124. Поняття та сутність місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є специфічною сферою суспільно-політичного буття. Офіційними його визначеннями можна вважати ті, що містяться в правових актах. Наприклад, в ст.3 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України, зафіксовано: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення". Попри певну тавтологічність цього визначення, за його змістом можна зробити певні висновки.

Насамперед, місцеве самоврядування є "правом і спроможністю" (тобто компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів. Наведене визначення містить своєрідний натяк на існування системи (підсистеми) органів, уповноважених діяти у сфері "місцевих справ". Органи місцевого самоврядування мають діяти "в межах закону". Інакше кажучи, їх діяльність обмежена актами законодавчої (державної) влади. Вказані органи повинні діяти "в інтересах місцевого населення". І хоча таке формулювання не дає уяви про зміст відповідних інтересів, воно непрямо вказує на їх адресата, на суб'єкт місцевого самоврядування.

Але найбільш суттєвим у визначенні місцевого самоврядування, яке містить Хартія, є те, що воно називає об'єкт самоврядування – "регулювання і управління суттєвою часткою державних справ". Очевидно, що загальність цього припису не є випадковою. В різних країнах існують відмінні моделі місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг "місцевих справ".

З наведеного визначення також випливає, що місцеве самоврядування – це підзаконна нормотворча діяльність відповідних органів, спрямована на правове регулювання здійснюваного ними управління "місцевими справами". Водночас органи місцевого самоврядування врегульовують і управляють лише "часткою" державних справ. З цього можна зробити висновок щодо необхідності їх взаємодії з органами державної влади в царині регулювання і управління державними справами, адже вирішення завдань державного управління (а саме такими об'єктивно є більшість, або навіть усі задачі регулювання і управління державними справами) передбачає певну функціональну і організаційну сполученість відповідних засобів.

В цілому можна зробити висновок, що визначення місцевого самоврядування, яке містить Хартія, дозволяє загально окреслити об'єкт місцевого самоврядування, встановити його суб'єкт, визначити юридичні межі самоврядної діяльності. Однак за цим визначенням носієм "самоврядної влади" є, по суті, органи місцевого самоврядування. Фактично на другий план відходить населення адміністративно-територіальної одиниці (муніціпального утворення), яке нібито є сувереном щодо "муніціпальних справ", здійснюваних в межах цієї одиниці.

125.Основні теорії місцевого самоврядування.

1. Теорія вільної громади

Основоположниками теорії вільної громади були Гербер , Аренс , Е. Мейєр , О. Лабанд , О. Ресслер . Суть теорії полягає в тому, що право населення (громади ) на завідування місцевими справами (самоврядування) є невід'ємним, властивим їй спочатку і незалежним від волі державної влади. Звідси в поняття самоврядування включали наступні елементи: управління власними справами громади; визнання громад як суб'єктів належних їм прав, а посадових осіб общинного управління, по суті, органами не держави, а громади. Виходячи з цього, творці теорії природного громади виділяли не три, а чотири гілки влади: законодавчу, виконавчу і судову і муніципальну, яка визнавалася рівною іншим.

Для теорії вільної громади характерні наступні основоположні початку організації місцевого самоврядування:

виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

поділ справ, якими відає громада, на власні та передоручення їй державою;

місцеве самоврядування, тобто управління власними справами громад, відмінними за своєю природі від справ державних;

визнання органів місцевого самоврядування органами громад, а не держави;

невтручання державних органів у власну компетенцію громади. Вони повинні лише стежити за тим, щоб громада не виходила за межі своєї компетенції.

Н.І. Лазаревський , характеризуючи розглянуту теорію, зазначав: «Громада, дійсно, історично була старша держави. Спираючись на цей історичний факт, можна було говорити про громаду як природному, в силу речей необхідному, союз, який створений не державою і який тому є для держави недоторканним »Див: Лазаревський Н.І. Самоврядування. Дрібна земська одиниця: Сб статей. - СПб., 1903. - С. 7. .

Ці принципи зробили певний вплив на розвиток законодавства 30-40-х рр.. ХIХ ст. Зокрема, багато ідей знайшли відображення в положеннях бельгійської Конституції 1831 р., що визнала поряд з законодавчої, виконавчої та судової владою четверту владу - муніципальну. У той час панувала думка зору, згідно з якою місцеві представницькі органи є як би четвертою владою.

Слід мати на увазі, що ідея недоторканності прав громад за принципом природно-правового обгрунтування досить вразлива, оскільки з виникненням перших держав громада як самоврядна група практично трансформується в адміністративно-територіальну одиницю держави.

2. Громадське теорія

Основоположниками громадської теорії були О. Ресслер , Р. Моль , В.Н. Лешко , А.І. Васильчиков . Її суть зводилася до протиставлення місцевого товариства державі. Як наслідок цього ставилося питання про повну відособленості общинних органів влади від державних.

Дореволюційний російський державознавець Н.М. Коркунов так визначав зміст цієї теорії: «Суспільна теорія бачить сутність самоврядування у наданні місцевому спільноті самому відати свої громадські інтереси і збереженні за урядовими органами завідування одними тільки державними справами »Cм.: Коркунов Н.М. Русское державне право. Т. 2. - СПб., 1909. - С. 489. .

Прихильники «Громадської» теорії неодноразово намагалися скласти список справ, підвідомчих органам місцевого самоврядування, які по суті відрізнялися б від справ державного управління. Однак, як справедливо відзначають деякі автори, на практиці «виявилося досить складно розмежувати справи власне общинні (місцеві) і державні справи, доручені для виконання громадам. Наприклад, дорожнє будівництво, місцеві податки, охорона громадського порядку, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я і т.п. не можуть вважатися суто громадськими справами і протистояти справах державною »Cм.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Місцеве самоврядування. - Ростов н/Д.: «Фенікс». 2003. - С. 27. .

Такі справи становлять інтерес не тільки для місцевого співтовариства, а й для держави в цілому. Виходить, що такого роду припущення ставить вчених перед необхідністю критично підходити до оцінки даної теорії.

Другим напрямом громадської теорії самоврядування є так звана господарська теорія , стала розвитком теорії (природного) громади. Серед її пропагандистів були Р. Моль і О. Васильчиков. Прихильники цієї теорії робили акцент не тільки на визнання самоврядної громади як самостійного суб'єкта права, а й на реалізацію нею комунальної діяльності. Вважалося, що місцеве самоврядування чуже політиці, але має свою особливу сферу господарської діяльності.

Серед видних російських учених, які були прихильниками громадської теорії, можна назвати В.Н. Лешкова. У своїх працях він обгрунтовував прогресивну ідею незалежності органів самоврядування від держави, хоча й не заперечував можливості його контролю за діяльністю цих органів, і вказував на різну природу влади органів місцевого самоврядування та держави. Різниця між ними, з його точки зору, полягала в тому, що в державі влада має значення необхідної, а в органах самоврядування - завжди виборнойСм. докладніше. Вічок В.Я. Досвід діяльності земства і його земських установ по Положення 5 січня 1864 - М., 1865 ..

Інший апологет даної теорії А.І. Васильчиков виступав за жорстке розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування та органами державної властіСм. докладніше: Васильчиков А.І. Про самоврядування: порівняльний огляд російських та іноземних земських і громадських установ. - СПб., 1891. - С. 1-6. .

Спроби реалізації на практиці «суспільної» і «господарської» теорії в Росії тривали кілька десятиліть. Розробники земської та міської реформ перебували під сильним впливом (в німецькому варіанті) громадської або (у російському варіанті) господарської теорій самоврядування. У 1864 р. найважливіші аспекти даних концепцій знайшли практичну реалізацію в «Положенні про губернські і повітових земських установах » Повний зібрання законів Російської імперії. Збори II. Т. ХХХIХ. Відділення 1-е. -- СПб., 1867. - Ст. 40457. .

Земські установи визнавалися установами не державними, а суспільними, існуючими для реалізації своїх особливих господарських завдань.

3. Державна теорія

Як вже зазначалося вище критика громадської теорії самоврядування дала поштовх до розробки державної теорії самоврядування. Основні положення даної теорії були сформульовані в XIX ст. видатними німецькими вченими Р. Гнейстом та Л. Штейном . Державна теорія одержала широке поширення в Росії в працях відомих дореволюційних державознавець Н.І. Лазаревського , А.Д. Градовський , В.П. Безобразова .

Суть державної теорії полягала у визнанні місцевого самоврядування частиною державного управління. Отже, на думку авторів цієї теорії, місцеве самоврядування - це лише одна з форм організації місцевого державного управління, що володіє певною автономією у вирішенні місцевих питань. Крім того, місцеве самоврядування повинне здійснюватися не урядовими чиновниками, а безпосередньо місцевим населенням або його представниками.

За думку прихильників цієї теорії, представники державної влади на місцях покликані підкорятися директивам вищих органів влади. Як наслідок цього вони не представляють інтересів місцевої громади та не вникають в специфіку місцевого самоврядування. У свою чергу це пов'язано з тим, що в умовах суворої ієрархії частина державної адміністрації на місцях позбавлена таких важливих для місцевого самоврядування якостей, як ініціатива і незалежність. Виходить, що на відміну від призначеного з центру чиновника, для представників місцевого населення його інтереси завжди пріоритетною.

Н.І. Лазаревський визначав місцеве самоврядування як «систему децентралізованого державного управління, де децентралізація забезпечується поруч юридичних гарантій, які, з одного боку, обмежують самостійність органів місцевого самоврядування, а з іншого, забезпечують тісний зв'язок держави з даною місцевістю та її населенням ». На його думку, «Державна влада є сукупністю повноважень монарха, коронною адміністрації, парламенту, органів самоврядування »Лазаревський І. І. Лекції з російській державного права. - СПб., 1910. - Т. II. Ч. 1. С. 46-47 ..

Ще один прихильник даної теорії В.П. Безобразов вважав, що органи місцевого самоврядування за визначенням повинні бути включені до державної систему управленіяСм. докладніше: Безобразов В.П. Земські установи та самоврядування. М., Чичерін Б.М. Бюрократія і земство/Питання політики. - М., 1905. - С. 78 ..

4. Юридична і політична теорії

Творці державної теорії місцевого самоврядування Л. Штейн і Р. Гнейст стояли на протилежних позиціях з приводу визначальних ознак місцевого самоврядування. Останнє стало причиною розвитку двох течій в рамках однієї теорії: юридичної - Л. Штейна і політичного - Р. Гнейста.

В колі вчених і державних діячів широке поширення набула юридична теорія Л. Штейна. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування, хоч і входять до системи органів державної влади і тим самим підпорядковані їм, є особливими юридичними особами, що володіють правами і обов'язками, наділені власністю, мають право самостійно вступати в майнові відносини.

Сенс політичної теорії Гнейста полягав у тому, що основу самоврядування становить сукупність юридичних гарантій, що забезпечують самостійність самоврядним одиницям. Прихильники цієї теорії протиставляли царським чиновникам людей, вибраних місцевим населенням. У даній теорії акцент робився на виборність у місцевому самоврядуванні, яка в основному і забезпечувала самостійність цих органів.

5. Теорія дуалізму

Теорія дуалізму по своїй суті є симбіозом суспільного і державного теорії, відповідно до якої муніципальні органи зберігають автономію у місцевих справах. Однак здійснюючи державно-владні повноваження, вони виходять за рамки місцевих інтересів і в даному випадку повинні діяти як інструмент урядової адміністрації. Таким чином, обгрунтовується втручання державних органів у справи місцевого самоврядування в тих випадках, коли цього вимагають загальнонаціональні інтересиСм.: Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право України: Підручник. - М., МАУП, 2004. - С. 55 ..

6. Муніципальні системи зарубіжних країн

В світовій практиці існує кілька систем місцевого самоврядування: англосаксонська , континентальна та змішана (дуалістична) . Їх виділення базується на принципах, які лежать в основі відносин місцевих органів як між собою, так і з вищестоящими владою.

Англосаксонська муніципальна система сформувалася в країнах, що належать до системи загального права (Великобританія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія). Для даної муніципальної системи характерна відсутність на місцях повноважних представників державної влади. Представницькі органи функціонують автономно в межах їх власних повноважень. При цьому пряме підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим відсутній.

Місцеві представницькі органи (ради) в країнах, де діє англосаксонська система, обираються безпосередньо населенням на три-чотири роки.

Виконавчі колегіальні органи загальної компетенції в розглянутій муніципальній системі не створюються. Наприклад, у Великобританії такою діяльністю займаються галузеві постійні комісії, які формуються з членів ради і наймають оплачуваних службовців. У містах США виконавчу функцію здійснюють мери, любо обираються безпосередньо населенням (система «мер - рада» ), або радою міста, або наймають на кілька років за контрактом з числа менеджерів (система «рада - керуючий» ). Наймані мером і постійними комісіями ради муніципальні службовці підлягають затвердженню радою.

Особливістю англосаксонської муніципальної системи є чітке визначення компетенції органів місцевого самоврядування. Повноваження місцевих органів визначаються за принципом позитивного правового регулювання . Це означає, що представницькі органи вправі здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначаються законом.

В США цей принцип знайшов відображення в «правилі Діллона» , згідно з яким будь-яке справедливе, розумне, істотне сумнів у наявності того чи іншого повноваження трактується судами проти муніципальних корпорацій, тим самим спірні положення заперечуються. З урахуванням цього принципу, міста, розробляють свої муніципальні хартії самоврядування, прагнуть як можна докладніше зафіксувати в них свої повноваження. На сьогоднішній день положення, регулюють діяльність муніципальних органів влади, містяться в конституціях всіх 50 штатів США. Ступінь урегульованості різних аспектів місцевого самоврядування в окремих штатах не однакова, тим самим виділяють два їх основні групи. До першої групи належать конституції штатів, які містять незначна кількість норм, що регулюють діяльність місцевих органів влади, причому встановлюють обмеження їх діяльності (штати Алабама, Міссісіпі, Теннессі, Каліфорнія і ін.) Другу групу складають штати, конституції яких характеризуються більш детальним нормативним регулюванням внутрішньої організації муніципалітетів (штати Нью-Мексико і Коннектикут).

В Великобританії місцеві органи також мають лише ті повноваження, які безпосередньо представляються їм парламентськими статутами. Якщо у місцевих органів виникає необхідність в отриманні додаткового повноваження, то вони має право звернутися до парламенту з проханням про видання «приватного» акту. Існує і більше легкий спосіб отримання додаткового повноваження: звернення до державному секретарю відповідного департаменту з проханням про видання указу, що представляє місцевому органу необхідне повноваження. Безумовно, такий указ підлягає затвердженню парламентом. Нині значення приватних актів у цілому невелика, однак вони все ще продовжують використовуватися «в як субінстітута загальнормативний законодавства і для експериментальної перевірки проектованих загальних законоположень »Див: Барабашов Г. В. Місцевий самоврядування. - М.: МГУ, 1996. - С. 152 ..

В країнах з континентальної муніципальної системою (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія, країни Латинської Америки) паралельно діють два види органів влади на місцях: призначений представник державної влади і обраний населенням адміністративно-територіальною одиницею рада. Так, наприклад, в вищу адміністративно-територіальну одиницю Франції - регіон - декретом Президента, прийнятим в Раді міністрів за поданням глави уряду і міністра внутрішніх справ, призначається комісар Республіки. Одночасно в регіоні обирається місцевий представницький орган - регіональна рада, а виконавчим органом ради є обирається їм голова.

В нижчестоящої по відношенню до регіону адміністративно-територіальної одиниці -- департаменті представником державної влади є префект, а місцевий представницький орган - генеральний рада обирається населенням строком на шість років і оновлюється наполовину через кожні три роки. У розпорядження обирається Генеральною радою голови - голови місцевої виконавчої влади передані частково місцеві служби міністерств, оскільки департамент раніше не мав у своєму розпорядженні власним апаратом службовців.

В окрузі (наступна після департаменту адміністративно-територіальна одиниця Франції) є лише призначений представник державної влади -- супрефект.

В самої низової адміністративно-територіальної одиниці - дооммуне ніяких призначаються органів немає. Населення комуни обирає терміном на шість років місцевий представницький орган - муніципальна рада, чисельність якого залежить від чисельності населення комуни. Так, в комунах чисельністю менше 100 мешканців у рада обирається дев'ять чоловік, в комунах чисельністю від 2500 до 3499 жителів - 25 чоловік, для комун, що нараховують від 80000 до 99999 жителів, - 53 людини. Виконавчу владу в комуні здійснюють мер і його заступники, які обираються муніципальною радою.

Змішана модель (Німеччина, Австрія, Японія) має схожості як з європейською (континентальної), так і з англосаксонської, володіючи при цьому своїми власними специфічними рисами. Так, наприклад, у Німеччині бургомістри і ландратами мають подвійний статус - органу місцевого самоврядування і низової ланки виконавчої державної влади.

Губернатор японської префектури, що обирається місцевим населенням і вважається главою місцевої влади, виконує цілий ряд загальнодержавних функцій.

Слід мати на увазі, що в сучасних демократичних державах відбувається зближення муніципальних систем (англосаксонської і континентальної), однак поєднання в них місцевого (державного) управління та місцевого самоврядування залишається, незалежно від того, чи присутній представник центральної влади на місцях чи місцеве самоврядування здійснюється виборними органами влади. У кожному разі в тій чи іншій країні місцеве самоврядування здійснюється на підставі власних повноважень на користь місцевого населення, тоді як місцеве управління функціонує в рамках обов'язкових або делегованих повноважень для задоволення державного інтересаСм. докладніше: Муніципальне право зарубіжних країн (порівняльно-правовий аналіз): Навчальний посібник для вузів. - М.: Академічний Проект. 2006. - С. 3-40 )..

Таким чином, можна говорити про превалювання саме змішаної моделі місцевого самоврядування.

Висновки

Існує декілька теорій місцевого самоврядування: громадська , державна і дуалістична . Певне поширення набула також юридична і політична теорії місцевого самоврядування.

В сучасному світі склалися три моделі місцевого самоврядування: англосаксонська, континентальна і змішання.

Англосаксонська модель характеризується такими рисами:

самостійністю і незалежністю місцевих органів влади від держави при вирішенні власних проблем;

відсутністю при муніципальних органах влади повноважних представників держави;

здійсненням муніципальними органами влади завдань, що входять до компетенції держави;

регулюванням взаємовідносин місцевих органів влади з центральною владою актами парламенту;

наявністю чіткого переліку функцій і повноважень місцевих органів влади;

жорстким контролем з боку уряду фінансової сфери.

Континентальна (французька) модель характеризується такими рисами:

контролем центральної влади над місцевим самоврядуванням;

дотриманням субординації між муніципалітетами та органами державної влади;

вагомою роллю на місцях представників центральної влади;

функціонуванням прямого державного управління на регіональному рівні.

Змішана модель побудована на наступних принципах:

демократія повинна будуватися знизу вгору, якщо держава хоче мати підтримку народу;

громади є основою держави;

все дії державного управління базуються на діях громад;

громади інтегровані в загальну систему державної влади, здійснюють свою владу як частина держави, і за його повноважень; існують компетенції (власні повноваження), які прямо не залежать від вказівок вищестоящих державних органів.

Слід мати на увазі, що в сучасних демократичних державах відбувається зближення муніципальних систем (англосаксонської і континентальної), однак поєднання в них місцевого (державного) управління та місцевого самоврядування залишається, незалежно від того, чи присутні представники центральної влади на місцях чи місцеве самоврядування здійснюється виборними органами влади. У кожному разі в тій чи іншій країні місцеве самоврядування здійснюється на підставі власних повноважень на користь місцевого населення, тоді як місцеве управління функціонує в рамках обов'язкових або делегованих повноважень для задоволення державного інтересу.