129. Адміністративно-територіальний устрій України.

Сформувався історично. За часів входження України до складу Австро-Угорщини. Польщі, Румунії та Російської Імперії, українські землі були інтегровані до адміністративно-територіальних систем цих держав. Зокрема, українські землі, що ввійшли до Австро-Угорщини, разом із польськими, угорськими та румунськими територіями були інтегровані до складу таких адміністративно-територіальних одиниць, як Буковина, Галичина та Карпатська Україна.

За радянської доби система адміністративно-територіального устрою України створювалася волюнтаристськими методами, без врахування історичних, національних, культурних, мовних та інших традицій. У 1932 році на території радянської України були створено шість областей, у 1937-1939 роках їх стало 15, а після приєднання в 1939-1940 роках до складу СРСР західних областей України та Буковини в Українській СРСР стало нараховуватися 23 області. На час розпаду колишнього СРСР адміністративно-територіальна система України складалася з 24 областей і двох міст республіканського підпорядкування.

Після проголошення незалежності України, в 1991-1992 роках, коли Верховна Рада України поновила в 1992 році територіальну автономію Криму, була сформована нинішня система адміністративно-територіального устрою України, що отримала своє закріплення в Розділі ГХ Конституції України - "Територіальний устрій України".

Відповідно до ст. 133 Конституції України, систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Отже, система адміністративного устрою України - це сукупність адміністративно-територіальних одиниць (АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села), що складають основу територіального устрою України.

Адміністративно-територіальний устрій - це свого роду внутрішній "каркас" державного устрою, що складається з адміністративно-територіальних одиниць трьох рівнів: 1) Автономна Республіка Крим, області та міста зі спеціальним правовим статусом - Київ і Севастополь; 2) райони, міста республіканського (АРК) та обласного значення; 3) міста районного значення, селища, села.

Стаття 133 Конституції України визначає виключний склад адміністративно-територіальних одиниць першого рівня системи адміністративно-територіального устрою України: АРК, Вінницька, Волинська. Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська. Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська. Рівненська, Сумська, Тернопільська. Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

Автономна Республіка Крим - це адміністративно-територіальна одиниця України зі спеціальним правовим статусом, невід'ємна складова частина України, що вирішує в межах Конституції та законів України питання, віднесені до П відання. Правовий статус Республіки визначається Конституцією України, Конституцією АРК, законами України та іншими нормативно-правовими актами.

Область - це адміністративно-територіальна одиниця, що сформувалася у межах території України під впливом історичних, географічних, економічних та інших чинників і характеризується певною самостійністю під час вирішення соціальних, економічних і культурних питань, а також під час здійснення регіональної політики. За Конституцією в Україні існує 24 області. Зміна системи областей України можливе лише за умови внесення відповідних змін до Конституції України.

Важливим елементом верхньої ланки адміністративно-територіального устрою України є також міста зі спеціальним правовим статусом - Київ і Севастополь.

Спеціальний правовий статус м. Києва обумовлюється тим, що це місто є столицею держави (ст. 20 Конституції України). Її політичним і адміністративним центром. У місті Києві розташовані резиденції Президента України, Верховної Ради України. Кабінету Міністрів України, Верховного Суду України, інших органів державної влади, а також дипломатичні представництва Іноземних держав та міжнародних організацій в Україні.

Київ також є духовним, культурним, історичним, науково-освітнім центром України. Саме Київ є історичним спадкоємцем духовного і культурного центру східнослов'янської цивілізації - Київської Русі; в Києві знаходяться найдавніші духовні центри православ'я - Печерська Лавра і Собор Софії Київської; центри науки і освіти - Національна академія наук України, науково-дослідні інститути НАН України, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Києво-Могилянська академія. Київський політехнічний інститут та інші заклади освіти; центри культури і мистецтва - національні театри, музеї, бібліотеки, виставкові центри, консерваторія.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про столицю України -місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. столичний статус покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов'язки та гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав.

Спеціальний правовий статус міст Києва та Севастополя зумовлюється особливим порядком здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у цих містах. Згідно з ч. З ст. 133 Конституції України, спеціальний статус міст Києва та Севастополя має бути врегульований спеціальними законами України. Якщо особливий статус м. Києва регулюється Законом України "Про столицю України - місто-герой Київ", то закон України, який би регулював особливий статус м. Севастополя до сьогодні знаходиться на стадії свого розроблення.

Адміністративно-територіальними одиницями також є райони, міста, райони у містах, селища і села.

Райони як адміністративно-територіальна одиниця України є частиною території області. Район є середнім рівнем системи адміністративно-територіального устрою України, територіально-просторовою межею функціонування територіальних громад. Райони створюються з метою інтеграції економіки, промисловості, транспорту і зв'язку, торгівлі, соціально-культурних закладів територіальних громад сіл, селищ і міст в єдину інтегровану соціально-економічну і культурну систему.

Місто - це великий населений пункт (від 10 тис. осіб населення), що має власне комунальне господарство, житловий фонд і мережу соціально-культурних закладів; адміністративний, промисловий, торговельний і культурний центр.

За підпорядкованістю міста поділяються на міста районного, обласного та республіканського (Автономної Республіки Крим) підпорядкування та міста зі спеціальним правовим статусом.

У складі міст можуть створюватися райони у містах з метою оптимального вирішення територіальною громадою міста питань місцевого значення та більш ефективного управління містом.

Селище - це, як правило, населений пункт, розташований при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах із переробки сільськогосподарської продукції тощо, що має власну комунальну і соціальну інфраструктуру.

Найдрібнішою адміністративно-територіальною одиницею України є село. Ним вважається населений пункт зі сталим складом жителів, зайнятих здебільшого сільським господарством, рідше - народними промислами або санаторно-курортною справою, в якому місцеве самоврядування здійснюється сільською радою і сільським головою.

Території міст, селищ, сіл можуть поділятися на окремі мікрорайони та інші мікроструктури, які не є адміністративно-територіальними одиницями України: вулиці, квартали, житлові масиви тощо.

Не вважаються адміністративно-територіальними одиницями хутори, двори та інші невеликі поселення, що мають тимчасовий характер, а також поселення службового призначення в системі певної галузі народного господарства.

Порядок встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць визначається законодавством України.

Найменування і перейменування населених пунктів та інших адміністративно-територіальних одиниць здійснюється з урахуванням їх історичних, географічних, культурних, національних, побутових та інших місцевих особливостей. Після проголошення незалежності України стійкою стала тенденція щодо повернення адміністративно-територіальним одиницям їх традиційних історичних назв. Присвоєння найменувань адміністративно-територіальним одиницям з метою увічнення пам'яті особливо видатних державних, громадсько-політичних діячів, захисників вітчизни, діячів науки і культури може проводитись тільки посмертно і лише у виняткових випадках з урахуванням думки громадян, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рішення про найменування і перейменування адміністративно-територіальних одиниць здійснюється Верховною Радою України з врахуванням думки територіальних громад.

130-131. Структура і порядок формування органів місцевого самоврядування

Органи місцевого самоврядування складаються з виборних муніципальних рад (або зборів) і виконавчого апарату.

Порядок виборів у муніципальні ради регулюється спеціальними виборчими законами, у федеративних державах їхнє видання, як правило, належить до відання законодавчих органів суб'єктів федерації.

У більшості демократичних країн вибори в органи місцевого самоврядування здійснюються на основі загального, рівного й прямого виборчого права при таємному голосуванні. Пасивне виборче право зазвичай встановлюється в рамках 18– 25 років. Одночасно встановлюється й ціла низка цензових вимог – ценз осілості, несумісність заняття інших постів на державній службі або у виборних органах, у суді тощо.

Наприклад, у ряді країн Латинської Америки для того, щоб бути обраним алькальдом (мером) або радником міністерства, за законом про муніципалітети необхідно володіти виборчим правом, бути народженим у відповідному муніципалітеті або проживати там не менше двох років, що передують виборам, бути внесеним у виборчий реєстр громадян або у виборчий реєстр для іноземців, не бути засудженим кримінальним судом.

Необхідно відзначити таку особливість: низка зарубіжних країн надають право участі у виборах органів місцевого самоврядування іноземцям, що постійно проживають на території даного муніципалітету (Перу).

Порядок висування кандидатів у виборні органи місцевого самоврядування, формування виборчих округів і визначення результатів голосування в різних країнах і навіть у межах однієї країни, наприклад у США, відрізняються більшою розмаїтістю.

Поширеним способом висування кандидатів є подання петиції, підписаної певною кількістю виборців, на підтримку кандидата на посаду члена муніципальної ради. Кандидати в муніципальні органи можуть балотуватися за партійними списками, спираючись на підтримку певної політичної партії, або виступати як незалежні кандидати.

Є три види виборчих округів з виборів у муніципальні ради: одномандатні, багатомандатні й, нарешті, територія муніципалітету може становити один багатомандатний виборчий округ.

Для визначення результатів голосування використовуються як пропорційна, так і мажоритарна виборчі системи.

Мажоритарна система може допускати й проведення виборів У два тури. На виборах у муніципальні органи заборонене введення імперативного мандата. Депутати муніципальних органів не зв'язані жодними наказами виборців і не повинні перед ними звітувати, однак у низці країн передбачений порядок дострокового відкликання депутатів місцевих представницьких органів за допомогою голосування виборців.

Муніципальні ради обираються на різні строки. У СПІД, наприклад, органи місцевого самоврядування залежно від рівня обираються на 2–4 роки, у Великобританії – на 4 роки причому склад муніципалітетів може оновлюватись як частково, так і повністю.

Чисельний склад органів місцевого самоврядування також різний. Так, у США в муніципальні ради обираються від б до 22 осіб, у комуни Франції – від 9 до 69, у Японії – від 12 до 100.

Особи, обрані до складу муніципальних рад, працюють безкоштовно (ФРН), або одержують щорічні виплати чи плату за відвідування засідань ради (передбачені в Японії, США, Великобританії). У Франції муніципальна рада може (але не зобов'язана) установлювати своїм членам певну плату.

Виборні муніципальні ради юридично очолюють муніципальний апарат управління, що здійснює оперативну роботу з керівництва всією діяльністю муніципалітету.

До їхнього відання належать:

– прийняття місцевого бюджету;

– видання нормативних рішень із питань, віднесених до їхньої компетенції;

– установлення місцевих податків, вирішення питань про одержання позик і їх витрачання;

– питання про використання муніципальної власності;

– у більшості країн – формування керівних виконавчих органів муніципалітету й контроль, за ними;

– призначення місцевих референдумів і т. ін.

Найчастіше функції муніципальних рад присвоюють виконавчі органи. Наприклад, у ФРН ради правочинні делегувати свої повноваження виконавчим органам.

За структурою органи місцевого самоврядування, як правило, однопалатні. Двопалатна побудова цих органів трапляється вкрай рідко (муніципальна рада Нью-Йорка).

Основною формою роботи муніципальних рад є засідання в сесійному порядку, проведення яких регулюється місцевим законодавством.

У Франції і Японії муніципалітети збираються на чергові сесії 4 рази на рік, у Франції сесія, присвячена прийняттю бюджету, триває 6 тижнів, інші – до 30 днів, у Японії тривалість сесії не більше тижня.

Місцеве управління та самоврядування у зарубіжних країнах

Ініціатива скликання позачергових засідань муніципальних рад, як правило, належить мерові, а в країнах, де нагляд за муніципалітетами здійснюють агенти центрального уряду, – префектам, губернаторам та ін.

Засідання рад зазвичай мають відкритий характер, але муніципалітет може ухвалити рішення про проведення закритого засідання.

За загальним правилом муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети – постійні й тимчасові. В обов'язковому порядку утворюються комітети з питань освіти, соціальних справ і фінансів, які мають головним чином дорадчий або підготовчо-дорадчий характер. Однак у США муніципальні ради можуть і не мати комісій.

Важливу роль у муніципальному управлінні відіграє виконавчий апарат. Він складається з адміністративних органів загальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери, керуючі) і органів галузевої та спеціальної компетенції (департаменти, комітети, бюро, інспектури і т. ін.).

Адміністративні органи загальної компетенції займають керівне становище стосовно інших ланок виконавчого апарату. Особливо великий вплив у справах місцевого самоврядування мають мери. Нерідко вони одноосібно вирішують питання наймання й звільнення муніципальних службовців, користуються правом накладати вето на рішення муніципальних рад, мають повноваження у фінансово-економічній сфері. Так, наприкінці бюджетного року мер повинен подати звіт представницькому органу про виконання щорічного бюджету, оскільки він відповідає за надходження доходів, а також за витрачання бюджетних засобів. Основні повноваження мера закріплено в законах про муніципалітети.

Обсяг повноважень мера нерідко ставить його над муніципальною радою. У певних країнах, наприклад, у Франції, ФРН, Японії, мери офіційно розглядаються не тільки як вищі посадові особи муніципальних органів, а і як представники центрального уряду, відповідальні за виконання доручених їм державних справ.

В органах місцевого самоврядування низки закордонних країн обираються або призначаються спеціальні категорії посадових осіб зі своєю чітко визначеною компетенцією.

Так, в американських графствах, наприклад, є велика кількість виборних посадових осіб, таких як скарбник, асесор, реєстратор, клерк, прокурор, шериф та ін., повноваження, яких визначаються законодавством штату. Скарбник організує збирання податків, зберігання коштів графства, асесор займається виявленням і оцінкою всіх видів власності, що підлягають оподаткуванню, реєстратор реєструє купівлю, продаж, поділ, заставу та інші дії стосовно майна, клерк відповідає за належне збереження й оформлення документів графства тощо.

Невід'ємною частиною структур органів місцевого самоврядування є різні відділи й організації, що акумулюють у собі різні сфери діяльності. Найпоширеніші – відділи охорони здоров'я, поліції, фінансів, пожежної охорони, комунальних послуг, соціальних служб, суспільних робіт, робочої сили, транспорту і т. ін. Наприклад, питаннями працевлаштування й зайнятості населення відають відділ робочої сили й відділ суспільних робіт і т. ін.

Однак варто зазначити, що структура виконавчого апарату місцевих органів влади характеризується значною розмаїтістю.

132. На сучасному етапі завданням для органів місцевого самоврядування є комплекс дій із дотримання правових механімів регулювання соціальних відносин, у тому числі захист інтересів споживачів.

Таким чином, на сучасному етапі першочерговими завданнями для місцевих органів влади є наступні:

необхідність координації роботи з питань захисту прав споживачів у сфері торгівельного та побутового обслуговування населення, із залученням громадських організацій захисту прав споживачів;

організація оперативного моніторингу цінової політики в регіоні і вживання заходів щодо зменшення цін (зокрема, в цьому напрямку в регіоні вже є позитивний досвід відкриття у 2011 році оптового ринку сільськогосподарської продукції „Господар”, де вдало поєднанно механізм прямих відносин виробник- споживач, що зумовлює взаємо вигідну цінову політику);

подовжити роботу у сфері розвитку мережі підприємств сфери обслуговування населення, особливо це акутально в контексті підготовки до ЄВРО 2012;

провести заходи щодо створення належних умов для реалізації прав та інтересів споживачів в сфері платних послуг і житлово-комунального господарства;

проводити роботи спільно з податковою інспекцією щодо закриття стихійних ринків;

забезпечення дотримання вимог законодавства щодо реклами. Зокрема, відстеження фактів не відповідності умов рекламних акцій товарів їх практичній реалізації;

поширення серед населення, зокрема, через систему закладів освіти, знань законодавства про захист прав споживачів.

Компетенція є правовою категорією для визначення певного обсягу прав і обов´язків (повноважень) органу.

Повноваження місцевого самоврядування — це визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.