самоуправления запрещалось создавать внебюджетные фонды, в том числе и валютные. Вместо этого закреплялось право образовывать целевые фонды, являющиеся составляющей специального фонда соответствующего местного бюджета. Этой же поправкой к Закону устанавливалось требование обязательного принятия соответствующим советом положения о создаваемом целевом фонде, где прописывались бы все условия формирования, финансирования и использования средств таких фондов.
То есть, на данный момент самостоятельного местного финансового института внебюджетных фондов в Украине нет. Государственные целевые фонды таковыми не считаются, поскольку они не функционируют вне бюджета, а включаются по доходам и расходам в соответствующие бюджеты.
При формировании целевых фондов каждый совет должен утвердить:
устав (положение) фонда, которым определяется сфера его деятельности;
цель и задания;
структуру и методы формирования средств фонда.
На данный момент могут создаваться в рамках законодательства Украины целевые фонды для решения бюджетных социальных и экономических проблем. Аккумуляция средств в целевых фондах не только позволяет расширить права органов местного самоуправления всех уровней, но и обеспечить возможности для финансирования социально-экономического развития региона.
Порядок расходования средств целевых фондов органов местного самоуправления
Основные направления расходования средств целевых фондов |
- создание и содержание объектов местного назначения (дорог, уличного освещения, парков, сбора мусора и т.д.) |
- укрепление финансовых ресурсов региональных органов власти |
- укрепление экономических связей региональных органов власти с предприятиями |
- освобождение предприятий от выполнения не свойственных им функций по развитию местного хозяйства (содержание клубов, детских садов, профилакториев, домов отдыха) |
- расширение финансовых возможностей региональных органов для ликвидации диспропорций между производственной и непроизводственными сферами |
- расширение влияния региональных органов на развитие отраслей инфраструктуры, повышения технического уровня подведомственных учреждений, предприятий, организаций |
- повышение уровня обслуживания и улучшения качества услуг, предоставляемых населению |
На протяжении последних лет только 1,5% доходов местных бюджетов Украины формируется за счет отчислений в целевые фонды.
Во многих зарубежных государствах внебюджетные фонды занимают достойное место в системе местных финансов. Они, как правило, имеют целевой характер и создаются с целью разрешения конкретных экономических и социальных проблем.
Местные сообщества зарубежных стран могут создавать такие фонды (рис. 9):
Рис. 9. Виды целевых фондов зарубежных стран
Во Франции коммуны могут создавать гарантийные фонды при кредитных учреждениях, которые предоставляют гарантии по кредитам новосозданных предприятий. Коммуна заключает соглашение с кредитным учреждением, в котором закрепляются цель создания гарантийного фонда, сумма средств и условия функционирования данного фонда.
Во многих государствах органы местного самоуправления создают страховые фонды для обеспечения гарантированного возвращения средств, полученных от муниципальных займов. Особенно это касается муниципальных заимствований под моральные обязательства, которые не обеспечены юридическими гарантиями эмитента. Такая практика распространена в США.
В отдельных государствах с целью финансирования инвестиций создаются муниципальные амортизационные фонды. Такие фонды формируются за счет амортизационных отчислений муниципальных предприятий и являются формой концентрации финансовых ресурсов для обновления оборудования в муниципальном секторе экономики.
В некоторых государствах существует практика создания региональных целевых фондов, направленных на перепрофилирование экономики регионов после сворачивания производства в добывающей отрасли (например, в странах Ближнего Востока, а также в Нидерландах и Норвегии).
Региональные фонды зарубежных государств, как правило, являются трастами, которые в свой состав включают инвестиционные корпорации. Трастовый характер фондов позволяет наращивать сконцентрированный капитал. Средства фондов вкладываются в активы, облигации, другие ценные бумаги, недвижимость и земельные участки.
Естественно, что роль целевых фондов является меньшей, нежели роль местных бюджетов, но они являются инструментом, который придает местным финансовым системам большей гибкости.