3. Коммунальный кредит, его виды и пути развития

Своевременность осуществления выплат из местного бюджета в значительной мере зависит от наличия высоколиквидных активов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления. Их временное отсутствие или недостаточный объем приводят к нарушениям выполнения запланированных мероприятий. Недопустимости данной ситуации в значительной мере содействует использование коммунального кредита.

Коммунальный кредит

Совокупность экономических отношений между органами местного самоуправления, с одной стороны, физическими и юридическими лицами – с другой, при которых местное самоуправление чаще выступает в роли заемщика, реже – кредитора.

Основным условием существования коммунального кредита является постоянное противоречие между потребностями органов местного самоуправления в финансовых ресурсах и реальными возможностями их удовлетворения.

Коммунальный кредит не следует отождествлять с государственным кредитом, при котором субъектом отношений выступает государство. Государственные займы выпускаются, как правило, с целью покрытия бюджетного дефицита, а местные – для финансирования инвестиционных проектов.

В большинстве развитых государств в последнее время наблюдается стремительный рост объемов как государственных, так и местных заимствований. На это имело влияние несколько факторов:

1) население психологически легче воспринимает увеличение государственного долга, а тем более сокращение объема расходов, нежели повышение уровня налогообложения;

2) получили распространение теоретические обоснования целесообразности заимствований в фискальной политике государств;

3) стремительно растут объемы финансовых рынков.

4. Местные заимствования и их развитие в Украине

Как альтернатива финансирования общественных благ заимствования имеют в сравнении с налоговыми поступлениями бюджета определенные преимущества. Как правило, источником выплат обязательных платежей в бюджет являются финансовые ресурсы субъектов хозяйствования, расположенных на данной территории. Кредиторами в случае местных заимствований в условиях развития современных финансовых рынков выступают юридические и физические лица с других территорий. В таком случае происходит поступление капиталов извне, при этом общий потенциал региона возрастает.

Сфере местных заимствований присущи как позитивные, так и негативные черты. Основные позитивные и негативные черты местных заимствований приведены в таблице:

Позитивные качества	Негативные качества
Дополнительный источник финансовых ресурсов для органов местного самоуправления. Возможность обеспечения в соответствии со временем выплаты налогов и получения общественных благ. Содействуют бережливому отношению органов власти к средствам бюджета.	Бюджет несет дополнительные обязательства по обслуживанию долга. Есть риски, связанные с фискальной, бюджетной, монетарной, валютной политиками государства. Заимствования в бюджет не содействует поиску резервов расширения доходной части бюджета.
Местные заимствования
операции, связанные с получением бюджетом средств на условиях платности, возвратности и срочности, в результате которых возникают обязательства Автономной республики Крым или местного самоуправления перед кредиторами.

Основными формами местных заимствований в Украине являются:

Рис. 4. Формы местных заимствований

Достаточно популярным в мировой практике видом местный займов являются денежно-вещевые лотереи. В Украине такая деятельность является монополией государства.

Предоставление краткосрочных ссуд может осуществлять управление Государственной казначейской службы за счет временно свободных остатков средств на счетах. Такие ссуды выдаются на беспроцентной основе.

Для оформления и получения ссуды органы местного самоуправления подают следующие документы:

1. письмо-обращение за подписью председателя о необходимости покрытия кассового разрыва и направления использования средств;

2. решение соответствующего совета и утвержденная роспись;

3. экономическое обоснование осуществления заимствования;

4. прогноз поступлений на период заимствований и график погашения.

Предоставление ссуд оформляется соответствующим соглашением сторон, а погашение осуществляется в автоматическом режиме путем ежедневных отчислений от поступлений общего фонда соответствующего бюджета до полного возмещения. Объем ежедневных отчислений определяется путем распределения ссуды согласно количеству рабочих дней на весь период заимствования.

Банки предоставляют местным органам власти два вида краткосрочных кредитов:

1. облигации под будущие налоговые поступления;

2. муниципальные краткосрочные векселя.

Наиболее часто местные заимствования осуществляются в виде выпуска облигаций внутренних местных займов. Их жизненный цикл, как и у государственных ценных бумаг, состоит из следующих четырех стадий:

Рис. 5. Формы местных заимствований

Местные заимствования классифицируются по целому ряду показателей. Основные из видов классификаций приведены на рис. 6.:

Рис. 6. Классификация местных заимствований

Подготовительная работа для осуществления местного займа включает:

1. определение цели выпуска местного займа;

2. осуществление экономического и финансового анализа проекта;

3. определение источников погашения долга;

4. расчет влияния местного займа на доходы и расходы местного бюджета;

5. анализ финансового рынка;

6. разработку дизайна облигаций, определение условий их выпуска;

7. определение агентов по продаже облигаций, регистраторов, агентов по осуществлению выплат;

8. определение юридических аспектов выпуска местного займа;

9. формирование механизма администрирования продаж и выплат по местному займу.

Основные требования к механизму осуществления местных займов:

- прозрачность механизма и непредвзятость при выборе исполнителей проекта;

- действенность (способность обеспечить аккумулирование запланированной суммы средств);

- эффективность (относительно незначительный размер дополнительных затрат);

- вложение средств в прибыльные проекты;

- четкое определение источников погашения долга;

- относительно небольшая продолжительность займа (не более, нежели период активного использования возводимого объекта)

Основные виды местных займов отражены на рис.7.

Рис. 7. Виды местных займов

Общие местные займы выпускаются для обслуживания общих и текущих потребностей органов местного самоуправления, для финансирования проектов, которые не приносят прибыли. Это сооружение объектов сферы культуры, науки и образования, здравоохранения, офисных помещений для органов местного самоуправления, благоустройство территории и т.д.

Прибыльные займы выпускаются под конкретный прибыльный проект, реализация которого будет иметь денежную выгоду – прибыль.

Проектные местные займы используются для финансирования капиталоемких проектов, их погашения проводится за счет местных поступлений и средств государственного бюджета.

Современная украинская система местных заимствований активно формируется с середины 90-х гг. XX ст. В 1995 году начал функционировать отечественный рынок субнациональных заимствований, контроль за выпуском местных облигационный займов было возложено на Государственную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку. Первые в Украине местные облигационные займы появились в 1995 году в Днепропетровске, Киеве, Харькове и Донецке, а до середины 1998 года уже 10 городов Украины разместили местные займы на сумму более 200 млн. грн. Привлеченные средства в основном использовались для решения вопросов коммунального хозяйства, жилищного строительства и развития городской транспортной инфраструктуры.

Пик активности отечественного рынка облигаций местных займов пришелся на 1996-97 гг. в это время было сформировано нормативно-правовое обеспечение системы местных заимствований.

В 1997 г. Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку разработала первые правила и процедуры осуществления облигаций местного займа, а в 1998 г. Президент Украины принял Указ «Об упорядочивании внутренних и внешних заимствований, проводимых органами местного самоуправления».

Активизация сферы местных заимствований в этот период была объективным явлением и отвечала тем тенденциям, которые наблюдались во всех странах Европы. Спад активности отечественного рынка местных заимствований начался с 1998 г, главной причиной которого считают объявление дефолта по выпущенным в Одессе облигациям на сумму, превышающую 91 мнл.грн.

Основными причинами дефолта г. Одессы стали:

• нерациональное использование привлеченных средств (средства размещались на украинском межбанковском рынке, а не вкладывались непосредственно в перспективные инвестиционные проекты);

• высокая процентная ставка по эмитированным облигациям (50%);

• отсутствующая программа погашения и обслуживания долга с определением программ финансирования и программ целевого использования средств;

• отсутствовал опыт осуществления муниципальных заимствований.

Новый этап развития муниципальных заимствований начался в Украине после принятия Бюджетного кодекса, а также других нормативных актов, в частности: постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка осуществления заимствований в местные бюджеты» от 24 февраля 2003 года и Положения о порядке выпуска облигаций внутренних местных займов, утвержденного решением Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 7 октября 2003 года.

В 2003 году только два города в Украине разместили местные займы – Киев (150 млн. дол. США и 120 млн.грн) и Южное (1,2 млн. грн). В 2010-2011 годах на рынок муниципальных бондов не выходил ни один заемщик. Их объем в обращении стал сокращаться. В 2010 году Минфин отказал Крыму, Черкассам, Запорожье и Харькову в выпуске муниципальных облигаций, аргументируя это договоренностями с МВФ. Подписанный между Украиной и фондом меморандум предусматривал сокращение дефицита сектора общегосударственного управления в 2010 году до 5,5% ВВП. Одна из мер - бездефицитность бюджетов, а займы нарушали бы требования меморандума.

Сейчас в Украине в обращении 16 выпусков муниципальных облигаций на 475 миллионов гривен. Долговой столицей Украины является Донецк, выпуски которого составляют 41% рынка.

Условия выпуска и обращения местных займов сегодня в Украине четко регулируется Бюджетным кодексом Украины и рядом нормативных актов. Непосредственный контроль за этим процессом осуществляет Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку.

Основными условиями осуществления местных займов согласно Бюджетному кодексу Украины являются:

Условия осуществления займов

- Верховный Совет АРК, областные и городские советы могут осуществлять внутренние заимствования;

- внешние заимствования могут осуществлять только городские советы городов с численностью населения свыше 500 тыс. человек;

- поступления от заимствований поступают только бюджет развития местных бюджетов;

- заимствования осуществляются только под определенную цель и подлежат обязательному возврату;

- государство не несет ответственности по обязательствам по займам в местные бюджеты;

- расходы на обслуживание долга осуществляются за счет средств общего фонда бюджета;

- расходы на обслуживание долга местных бюджетов не могут ежегодно превышать 10% расходов общего фонда соответствующего бюджета любого периода, на протяжении которого планируется обслуживание долга;

- при нарушении графика погашения долга по вине заемщика соответствующий совет лишается права на осуществление новых заимствований на протяжении последующих пяти лет.

Согласно Положению о порядке выпуска и обращения облигаций местных займов, утвержденным решением Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 13 октября 1997 года, порядок выпуска и обращения облигаций местных займов включает следующее:

Порядок выпуска и обращения облигаций местных займов

- эмитентами выпуска являются Верховный Совет АРК и городские советы

- размещение займов на добровольной основе

- собственниками займа могут быть юридические и физические лица, резиденты и нерезиденты Украины

- выпускаются в документарной или недокументарной форме

- минимальная номинальная стоимость облигации – не менее 1 гривны

- источником погашения облигаций не могут быть средства от выпуска нового местного займа

- погашение любыми ценными бумагами или их конвертация в ценные бумаги запрещается

- обязательно указывается цель местного займа

- размер выпуска определяется во время утверждения местного бюджета и не может уточняться по время внесения изменений и дополнений к нему

- размер выпуска согласовывается с Министерством финансов Украины

- зарегистрированная в Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовом рынке информация о выпуске облигаций местного займа подлежит опубликованию

- бланки облигаций должны иметь соответствующую степень защиты и соответствующие реквизиты

- эмитенты отчитываются о размещении и погашении облигаций местного займа

- Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку осуществляет контроль за выпуском и обращением облигаций местного займа.

Местные заимствования в Украине являются достаточно перспективным инструментом финансирования местного экономического развития, хотя и требуют улучшения организационных основ.

Усовершенствование практики местных заимствований в Украине должно стать неотъемлемым фактором укрепления материально-финансовой основы органов местного самоуправления и даст им возможность выйти на новый, качественно более высокий уровень развития.

Осуществление заимствований неминуемо связано с проблемой погашения долга местных органов власти.

Долг местного самоуправления

Общая сумма задолженности местного самоуправления, которая складывается из всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств органов местной власти, в том числе гарантий по кредитам.

Кредитное агентство Credit rating вводит понятие консолидированного местного долга, а также целый ряд других показателей, которыми они пользуются для присвоения территориальной громаде рейтинга, необходимого для получения права на выпуск и размещение местного займа. Структура консолидированного местного долга приведена на рис. 8.

Граничный размер долга устанавливается на бюджетный период решением о местном бюджете. Нормативные ограничения объема местного долга содействуют эффективному использованию средств и препятствуют накоплению долгов.

Рис. 8. Структура консолидированного долга города⁴

Информация о состоянии управления долгом должна быть обнародована.

Управление долгом, направленное на снижение риска и минимизацию долгосрочных расходов органов местного самоуправления, включает следующее (рис.9):

Рис. 8. Управление долгом местных органов власти