3.2. Организационная структура

Органы и другие структурные подразделения Сообщества

Статья 7 ДОЕС гласит, что реализация целей Со­общества возлагается на пять органов, а именно:

Европейский парламент (ЕП), Совет, Комиссию, Суд Европейского Сообщества (СЕС) и Палату аудиторов (ПА). Договора также предусматривают образование нескольких дополнительных органов, в частности

Европейского Совета, Экономического и социально­го комитета (ECOSOC, ЭСК), а также Комитета регио­нов. Расширение сообществ и превращение их в Ев-росоюз повлекло за собой рост и развитие их струк­тур. Для того чтобы гарантировать, что ни один орган не будет иметь слишком большое влияние, тем са­мым нарушая хрупкий баланс интересов, существу­ющий внутри Союза, в структуре управления ЕС пре­дусмотрена система сдерживаний и противовесов.

Для того чтобы разобраться в деятельности упо­мянутых органов, каждый из них будет рассмотрен отдельно, в контексте выполняемых им функций, а также взаимоотношений с другими структурами.

Функции правительства

Необходимо напомнить, что традиционно функ­ции государственной власти подразделяются на за­конодательные, исполнительные и судебные. Вели­кобритания попыталась разделить эти три сферы с тем, чтобы не допустить злоупотребления властью со стороны правительства. В других странах Европы таких попыток не предпринималось, и здесь наблю­дается скорее не рзмежевание полномочий, а их со­вместная реализация. Поэтому объявить какую-либо структуру, скажем, органом законодательной влас­ти ЕС, невозможно.

Европейский парламент (ст. 189-201 ДОЕС)

Формирование Парламента и его функции

Европарламент (до подписания Единого европей­ского акта он официально назывался Ассамблеей) был образован в 1952 г. в соответствии с Договором об образовании ЕОУС. Он состоял из 78 членов, деле­гированных национальными парламентами и демон­стрировавших скорее политическую, чем нацио­нальную принадлежность. Хотя традиционные пар­ламентские функции включают широкие законода­тельные полномочия, в этом смысле роль ЕП перво­начально сводилась лишь к совещательной функции, что фактически превращало его в дискуссионный клуб.

Сегодня ЕП включает 732 парламентария (они называются членами Европарламента, или ЧЕП), ко­торые избираются посредством прямых демократи­ческих выборов, проходящих каждые пять лет во всех государствах-членах. Можно сказать, что сегод­ня это самый большой многонациональный парла­мент в мире, представляющий интересы почти 500 миллионов граждан ЕС. В Страсбурге ЕП проводит ежемесячные пленарные сессии и заседания коми­тетов, дополнительные сессии проходят в Брюсселе, а Генеральный секретариат ЕП находится в Люксем­бурге. В Европарламенте представлены все крупней­шие политические партии, действующие на терри-

тории ЕС, и ЧЕП группируются на основе политиче­ской, а не национальной принадлежности.

Деятельность ЕП, осуществляемая в основном через комитеты, включает три основные сферы:

• законодательную;

• бюджетную;

• контрольную.

Каждую из указанных функций мы рассмотрим поочередно.

Законодательная функция ЕП

Законодательный процесс ЕС довольно непрост и может потребовать участия трех органов Европей­ского Сообщества: Комиссии, чья функция в основ­ном заключается во внесении законопроектов. Сове­та, который обычно утверждает законодательные акты, и Парламента, миссия которого варьируется в зависимости от содержания предлагаемого законо­проекта. Важно осознавать, что существуют не толь­ко три различные формы законодательства ЕС (важ­нейшими актами являются регламенты, директивы и решения), но и шесть различных процедур приня­тия законодательства.

Консультации

Как уже упоминалось, изначально роль Парла­мента в процессе создания европейского законода­тельства была исключительно совещательной. Для того чтобы отличать указанный процесс от других

законодательных процедур, он получил название консультационной процедуры. Ее основной принцип заключается в том, что утверждение любого законо­дательного акта требует согласования с Парламен­том. Хотя ни Совет, ни Комиссия не обязаны прини­мать во внимание мнения либо предложения о вне­сении изменений, исходящие от ЕП, невыполнение требования о проведении консультаций может при­вести к тому, что СЕС признает соответствующий акт не имеющим юридической силы (см., в частности, дело № 138/79, Roquette Freres и Council). Сегодня указанный принцип используется довольно редко, так как он был заменен новыми процедурами, уси­лившими влияние Парламента.

Сотрудничество

Анализ Договора об образовании ЕОУС говорит о том, что планы о проведении всеобщих выборов в ЕП существовали изначально. И все же только в 1974 г. на заседании Европейского Совета было принято ре­шение о том, что такие выборы должны состояться "как можно скорее". В результате последовало еще одно заявление о необходимости расширения полно­мочий Парламента, в частности в сфере законотвор­ческой деятельности Сообщества. Благодаря прямым выборам Парламент, несомненно, получил большую степень легитимности и влиятельности, и в ответ на призывы расширить права ЕП Единый европейский акт ввел понятие новой процедуры, известной как "процедура сотрудничества". Это событие можно считать первым шагом на пути к усилению роли де­мократически избранного Парламента. Согласно этой достаточно сложной процедуре, в случае откло-

нения законопроекта Европарламентом Совет дол­жен одобрить его единогласно, а не обычным ква­лифицированным большинством голосов (КБГ).

Хотя закрепление новой процедуры никоим обра­зом не предоставляло ЕП равных с Советом полно­мочий в сфере законотворчества, все же влияние Парламента возросло, что заставило Совет и Комис­сию чаще прислушиваться к его мнению. И действи­тельно, имеются все основания утверждать, что пред­ложения об изменениях, вносимые Парламентом, сегодня имеют больше шансов быть утвержденными Комиссией и Советом. Тем не менее, не нужно забы­вать, что на то время процедура консультаций все еще оставалась нормой, а применение нового прин­ципа сотрудничества было ограничено определенной, довольно узкой, сферой.

Согласование

Кроме того, ЕЕА ввел принцип, получивший на­звание "процедура согласования", в соответствии с которой Европарламент получил право налагать вето на решения по вопросам чрезвычайного значе­ния. Предложения о присоединении новых членов и заключении договоров с государствами, не явля­ющимися участниками ЕС, требуют одобрения Ев-ропарламента, и только после его получения Совет может утвердить законопроект. ДЕС также внес некоторые изменения в указанную процедуру и рас­пространил ее, в частности, на сферу международ­ных договоров.

Совместное принятие решений

Договор об образовании Евросоюза еще больше расширил законодательные полномочия ЕП, закре­пив принцип "совместного принятия решений". Ос­новное различие между процедурой совместных ре­шений и процедурой сотрудничества состоит в том, что первая позволяет Парламенту абсолютным боль­шинством голосов наложить вето на любое законо­дательное предложение. С точки зрения Парламен­та, значение этой процедуры состоит в том, что она дает возможность помешать Совету принять какой-либо законодательный акт без согласия ЕП. И все же нужно понимать, что Европарламенту не было пре­доставлено право принимать законы, и в действи­тельности использование принципа совместных ре­шений было ограничено; в то же время согласно ДЕС процедура сотрудничества стала нормой. Амстердам­ский и Ниццкий договора расширили сферу приме­нения процедуры совместных решений, тем самым еще больше усилив влияние ЕП на законодательный процесс Сообщества.

Роль Парламента в бюджетном процессе

Изначально, так же как и в случае с законодатель­ными полномочиями, роль Европарламента в бю­джетном процессе Сообщества была исключительно совещательной. В 1970 г. система финансирования Европейских Сообществ подверглась значительной модификации; этот процесс совпал с первым значи­тельным расширением полномочий ЕП, что нашло отражение в Бюджетных договорах 1970 и 1975 гг.

Бюджетный процесс Сообщества предусматрива­ет участие четырех различных органов. Функцией Комиссии является разработка проекта бюджета, утверждаемого Советом и Парламентом; ежегодный аудит проводится Палатой аудиторов. Проект бю­джета должен содержать подробную информацию о предполагаемых обязательных и необязательных расходах, а также давать оценку доходов. Парламент имеет право вносить поправки в разделы бюджета, связанные с необязательными расходами; что каса­ется обязательных расходов, то он может лишь вне­сти предложение об изменениях — в указанной сфе­ре последнее слово принадлежит Совету. Вместе с тем Парламент наделен правом отклонить проект бюдже­та в целом, и нужно сказать, что несколько раз оно было реализовано. В таких случаях до тех пор, пока не будет достигнуто согласие. Сообщество функцио­нирует на основе прошлогоднего бюджета.

Таким образом, роль ЕП в бюджетном процессе может быть охарактеризована как значительная, но все же не стоит ее переоценивать, так как имен­но обязательные расходы составляют большую часть бюджета (которая подконтрольна Совету), и к тому же Парламент не имеет права контроля над доходами.

Контрольная функция Парламента

*В связи с тем, что для ЕС не характерен принцип разделения властей. Договор об образовании Евро­пейского Сообщества предусмотрел ряд ограничений и противовесов, направленных на то, чтобы не допу-

стить чрезмерного усиления влияния какого-либо органа. В рамках указанной системы сдерживаний и противовесов все структуры наделены правом вза­имного контроля.

Взаимоотношения Парламента и Комиссии

Одна из важнейших надзорных функций ЕП — право контроля над деятельностью Комиссии. Со­гласно Договору об образовании ЕОУС, Парламент (в то время Ассамблея) получил право обсуждения еже­годного отчета, предоставляемого Комиссией (в то время Высший орган управления). Двумя третями голосов ЕП может вынести Комиссии вотум недове­рия и потребовать ее отставки в полном составе. Эти полномочия сохраняются за Парламентом и по сей день, но они ни разу не были реализованы, возмож­но, в связи с тем, что данная мера представляется слишком суровой и, по большому счету, ЕП и Комис­сия считают себя союзниками, а не противниками. К тому же до того как ДЕС внес соответствующие изменения. Парламент не имел никакого влияния в вопросах назначения новых членов Комиссии; сле­довательно, ее отставка не имела бы никакого смы­сла, поскольку ЕП не мог диктовать, кто должен за­менить уволенных членов Комиссии.

взаимоотношения Парламента и Совета

Договор об образовании ЕОУС также разрешает требовать от Комиссии ответа на устные либо пись­менные запросы ЕП. В 1973 г. Парламент отвел в сво­ем расписании определенное количество времени для вопросов, которые могут возникнуть не только к

Комиссии, но и к Совету. С учетом того, что подоб­ное полномочие может быть использовано с целью публичных разоблачений, никто не может заста­вить Совет (в отличие от Комиссии) отвечать на во­просы Парламента — никаких мер принуждения в этой сфере не предусмотрено.

Парламентский Омбудсмен и проблемы управления

ЕП имеет право создавать следственные комиссии для расследования жалоб на неправомерные дей­ствия органов управления. Согласно ДЕС, Европар-ламент также может назначить Омбудсмена, задача которого — прием заявлений о неудовлетворитель­ной деятельности любого органа Евросоюза (такие заявления могут поступать как непосредственно от граждан, так и от членов Парламента). Кроме того, Омбудсмен может сам инициировать подобное рас­следование, по окончании которого он обязан предо­ставить Парламенту соответствующий отчет. Хотя ЕП и не имеет права влиять на ситуацию, сам про­цесс позволяет привлечь внимание средств массовой информации к проблеме неэффективной работы ор­ганов ЕС.

Роль Парламента в пересмотре законодательства

ЕП имеет право контролировать законодательную деятельность других органов, а именно — опроте­стовывать в СЕС утвержденные ими законодатель­ные акты. Смысл этой процедуры, получившей на­звание "пересмотр законодательства" ("judicial re­view") (она будет подробно рассмотрена в гл. 6), за­ключается в том, что в случаях, предусмотренных

ст. 230 ДОЕС, Парламент может оспорить действу­ющие акты (в основном производные), принятые Советом, Комиссией или Европейским центральным банком (ЕЦБ). Кроме того, согласно ст. 232 ДОЕС, ЕП имеет право обжаловать действия указанных орга­нов в случае невыполнения ими их обязанностей, предусмотренных правовыми нормами Сообщества. Первоначально считалось, что Парламент не наделен процессуальной компетенцией (locus standi), позво­ляющей обращаться в суд в случаях, предусмотрен­ных ст. 230 ДОЕС (о чем свидетельствует материалы дела № 302/87, European Parliament v Council, the Co-mitology case). Тем не менее, некоторое время спустя, в ходе рассмотрения дела Chernobyl (дело № С-70/88, European Parliament и Council) CEC заявил, что Пар­ламент имеет право обращаться в суд в случае необ­ходимости защитить свои "исключительные пра­ва". После того, как ЕЕА внес изменения в Договор об образовании ЕС, это право получило официаль­ное признание. Следующим шагом в усилении вли­яния ЕП стало подписание НД, и на сегодняшний день его роль фактически аналогична роли Комис­сии и Совета.

Выводы

Итак, можно сделать вывод, что полномочия Пар­ламента, изначально довольно ограниченные, с тече­нием времени значительно расширились, в основном благодаря тому, что начиная с 1979 г. ЕП формиру­ется путем прямых демократических выборов. Мож­но утверждать, что такой результат является правиль-

ным и закономерным, поскольку именно ЕП облада­ет мандатом европейских народов, и дальнейшее по­пытки помешать Парламенту занять надлежащее ему место в Европе должны трактоваться как пренебре­жение принципами демократии (рис. 3.1).

Совет Европейского Союза (ст. 202-210 ДОЕС)

формирование Совета

Совет Министров, или как он официально назы­вался с момента подписания ДЕС, Совет Европей­ского Союза, включает по одному представителю (как, правило, они являются членами правитель­ства) от каждого государства-члена, которые упол­номочены давать обязательства от имени прави­тельства своей страны. Состав Совета каждый раз зависит от предмета обсуждения: к примеру, если Совет рассматривает вопросы аграрной политики, в заседании принимают участие министры сельского хозяйства каждого государства-участника. Анало­гично, если обсуждаются проблемы транспорта, то присутствуют министры транспортной отрасли.

Во главе Совета стоит Президент, причем этот пост на протяжении шести месяцев занимают по оче­реди представители всех государств-членов. Вопрос о том, какие проблемы будут выноситься на обсуж­дение и когда, решает именно государство, предсе­дательствующее в Совете.

Рис. 3.1. Европейский парламент

Комитет постоянных представителей

Содействие министрам, входящим в состав Совета, оказывают постоянные представители государств-членов (они формируют орган, который называется Комитет постоянных представителей (COREPER, КПП)). КПП состоит из дипломатических сотрудни­ков высшего ранга, и здесь необходимо отметить, что примерно 90 % всех решений ЕС фактически прини-

маются Комитетом постоянных представителей до того, как они выходят на министерский уровень!

Кроме КПП в рамках Совета также действует Ге­неральный секретариат, выполняющий администра­тивные функции.

Роль Совета

Совет представляет национальные интересы госу­дарств-членов и объединяет в себе черты, присущие как наднациональным, так и международным струк­турам. Министры, входящие в состав Совета, подот­четны своим национальным парламентам и в то же время являются частью структуры, принимающей решения от имени всей Европы. Согласно ДОЕС, де­ятельность Совета должна быть "направлена на до­стижение целей, определенных данным Договором".

Законодательная функция Совета

Изначально Совет считался высшим законода­тельным органом Сообщества. После подписания соответствующих договоров ситуация изменилась, и сегодня Парламент играет определенную (хотя и не­равнозначную) роль в законотворчестве; кроме того, бюджетный процесс также предполагает участие обе­их структур.

Итак, законодательные функции Совета могут быть кратко определены следующим образом:

• утверждение законопроектов, представленных Комиссией, с вовлечением ЕП, когда это необходимо;

• право (предусмотренное ст. 208 ДОЕС) требо­вать от Комиссии проведения разнообразных иссле­дований и последующего внесения предложений;

• право делегировать свои законодательные фун­кции Комиссии в сферах, связанных с действием осо­бых либо узкоспециальных норм.

Процесс принятия решений в Совете

Помимо законодательных функций на Совет воз­ложены и полномочия по определению политических задач и координации национальных интересов; Совет также является форумом, способным устранить раз­ногласия между государствами-участниками. Все ре­шения в рамках Совета — независимо от того, отно­сятся они к законодательной либо какой-нибудь иной сфере — принимаются путем голосования. Существу­ют три системы голосования, которые могут быть ис­пользованы в процессе вынесения решений: простое большинство, квалифицированное большинство или единогласие. Принцип простого большинства предпо­лагает, что более 50 % министров — членов Совета подают свои голоса за соответствующее предложение. Данный порядок голосования используется редко в связи с тем, что он предполагает отказ государств-уча­стников от значительной части суверенных прав.

На начальном этапе наиболее популярным спосо­бом голосования был принцип единогласия, предо­ставлявший каждому государству-члену возмож­ность беспрепятственно налагать вето на любые реше­ния. Несмотря на то, что указанный способ и сегодня используется в определенных сферах, применение принципа квалифицированного большинства голосов

(КБГ) стало характерной чертой процесса принятия решений в рамках Совета. Суть указанного принци­па состоит в том, что голос каждого государства-чле­на "взвешивается" с учетом численности его населе­ния (ст. 205 ДОЕС). Кроме того, изменения, внесен­ные НД, предусматривают, что начиная с 2005 г. за каждое решение должно быть подано определенное (так называемое пороговое) количество голосов; к тому же, оно должно быть одобрено большинством государств-членов. Более того, каждый член Совета имеет право потребовать подтверждения того факта, что лица, голосовавшие за принятие решения, пред­ставляют как минимум 62 % всего населения ЕС. Дан­ный способ голосования означает, что возможна си­туация, когда государство-член будет обязано выпол­нять решение, с которым оно не согласно.

Люксембургские соглашения

После того, как с 1966 г. в Совете стал регулярно использоваться принцип КБГ, Франция отказалась принимать участие в заседаниях Совета (этот шаг по­лучил название политики "пустого кресла") в знак протеста против нарушения принципа национально­го суверенитета. Результатом этой акции стал так на­зываемый Люксембургский компромисс (или согла­шения), предусматривавший, что в случае, если ре­шение касается "жизненно важных интересов" ка­кого-либо государства-члена, то это государство име­ет право вето в отношении данного решения. Как ре­зультат, роль Совета, который представляет интере­сы государств, возросла, в то время как влияние Ко­миссии, представляющей Сообщество в целом, ослаб­ло (рис. 3.2). Тем не менее, не следует преувеличи-

вать силу этого права "вето", так как, прежде чем им воспользоваться, государство-член должно доказать, что рассматриваемый вопрос является достаточно важным; к тому же считается, что данная процеду­ра является крайней мерой.

Рис. 3.2. Совет Европейского Союза

Контрольная функция

Кроме того, так же, как Парламент и Комиссия, Совет осуществляет контроль над деятельностью дру­гих органов посредством процедуры пересмотра за­конодательства, предусмотренной Договором об об­разовании ЕС (рассматривается в гл. 6).

Европейский Совет

Не следует путать Европейский Совет с Советом Министров (так называемым Советом Европейского Союза) либо Советом Европы (существующим за рам­ками как Европейского Сообщества, так и Евросоюза).

Европейский Совет включает глав правительств или государств стран-членов, а также Президента Комиссии. Регулярные встречи (саммиты) первых лиц государств проводятся начиная с 60-х годов, но официальный статус они получили намного позже. Так как национальные интересы уже были представ­лены в Совете Министров, то, по-видимому, было при­нято решение о том, что стратегия развития Сообще­ства должна разрабатываться на наивысшем полити­ческом уровне. К тому же Европейский Совет полу­чил статус органа, уполномоченного урегулировать разногласия в вопросах первостепенной важности, возникающие между государствами-членами.

Несмотря на свой недостаточно определенный ста­тус, Европейский Совет становится все более влия­тельной структурой, которая определяет основные на-

правления европейской политики, а также придает динамику процессам развития. В случае, если необ­ходимо внести какие-либо существенные изменения в договора, то данный вопрос прежде всего рассматри­вается на саммите, после созывается межправитель­ственная конференция (МПК), на которой и утвер­ждаются поправки к первичному законодательству.

Именно благодаря Европейскому Совету были достигнуты договоренности, которые привели к объявлению прямых выборов в ЕП, а также введе­нию единой европейской валюты, а толчок к образо­ванию Евросоюза был дан специальным комитетом, созданным в рамках Европейского Совета (комитет Дуга). В перечень тем, постоянно обсуждаемых на заседаниях Европейского Совета, входят также во­просы о состоянии европейской экономики и между­народных отношений.

Рис. 3.3. Европейский Совет

На примере Европейского Совета может быть про­иллюстрирован путь, пройденный Сообществом в це­лом. Первоначально это была лишь серия эпизодиче­ских встреч, а сегодня он считается неотъемлемым участником процесса принятия решений.

Европейская Комиссия (ст. 211—213 ДОЕС)

За время существования положение Комиссии в системе органов Сообщества претерпевало значи­тельные изменения — то она провозглашалась про­образом общеевропейского правительства, то объяв­лялась бюрократическим аппаратом Сообщества. Роль Комиссии в структуре ЕС определенно снизи­лась в результате усиления влияния ЕП; кроме того, считается, что "брюссельские бюрократы" не пользу­ются особой популярностью среди общественности — если, конечно, верить британским многотиражным изданиям. Скандал, сопровождавший коллектив­ную отставку Комиссии в связи с обвинениями в зло­употреблениях (1999 г.), уж никак не способствовал созданию ее позитивного имиджа, несмотря на заве­рения о приверженности принципу "прозрачности". Тем не менее в целом деятельность указанной струк­туры может считаться довольно эффективной, так как успех европейских интеграционных процессов вряд ли был бы достигнут без участия Комиссии как движущей, направляющей и примиряющей силы.

формирование Комиссии

В состав Комиссии может входить не более 27 чле­нов — по одному от каждого государства-участника.

Члены Комиссии, которые должны быть гражда­нами Европейского Сообщества, назначаются нацио­нальными правительствами и утверждаются ЕП. До­говор об образовании ЕС предусматривает принцип независимости членов Комиссии, которые приносят присягу, обязывающую их не подчиняться указани­ям правительства или какого-либо иного органа и руководствоваться исключительно интересами Сооб­щества. Член Комиссии, не выполняющий обяза­тельств, возложенных на него при вступлении в дол­жность, может быть смещен с поста СЕС, а Комис­сия в целом может быть отправлена в отставку реше­нием Европарламента. (Следует отметить, что учас­тие ЕП в процессе формирования Комиссии являет­ся положительным фактором, подтверждающим ее статус официальной демократической структуры.)

Совет Европейского Союза назначает Президен­та из числа членов Комиссии после соответствующих консультаций с ЕП. Президент обладает значитель­ными полномочиями, поскольку он не только пред­седательствует на заседаниях Комиссии, а и пред­ставляет Европу на международных саммитах. Ко­миссия подразделяется на главные управления (di­rectorates-general (DGs)); во главе каждого из них стоит генеральный директор (director-general), кото­рый, в свою очередь, подотчетен члену Комиссии, от­ветственному за работу соответствующего управле-

ния в целом. Управления формируются в соответ­ствии с направлением их деятельности, к примеру, это может быть промышленность, образование, вос­питание и проблемы молодежи. Надлежащая рабо­та каждого члена Комиссии обеспечивается кабине­том — штат Комиссии насчитывает в целом около 18 тыс. сотрудников.

Роль Комиссии

В то время как ЕП выражает интересы граждан Европы, а Совет — интересы государств-членов, Ко­миссия является представителем Сообщества как единого целого. Ст. 211 ДОЕС возлагает на Комиссию обязанности по "обеспечению надлежащего функцио­нирования и развития единого рынка" — это послу­жило причиной того, что Комиссия получила назва­ние "блюстителя договоров" ('Guardian of the Tre­aties').

Комиссия является многоотраслевой структурой, на которую возложены законодательные, админи­стративные, исполнительные функции, а также не­которые функции, схожие с судебными (они будут кратко рассмотрены ниже).

Роль Комиссии в законодательном процессе

Комиссия играет первостепенную роль в законо­творческой деятельности Сообщества, причем ее ос­новная функция состоит в том, что она является ини­циатором разработки законопроектов. Как уже упо­миналось в разделе, посвященном ЕП, Комиссия раз-

рабатывает законопроект, который передается Сове­ту и ЕП для рассмотрения и/или утверждения. Еще одна форма участия Комиссии в законотворческом процессе — внесение изменений в законодательство в случаях, когда Совет либо Парламент (или оба орга­на) не могут прийти к согласию по данному вопросу;

Комиссия также нередко принимает участие в об­суждении поправок, предложенных указанными структурами.

Законодательная инициатива Комиссии часто прямо обусловлена указанием Совета об изучении какого-либо вопроса (согласно ст. 208 ДОЕС); более того, изменения, внесенные ДЕС, также позволяют ЕП требовать от Комиссии внесения соответствую­щих законодательных предложений (ст. 192 ДОЕС). В обязанности Комиссии входит опубликование еже­годной программы, которая дает общее представле­ние о планах и приоритетных направлениях разви­тия законодательной базы в следующем году; таким образом. Комиссия вносит свой вклад в разработку стратегии Сообщества в целом (благодаря участию в этих процессах она получила название "двигателя интеграции"). Об этом свидетельствует сборник офи­циальных документов Комиссии (так называемая Белая книга), изданных под общим названием "Фор­мирование внутреннего рынка" (Completion of the Internal Market (СОМ (85)310)) и сыгравших значи­тельную роль в создании ЕЕА.

Кроме того, при определенных, довольно редких, обстоятельствах Комиссии предоставлено право са­мостоятельно утверждать законодательные акты ЕС.

(Об этом свидетельствует ст. 86(3) ДОЕС). Также за­конодательные полномочия могут быть делегирова­ны Комиссии Советом, опять же в прямо предусмо­тренных случаях.

Административные и исполнительные функции Комиссии

Законодательство, если уж оно было принято, должно работать, а политика, если она была разра­ботана, должна претворяться в жизнь. Поскольку и политика, и законы должны реализовываться, в ос­новном, на национальном уровне, роль Комиссии, как правило, не подразумевает непосредственных действий, она скорее выполняет функцию наблюда­теля, осуществляющего надзор за соблюдением норм национальными органами государств-членов.

Комиссия контролирует вопросы, связанные с годовым бюджетом Евросоюза, в том числе работу ряда фондов, в частности Европейского социального фонда и, что очень важно. Европейского Аграрного и гарантийного фонда, который составляет около 50 % годового бюджета Сообщества.

Комиссия, к тому же, играет центральную роль в сфере внешних связей Сообщества. Успехам ЕС на международной арене способствует активное уча­стие Комиссии в переговорах по подписанию торго­вых договоров и соглашений о сотрудничестве со странами или группами стран, не входящими в Со­дружество. К примеру. Комиссия представляет ЕС в ООН и ее специализированных структурах, в част­ности Всемирной торговой организации (см. ст. 302 ДОЕС).

Контрольные и квазисудебные функции Комиссии

Комиссии предоставлены две различные судеб­ные (или схожие с судебными) функции. Во-первых, ст. 226 ДОЕС предусматривает право Комиссии про­водить расследование и возбуждать дело в СЕС в от­ношении государства-члена, которое, по ее мнению, не выполняет своих обязательств перед Сообще­ством. Комиссия предпринимает все возможные меры к тому, чтобы устранить нарушение на нефор­мальном уровне — посредством консультаций и пе­реговоров с "провинившимся" государством, так как обращение в СЕС считается крайней мерой. (Данный механизм будет подробно рассмотрен в гл. 6.)

Во-вторых, Комиссия выступает основным гаран­том соблюдения норм Сообщества, регулирующих вопросы конкуренции. В частности, любая предпри­нимательская структура (undertaking — термин, ши­роко используемый в ЕС для обозначения юридиче­ского или физического лица — субъекта хозяйствен­ной деятельности), не соблюдающая правила торгов­ли, действующие на территории Сообщества, может быть признана виновной в нарушении законодатель­ства Сообщества (ст. 81 и 82 ДОЕС). Согласно Регла­менту 17 (Официальный вестник Европейского Со­юза; 1956—62 OJ Spec Ed 87), Комиссии предостав­ляется право расследовать возможные нарушения за­конодательства, выносить официальные решения от­носительно того, имело ли место правонарушение, а также штрафовать виновных. Несмотря на то, что перечисленные следственные и судебные действия Комиссии могут быть опротестованы, указанные пол-

Рис. 3.4. Место Комиссии в ЕС

номочия дают ей возможность оказывать значитель­ное влияние на выработку политики ЕС.

В дополнение к этому. Комиссия, так же, как и ЕП и Совет Европейского Союза, уполномочена осуще­ствлять надзор над другими органами посредством механизма процедуры судебного контроля, преду­смотренного упомянутым договором (см. гл. 6).

Выводы

Можно сказать, что права, предоставленные Ко­миссии, ставят ее на значительно более высокую сту­пень по сравнению с "бюрократическим аппаратом" Сообщества. Данная структура может быть охаракте­ризована как sui generis, многопрофильная организа­ция, пользующаяся значительным влиянием не толь­ко в разрешении текущих вопросов управления Сооб­ществом, айв определении основных направлений его развития. Тем не менее уже упоминалось, что власть Комиссии не является неограниченной и реализация значительной части ее полномочий осуществляется по усмотрению Совета под контролем ЕП.

Суд Европейского Сообщества (ст. 220-245 ДОЕС)

Европейские Сообщества руководствуются прин­ципом верховенства права; основой их существования является признание всеми государствами-членами, органами и гражданами обязательной силы установ-

ленных "норм". Главная функция СЕС заключается в "обеспечении единообразного толкования и неуклон­ного соблюдения" соглашений и других законодатель­ных актов (ст. 220ДОЕС). С ноября 1989 г. содействие СЕС в выполнении его задач осуществляется Судом первой инстанции (СПИ). Местонахождением обеих структур, СЕС и СПИ, является Люксембург.

Формирование и структура СЕС

В состав СЕС входит ряд сотрудников, в том чис­ле судьи и генеральные адвокаты (Advocates General (AGs)). Решения от имени Суда выносятся судьями;

генеральные адвокаты (ГА) (в судебной системе Ве­ликобритании аналогичного понятия не существует) оказывают помощь судьям, предоставляя не имею­щие обязательной силы письменные заключения, содержащие рекомендации суду по соответствующе­му делу (до вынесения его на рассмотрение).

Судьи

Количество судей, входящих в состав Суда, зави­сит от количества государств-членов: каждое госу­дарство делегирует по одному судье на трехлетний срок с правом занимать данный пост не более двух раз. В ДОЕС предусмотрено, что судьями могут быть "лица, независимость которых не подвергается со­мнению", и очевидно, что судьи не должны подда­ваться влиянию национального правительства либо заинтересованных лиц. И все же существует вероят­ность (как и в большинстве случаев с временными назначениями), что на судей может оказываться по-

литическое давление. Чтобы не допускать таких си­туаций, рассмотрение дел проходит на закрытых за­седаниях, а решение выносится от имени Суда в це­лом, а не от имени отдельных судей.

Что касается квалификации. Договор предусма­тривает, что судьями могут быть лица, которые "об­ладают степенью квалификации, необходимой для назначения на высшие должности в рамках судеб­ной системы соответствующего государства, или являются юрисконсультами надлежащего уровня". Хотя Великобритания отдает предпочтение местным судьям и юристам-практикам, Договор также разре­шает назначать судей из числа ученых-теоретиков, и ряд членов ЕС так и поступает.

генеральные адвокаты

Кроме судей состав СЕС также включает опре­деленное количество генеральных адвокатов, на­значаемых согласно правилам, действующим в от­ношении судей.

Роль СЕС

ДЕС также определяет сферу компетенции СЕС. Судопроизводство, осуществляемое в рамках Суда, подразделяется на два вида: рассмотрение прямых исков и вынесение преюдициальных определений. Прямые иски возбуждаются Комиссией против го­сударств-членов, обвиняемых в невыполнении обя­зательств перед Сообществом, а также структурами или гражданами, которые требуют признать опреде-

ленные законодательные акты Сообщества недей­ствительными (см. гл. 6).

Преюдициальные определения, в свою очередь, выносятся по просьбе национальных судов в случа­ях, когда требуется получить толкование правовых актов ЕС либо решить вопрос о юридической силе вто­ричного законодательства ЕС. Национальные суды обращаются с подобными просьбами, когда рассма­триваемые ими дела затрагивают вопросы, касающи­еся права Сообщества (снова см. гл. 6).

Кроме того, наряду с высполнением своих специ­фических обязанностей, согласно ДОЕС Суд осуще­ствляет общий надзор за "соблюдением законода­тельства".

Судебные функции

Неоднократно указывалось, что достаточно высо­кая степень свободы, предоставленная СЕС, позволя­ет ему выходить за рамки полномочий, которыми обычно располагают судебные органы. Толкование права Европейского Сообщества СЕС осуществляет, исходя из его цели либо руководствуясь телеологи­ческим или контекстуальным принципом, а не бу­квой закона. В материалах дела 283/81 CILFIT от­мечается: "Каждая норма права Сообщества долж­на рассматриваться в рамках контекста; ее тол­кование должно осуществляться с учетом его цели на основе общего смысла права ЕС". Все это позволи­ло Суду взять на себя функции по восполнению про­белов в праве Сообщества, что, в свою очередь, спро­воцировало обвинения в попытках усилить влияние

законодательной власти Сообщества, а также тех, кто разрабатывает стратегию развития ЕС.

СЕС и его сторонники опровергают подобные ут­верждения, заявляя, что Суд использовал свои пол­номочия лишь в пределах, необходимых для реали­зации ДОЕС, который по сути является не более чем рамочным соглашением.

Нельзя также отрицать тот факт, что Суд вынес ряд довольно радикальных решений, — стоит лишь взгля­нуть на материалы дела 26/62, Van Gend en Loos, что­бы получить представление о роли, которую сыграл СЕС в развитии права Европейского Сообщества (см. гл. 5). Хотя существует мнение, что сегодня СЕС значительно снизил свою активность, очевидно, удов­летворенный степенью органичности, достигнутой До­говором, а также надлежащим уровнем правопорядка.

Судопроизводство в СЕС

В рамках судебного разбирательства в СЕС мож­но выделить две стадии — устное и письменное про­изводство. В отличие от британской системы здесь особое значение придается письменным заявлениям, тогда как стадия устного разбирательства является довольно ограниченной и короткой (что, вероятно, дает некоторые преимущества, так как слушания могут проводиться на любом официальном языке Со­общества).

Процесс начинается со стадии письменного про­изводства: копии документов, имеющих отношение

Рис. 3.5. Суд Европейского Сообщества

к делу, рассылаются всем заинтересованным сторо­нам и публикуются в журнале "Официальный вест­ник Европейского Союза" (Official Journal of the European Union). После завершения стадии письмен­ного производства в открытом судебном заседании проводятся устные прения, и именно по окончании

этого этапа слушании генеральный адвокат представ­ляет свое заключение.

Судьи, имеющие право принимать участие в пле­нарных заседаниях (все судьи) или заседаниях палат, рассматривают дела за закрытыми дверями, после чего публично оглашают свое решение. В подобном решении, которое публикуется на всех официальных языках, содержится также его обоснование. (Следу­ет отметить, что заключения, предоставляемые ГА, часто очень поучительны и, следовательно, стоят того, чтобы с ними ознакомиться.)

Суд первой инстанции

СПИ, в состав которого также входит по одному члену от каждого государства, был учрежден соглас­но ЕЕА с тем, чтобы уменьшить нагрузку на СЕС. Юрисдикция Суда, расширенная на основании НД, ограничена рассмотрением прямых исков и вынесе­нием преюдициальных определений по определенно­му кругу вопросов. Решения СПИ могут быть обжа­лованы в СЕС.

Палата аудиторов (ст. 246—248 ДОЕС)

Палата аудиторов (ПА) была образована соглас­но Бюджетному договору 1975г., но официальный статус органа Сообщества получила только после вступления в силу Договора об образовании Евросо-юза. Палата включает по одному члену от каждого

государства-участника. Процедура их утверждения предполагает участие как Совета, так и ЕП; аудито­ры также должны иметь соответствующий уровень квалификации, а их независимость не должна вызы­вать сомнений.

Хотя Палата аудиторов (Court of Auditors (CoA)) имеет статус "суда", она не выполняет судебные фун­кции. Она скорее является представителем налого­плательщиков, "стражем", охраняющим финансы Евросоюза; в связи с увеличением бюджета ЕС так-

Рис. 3.6. Место Палаты аудиторов в ЕС

же возросло влияние Палаты, хотя роль данного ор­гана все же остается "второстепенной" по сравнению с остальными четырьмя структурами. Каждая ор­ганизация или учреждение, имеющие доступ к фон­дам Евросоюза, подвергаются тщательной проверке со стороны Палаты аудиторов; кроме того, ПА осу­ществляет надзор за соблюдением всех требований законодательства, а также за эффективностью рас­ходования средств Сообщества.

Ежегодно ПА публикует доклад, в котором ука­зывается, какие изменения возможно или необхо­димо осуществить. Палата также предоставляет ЕП и Совету финансовый отчет (Statement of Assura­nce), подтверждающий целевое использование средств ЕС.

Другие структуры Сообщества

В Договоре об образовании Европейского Сообще­ства также содержится упоминание о ряде других органов, основным из которых будет поочередно дана краткая характеристика.

Экономический и социальный комитет

Экономический и социальный комитет (ESC, ЭСК) является совещательным органом, представляю­щим разнообразные отраслевые интересы. В его со­став входит до 350 представителей, привлекающих­ся из широких слоев европейской общественности, в частности рабочие, служащие, фермеры, ремес-

ленники, интеллигенция, представители потреби­тельских кругов и т. д. Заседания ЭСК проходят ежемесячно.

В Договоре об образовании ЕС содержится требо­вание о том, что законопроекты, касающиеся каких-либо специальных вопросов, должны выноситься на рассмотрение Комитета и что подавляющее большин­ство новых законов ЕС принимается только после доработки в ЭСК.

Комитет регионов

Комитет регионов (CoR, KP) был учрежден соглас­но ДОЕС как орган, представляющий региональные и местные интересы. По аналогии с ЭСК, KP может включать до 350 представителей от всех государств-членов; Совет и Комиссия обязаны проводить кон­сультации с Комитетом по вопросам, предусмотрен­ным ДОЕС.

В условиях, когда народы становятся ближе друг другу, а границы между государствами-членами сти­раются благодаря существованию единого рынка Сообщества, можно сказать, что создание Комитета регионов стало своего рода реакцией на опасения, высказываемые по поводу централизации. KP рас­полагает непосредственными данными о том, как политика Евросоюза отражается на повседневной жизни граждан, и благодаря высокой степени инфор­мированности оказывает значительное влияние на процессы в этой сфере.

Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк

Договор об образовании Евросоюза заложил пра­вовую базу для создания Экономического и валют­ного союза (EMU, ЭВС), а также в рамках третьей фазы создания Экономического и валютного союза основал Европейскую систему центральных банков (ESCB, ЕСЦБ) и Европейский центральный банк (ЕСВ, ЕЦБ), главная задача которых — поддержание стабильного уровня цен (ст. 105 ДЕС). ЕСЦБ вклю­чает ЕЦБ и центральные банки государств — членов валютного союза. Указанный договор гласит, что "ЕСЦБ содействует реализации общей экономиче­ской стратегии Сообщества", если это не противо­речит политике стабилизации цен.

Европейский инвестиционный банк

Европейский инвестиционный банк (EIB, ЕИБ), членами которого являются государства — участни­ки ЕС, — это финансовая структура, предоставляю­щая долгосрочные кредиты инвесторам, таким обра­зом способствуя экономическому развитию и инте­грации Сообщества. Кроме того, ЕИБ осуществляет поддержку региональных проектов, а кредиты час­то сопровождаются субсидиями, выделяемыми из Структурного и Интеграционного фондов.

Вопросы демократии и "структурного равновесия"

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что каждая структура Европейского Сообщества пред­ставляет различные интересы и выполняет свои фун­кции. Следовательно, существует острая необходи­мость в поддержании баланса полномочий и влияния каждого органа с тем, чтобы не допустить чрезмер­ного сосредоточения власти в руках какой-либо од­ной структуры.

Ход европейских демократических процессов во многом зависит от решения данной проблемы — мно­гие считают, что в Европе существует дефицит демо­кратии. Среди других причин, которые не лучшим образом влияют на сложившуюся ситуацию, можно отметить следующие: территориальная удаленность большей части населения Европы от места располо­жения органов ЕС, использование комитетов (так на­зываемая комитология (comitology)), а также недо­статочная степень прозрачности процесса принятия решений.

Естественно, никто не отрицает существования этих проблем — многочисленные изменения, кото­рые вносятся в соглашения, свидетельствуют об ис­кренних намерениях усилить влияние ЕП, повысить роль принципа прозрачности и повернуть Европу лицом к ее гражданам.

Выводы

Итак, кто же управляет Европой? Конечно, ответ зависит от того, какой смысл мы вкладываем в сло­во "управлять" и, в некоторой степени, что мы име­ем в виду, говоря о "Европе". Когда мы говорим об "управлении" Европейскими Сообществами (первый столп), можно заметить, что участники данного про­цесса отличаются от тех, кто "управляет" двумя дру­гими столпами, составляющими основу ЕС, причем функции указанных структур также не совпадают.

Чтобы ответить на вопрос, кто обладает властью и силой влияния в Европе, недостаточно лишь про­анализировать деятельность органов и правительств государств-членов, нужно также обратить внимание на региональные власти, граждан, влиятельные кру­ги и глобальные процессы. Одни уверены, что эпоха государств, основанных на национальном принципе, подошла к концу, так как государства-члены слиш­ком малы для того, чтобы влиять на международные отношения или выдерживать конкуренцию на миро­вых рынках. Другие, наоборот, утверждают, что "брюссельская бюрократия" слишком далека от по­вседневной жизни, как следствие — региональные власти начинают играть в Сообществе все более зна­чительную роль. Принцип субсидиарности, закреп­ленный в ст. 5 ДОЕС, прямо предусматривает совме­стную ответственность всех уровней власти.

Следовательно, можно сделать вывод, что хотя Европейский Совет, без сомнения, является наибо­лее влиятельным органом в сфере выработки стра­тегических направлений развития, а другие струк-

туры контролируют повседневные вопросы управле­ния Сообществом, ни один орган не имеет в Европе абсолютной власти. Напротив, все вопросы управле­ния решаются на основе принципа сотрудничества путем переговоров между различными ветвями вла­сти, многочисленными структурами, государствами и т. д.

Рис. 3.7. Факторы, оказывающие влияние на процесс управле­ния ЕС