Глава 6

СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СООБЩЕСТВА

В предыдущих главах вы ознакомились с целями создания Европейского Сообщества (ЕС) и историей его становления. Мы также рассказали о том, кто "управляет" Сообществом и какие источники права ЕС существуют на сегодняшний день. В гл. 5 мы про­анализировали взаимоотношения национального права и законодательства Сообщества. Для того что­бы понять, как работают механизмы Сообщества на практике, необходимо рассмотреть принципы дей­ствия права Сообщества.

В связи с тем, что право Сообщества является ча­стью национальной правовой системы каждого госу­дарства — члена ЕС, обеспечение соблюдения прав и исполнения обязанностей, вытекающих из законо­дательства ЕС, как правило, возлагается на нацио­нальные суды, а не СЕС. Итак, нам необходимо точ­но установить, на каких основаниях применяются

нормы права ЕС, а также рассмотреть детали самого процесса.

Нельзя сказать, что в вопросах права применения национальные суды полностью предоставлены сами себе: существует так называемая процедура преюди­циального толкования (ст. 234 ДОЕС), обеспечиваю­щая необходимую связь между СЕС и национальны­ми судами.

Основная цель деятельности национальных судов заключается в защите прав, предусмотренных зако­нодательством ЕС; таким образом, существуют опре­деленные категории дел, рассмотрение которых яв­ляется исключительной компетенцией СЕС (или СПИ). Сюда входит разрешение "дел о нарушении" — исков против государств-членов, не соблюдающих законодательство Сообщества (ст. 226—228 ДОЕС), а также вынесение "преюдициальных определений" по поводу действий (бездействия) органов Сообще­ства (включая ст. 230—233 ДОЕС). Каждый пункт будет рассмотрен по порядку.

6.1. Судебная защита прав, предусмотренных законодательством Сообщества (на национальном уровне)

Как уже упоминалось в гл. 5, при определенных условиях правовые нормы Сообщества являются нормами прямого действия; это означает, что физи­ческие лица наделяются правами и обязанностями,

принудительное осуществление которых может обес­печиваться национальными судами. Таким образом, нам следует установить, какие именно суды привле­каются к подобной деятельности, какими процессу­альными нормами она регулируется и какие средства судебной защиты предусмотрены в случаях наруше­ния прав граждан.

Судебные органы

Разрешение вопроса о том, какие именно суды должны заниматься рассмотрением исков, вытека­ющих из законодательства Сообщества, и какие про­цессуальные нормы должны применяться в таких случаях, было оставлено на усмотрение самих госу­дарств-членов. В связи с делом № 45/76, Comet BV v Produktschap voor Siergewassen (Comet), CEC указал:

"Именно национальным законодательством каж­дого государства-члена определяется перечень судеб­ных органов, которые имеют право рассматривать иски о защите прав, прямо предусмотренных зако­нодательством Сообщества, а также порядок рассмо­трения подобных дел".

Порядок судопроизводства

По мнению CEC (см. дело Comet) защита прав, вытекающих из законодательства ЕС, должна осуще­ствляться в рамках существующих национальных систем правосудия.

Гармонизация процессуальных норм, действую­щих в пределах ЕС, не представляется возможной ввиду многообразия подходов, применяемых на на­циональном уровне. Поэтому СЕС, признавая необ­ходимость соблюдения права ЕС и вместе с тем ува­жая суверенитет государств-членов, сформулировал ряд основоположных принципов, которые в обяза­тельном порядке должны учитываться националь­ными судами. Перечень этих принципов открывает­ся запретом на дискриминацию.

Решение суда по делу Comet основывалось на по­ложении о "недопустимости создания более благо­приятных условий для рассмотрения дел, связанных с нарушением внутреннего права".

Смысл этого положения в том, что хотя право вы­бора соответствующих судебных органов и процес­суальных норм предоставляется государству-члену, тем не менее национальные нормы, определяющие порядок судопроизводства, не должны носить дис­криминационный характер в отношении граждан, обращающихся за защитой права, предусмотренно­го законодательством ЕС.

Кроме того, порядок восстановления нарушен­ного права не может быть слишком сложным. В ре­шении по делу № 199/82, Amministrazione delle Finanze dello Stato v San Giorgio (San Giorgio), СЕС разъяснил, что национальные процессуальные нор­мы не должны препятствовать практической реали­зации прав, предусмотренных законодательством Сообщества.

Средства судебной защиты

С особым вниманием СЕС подошел к вопросу о средствах судебной защиты, применяемых в случае нарушения правовых норм Сообщества. В связи с рассмотрением дела № 33/76, Rewe-Zentralfinanz v Landschwirtschaftskammer, Суд отметил, что, воз­можность обращаться в национальные суды с пря­мыми исками, связанными с нарушением права ЕС, "не предусматривает введения национальными суда­ми каких-либо дополнительных средств судебной защиты с целью обеспечения исполнения законода­тельства Сообщества".

Можно сделать вывод, что меры, применение ко­торых предусмотрено в случае несоблюдения нацио­нальных норм, применяются и в отношении наруше­ний права ЕС (этот принцип также нашел отражение в судебных решениях). Дискриминация в данных вопросах является недопустимой: применение средств судебной защиты должно осуществляться "на равных условиях как в случае нарушения на­циональных законов, так и норм ЕС" (Rewe-Zentral­finanz). Более того, указанные меры должны быть достаточно эффективными.

В ходе рассмотрения дела № 14/83, Von Colson, СЕС разъяснил, что ст. 10 ДОЕС (бывшая ст. 5) воз­лагает на государства (и, следовательно, на их нацио­нальные суды) обязанность способствовать достиже­нию целей Сообщества. В связи с этим государства-члены и национальные суды должны гарантировать

эффективность средств судебной защиты, примене­ние которых предусматривается в случае нарушения права ЕС; кроме того, они должны обладать "сдер­живающим эффектом", а также быть "адекватными причиненному ущербу" (т. е. пропорциональными).

Упомянутый принцип был сформулирован в ре­шении по делу № 222/84, Johnston v Chief Constable of the RUC', при этом Суд подчеркнул необходимость предоставления эффективной судебной защиты. лицам, пострадавшим в результате нарушения зако­нодательства Сообщества. При рассмотрении дела № С-271/91, Marshall v Southampton and South West Hampshire AHA (Marshall ( № 2)), CEC еще больше расширил содержание принципа эффективности, не только указав, что средства судебной защиты, при­меняемые в случае нарушения права ЕС, должны со­ответствовать мерам, предусмотренным за аналогич­ное нарушение национальных норм (Comet и Rewe-Zentralfinanz), но также подчеркнув, что в случае отсутствия эффективных правовых механизмов на­циональный суд должен либо модифицировать име­ющиеся средства, либо разработать соответствую­щую новую меру.

Единая система средств судебной защиты

В целом Сообщество предоставило национальным судам возможность защищать права граждан, пре­дусмотренные законодательством ЕС, при помощи соответствующих национальных процедур и средств

судебной защиты. Тем не менее здесь существует одно исключение: на уровне Сообщества была разра­ботана мера, применяемая в случае, если ущерб был нанесен государством.

Некоторые аспекты этого вопроса уже обсужда­лись в гл. 4. Кратко напомним, что в связи с делами № С-6 и 9/90, Francovich, CEC указал, что в случае ненадлежащего исполнения государством-членом положений директивы государство должно возмес­тить ущерб, нанесенный лицам в результате непра­вомерного поведения. Указанная мера служит гаран­тией того, что государство-член не будет заинтересо­вано в нарушении законодательства, а в случае на­рушения к нему будут применяться санкции, разра­ботанные в рамках Сообщества.

Возможность использования подобных мер вы­текает из обязанностей, возложенных на государ­ства ст. 10 ДОЕС; позднее CEC развил смысл этого положения (в частности, дела № С-46 и 48/93, Bras­serie du Pecheur and Factortame), и сегодня его дей­ствие распространяется на все достаточно серьезные правонарушения. Для того чтобы взыскать с государ­ства нанесенный ущерб, необходимо соблюсти опре­деленные требования, которые также были изложе­ны в гл. 4.

У ^^\ Принцип ПРЯМОГО

/ \ ДЕЙСТВИЯ подразумевает, / Обеспечение \ ^ ^ / \ что обеспечение соблюдения

/ соблюдения \ прав и исполнения законодательства _____^ обязанностей,

I Сообщества I -r^r, \ предусмотренных нормами ЕС,

V национальными / может возлагаться на \ судами / национальные суды

__________у_____________

ЕДИНАЯ СИСТЕМА Создание на национальном СРЕДСТВ СУДЕБНОЙ уровне каких-либо

ЧАТПИТЫ- специальных судов, процедур •^^ ____ или средств правовой защиты УЩЕРБ, ^ не предусматривается при НАНЕСЕННЫЙ условии, что существующие ГОСУДАРСТВОМ меры:

Лица, пострадавшие в результате серьезного • ^не носят дискриминаци-

нарущении государством- ^^к^Ть^ающ^⁰"' членом норм Сообщества, из законодательства Сооб-

могут требовать щества (Comet и Rewe-Zen-возмещения нанесенного tralfinanz);

ущерба • не препятствуют восста­новлению нарушенного права (San Giorgio);

• являются достаточно эф­фективными (Van Colson, Johnston Marshall (№ 2))

Рис. 6.1. Законодательство Сообщества и национальные суды

6.2. Преюдициальное толкование/ определение

Ст. 234 ДОЕС предоставляет СЕС право давать преюдициальное толкование норм Договора, а так­же толковать смысл вторичного законодательства и выносить определения относительно его юридиче­ской силы (по просьбе национальных судов).

Цель преюдициального толкования/ определения

Ст. 234 ДОЕС предоставляет гарантии единообраз­ного толкования и применения законодательства Сообщества. В соответствии с принципом прямого действия норм права ЕС национальные суды рассма­триваются в качестве органов, обеспечивающих со­блюдение законодательства Сообщества, и если бы им было предоставлено право толковать нормы ЕС, то обеспечить единообразие было бы невозможно, т. к. различные правовые системы подразумевают различные методы толкования. (В качестве приме­ра можно привести Соединенное Королевство, где предпочтение отдается буквальному толкованию, в отличие от других государств-членов, использующих целевой метод.)

Значение преюдициального толкования/ определения

По отношению к СЕС прецеденты не имеют обя­зательной юридической силы. Суд не обязан придер­живаться им же самим сформулированных принци­пов, хотя в действительности СЕС старается быть последовательным в своих решениях (убедительным примером служит заявление Суда в отношении дела .№ 28-30/62, Da Costa, полностью соответствующее решению по делу Van Gend).

В то же время для национального суда, обративше­гося в СЕС, такое определение является обязательным — он должен применить его в ходе рассмотрения соот­ветствующего дела. Как правило, указанные опреде­ления имеют обратную силу, поэтому СЕС может огра­ничить их действие определенными временными рам­ками (например, в отношении дела№ С-262/88, Barber v Guardian Royal Exchange, Суд постановил, что опре­деление вступает в силу с момента его вынесения).

Несмотря на то, что национальные суды обязаны подчиняться решениям СЕС, Суд старается активно разъяснять, что он ни в коем случае не является вы­шестоящим органом, а просто выполняет другие фун­кции. И все же на практике Суд, без сомнения, име­ет более высокий статус, что позволяет ему исполь­зовать национальные суды в качестве органов, обес­печивающих соблюдение и единообразное примене­ние права Сообщества.

Какие национальные органы могут обращаться в СЕС?

Ст. 234 ДОЕС гласит, что в СЕС имеет право обра­щаться "любой национальный суд или другой орган правосудия". В Суд поступают запросы из самых раз­ных судебных инстанций, в том числе арбитражных комиссий, органов страхования и административ­ных трибуналов (запрос по делу Van Gend поступил из административного трибунала Нидерландов). Тем не менее анализ прецедентного права показывает, что компетенцией СЕС не предусмотрены полномочия по рассмотрению обращений органов, находящихся (полностью или частично) вне рамок правовых си­стем государств-членов.

В частности, просьба о вынесении определения по делу № 102/81, Nordsee, поступившая из третейско­го суда, образованного в соответствии с контрактом, была, естественно, отклонена. В то же время, когда поступил запрос по делу № 246/80, Broekmeulen, СЕС посчитал, что такое голландское учреждение, как Апелляционная медицинская комиссия, является надлежащей структурой, т. к. она взаимодействует с органами государственной власти и функциониру­ет с их разрешения, а кроме того, решения этой ко­миссии считаются окончательными.

Направление запроса

Национальным судам или любым другим органам правосудия следует обращаться с запросом в СЕС только в том случае, если они уверены, что реше­ние по конкретному делу должно выноситься на ос­новании законодательства Сообщества. Ст. 234 ДОЕС подчеркивает, что такое решение принимает­ся именно национальным судом, а не участниками судебного процесса либо другими лицами и органа­ми, включая СЕС. (Нормы национального прецедент-ного права не считаются препятствием для обраще­ния с запросом, о чем свидетельствуют материалы дел № 146 и № 166/73, Rheinmuhlen-Dusseldorf.) Кроме того. Договор проводит различие между суда­ми, которые вправе самостоятельно решать, обра­щаться ли им в СЕС, и судами, которые обязаны это делать.