2. Розробка та імплементація системи кризового менеджменту – актуальне завдання будь-якої системи регіональної безпеки.

Процес розробки системи антикризового менеджменту для Чорномор’я в контексті трансформації моделі інституціонального забезпечення співробітництва у сфері регіональної безпеки

Анотація

У лекції окреслено можливості створення та формування системи антикризового менеджменту для Чорномор’я крізь призму трансформаційних процесів інституціонального забезпечення співробітництва у сфері регіональної безпеки з урахуванням досвіду провідних міжнародних організацій та провідних геополітичних потуг світу. Доведено необхідність розробки спільної стратегії розвитку Чорноморського регіону з урахуванням змін геополітичної ситуації, що склалась після подій 2008 р., та створення системи антикризового менеджменту для Чорноморського простору з метою мобільного реагування на новітні виклики та загрози безпеці на національному, регіональному та глобальному рівнях.

Питання підвищення ефективності реагування держав Чорноморського регіону на зміни в існуючій системі взаємодії у зазначеному просторі, що відбулися внаслідок деструктивних дій РФ як одного з ключових гравців Чорномор’я, та створюють небезпеку практично для усіх країн регіонального простору, обумовлює необхідність виробити спільну стратегію подальшого розвитку Чорноморського регіону з урахуванням узгодження змін у зовнішньополітичних стратегіях країн Чорномор’я з метою вироблення основних напрямів взаємодії, цілей та механізмів їх реалізації на національному, регіональному/міжрегіональному та глобальному рівнях.

Головними чинниками, які обумовили трансформацію існуючої системи інституціонального забезпечення співробітництва, є, по-перше, наслідки російсько-грузинської війни 2008 р., яка довела неефективність існуючих інституціональних структур у питанні забезпечення безпеки у зазначеному просторі, та, по-друге, відсутність достатнього фінансового, матеріально-технічного, кадрового потенціалу та політичної волі еліт держав Чорноморського регіону для реалізації власних ініціатив/проектів, що обумовила залучення до процесів конструювання регіонального комплексу безпеки ресурсів зовнішніх сил, в ролі яких виступають провідні світові потуги (ЄС, НАТО, США, РФ).

Проблема набуває надзвичайної актуальності в зв’язку із посиленням останнім часом уваги міжнародної експертної спільноти до проблеми формування комплексу регіональної безпеки у Чорноморському просторі, зокрема, до вирішення такого ключового завдання системи безпеки як розробка та імплементація системи антикризового менеджменту, завдяки якій держави зможуть керувати ризиками, зокрема запобігати їх появі та сприяти зменшенню деструктивного впливу небезпек на розвиток системи регіональної безпеки та співробітництва в цілому.

Проте реалізація процесу забезпечення функціонування системи антикризового менеджменту в Чорноморському просторі зокрема та підтримки регіональної стабільності загалом можлива лише за умов створення ефективного механізму взаємодій різних регіональних інституційних об’єднань, що має бути покладений в основу ключового концептуального документу – Спільної стратегії подальшого розвитку Чорноморського регіону на сучасному етапі.

Теоретичні та практичні аспекти політичної регіоналістики висвітлені в працях зарубіжних вчених: Є. Доморенок, А. Казанцева, Л. Канторі, А. Макаричева, С. Роккана, А. Сергуніна, К. Штольца та ін. Серед українських науковців, які досліджували особливості процесів регіоналізації, – І. Гладій, Є. Кіш, І. Новак та ін. Інституціональний чинник у забезпеченні міжнародної безпеки на регіональному рівні розглядається в працях теоретиків ліберального інституціоналізму Р. Кеохейна, Л. Мартін, М. Церна, А. Штейна, соціологічного інституціоналізму А. Вендта, К. Сікніх, М. Фіннемор, політичного реалізму Р. Гілпіна, Дж. Мієршармера та С. Краснера, авторів класичної теорії регіональних комплексів безпеки Б. Б’юзана, Я. Вайлда та О. Уівера. Питання режиму регіональної безпеки, ключові аспекти процесу формування системи антикризового менеджменту та попередження конфліктів розглядаються провідними американськими вченими А. Заккором та А. Бразевіцем, а також російськими науковцями Ю. Воробйовим, Б. Порфір’євим, Г. Федуловим та ін.

Актуальним проблемам створення системи оцінки ризиків та загроз на локальному, національному, регіональному, міжрегіональному та глобальному рівнях присвячені праці науковців-практиків, які працюють у сфері науково-аналітичного забезпечення політики Українського держави у сфері національної/міжнародної безпеки, зокрема, Вещицький І. В., Герасимчук С. П., Горбулін В. П., Грищак О. М., Корендович В. С., Литвиненко О. В., Матійчик Я. П., Романов І. В., Ситник М. Г.

Вагомий внесок у розвиток досліджень, присвячених аналізу проблем безпеки та співробітництва у Чорноморському регіоні та оновлених підходів у зовнішньополітичних стратегіях країн зазначеного простору після подій серпня 2008 р., зробили такі вітчизняні фахівці, як О. Гончаренко, А. Дацюк, Р. Жангожа, О. Котелянець, І. Максименко, Б. Парахонський, Г. Перепелиця, Г. Шелест та ін.

Метою лекції є проведення аналізу особливостей створення та формування системи антикризового менеджменту для Чорномор’я крізь призму трансформаційних процесів інституціонального забезпечення співробітництва у сфері регіональної безпеки.

Сьогодні не лише країни Чорноморського регіону, але і інші держави світу не в змозі протистояти посиленню загроз та викликів безпеці на національному, регіональному/трансрегіональному та глобальному рівнях. Розглядаючи процеси інституціональної взаємодії в регіоні, важливо визначити ключову роль міжнародних організацій у виробленні теоретико-методологічних підходів щодо визначення ключових концептуальних понять системи антикризового менеджменту, таких як “міжнародна регіональна безпека”, “інституціональний вимір регіональної взаємодії”, “загроза регіональній безпеці”, “надзвичайна ситуація”, “механізми нейтралізації загроз”, “надзвичайна ситуація”, “ризик”, “управління ризиком”, “режим безпеки” та розробки заходів для запобігання загроз та забезпечення захищеності найважливіших об’єктів інфраструктури від комплексного впливу вражаючих за наслідками аварій та катастроф, які носять транскордонний характер.

Враховуючи інтенсифікований обмін досвідом, який відбувається останнім часом в рамках співпраці окремих робочих/контактних груп різних регіональних організацій Чорноморського простору, можна говорити про процес започаткування вироблення концептуальних засад подальшої взаємодії у питання окреслення не лише приоритетних проблем, які небідно вирішити, а у питанні узгодження основних понять, якими оперують експерти, які мають бути спільними в процесі розробки загальних стратегій та влаштовувати усіх учасників регіональної системи взаємодій, та у виробленні методології забезпечення процесу управління системою регіональної безпеки для Чорного моря.

Таким чином, визначимо основні поняття дослідження проблеми формування системи антикризового менеджменту для Чорномор’я в контексті трансформаційних процесів інституціонального забезпечення співробітництва з питань регіональної безпеки :

• міжнародна регіональна безпека – це захищеність системи взаємовідносин країн окремого регіону від загроз дестабілізації ситуації, криз, збройних конфліктів і війн регіонального масштабу [1, 41];

• інституціональний вимір регіональної взаємодії – оновлення існуючих схем співпраці окремих регіональних організацій (ОЧЕС, БЛЕКСІФОР, Рада міністрів оборони держав Південно-Східної Європи, “Чорноморська гармонія”), використання їхніх ресурсів для процесу створення та імплементації системи антикризового менеджменту для Чорномор’я;

• загроза регіональній безпеці – це безпосередня небезпека, джерело якої може бути встановлено більш або менш чітко; загроза потребує швидкого реагування з боку тих, проти кого вона спрямована [2], що передбачає розробку як стратегії протидії, так і плану заходів з метою реалізації означених у стратегії цілей та завдань;

• механізми нейтралізації загроз – комплекс взаємопов’язаних політичних, економічних, нормативно-правових, військових, техніко-технологічних, організаційних та гуманітарних заходів, спрямованих на ідентифікацію, прогнозування та відвертання загроз, а в разі їх пом’якшення наслідків, пов’язаних з ними [1, 49];

• надзвичайна ситуація – обставина на певній території, що склалася внаслідок аварії, небезпечного природного явища, катастрофи, стихійного лиха тощо, які можуть призвести або вже призвели до людських жертв, збитку здоров’ю людей або навколишньому середовищу, значних матеріальних і фінансових витрат, а також до порушення нормальних умов життєдіяльності людей [1, 48]; надзвичайна ситуація може мати деструктивні наслідки локального, національного, транскордонного, регіонального/міжрегіонального і навіть на глобального масштабу і потребує мобільного реагування як на національному, так на міждержавному рівнях із залученням відповідних профільних міжнародних структур;

• ризик – вірогідно можливі небезпеки, стосовно яких застосовуються підстрахувальні заходи або профілактичні дії як на національному, так і на міждержавному/регіональному рівнях [2]; уявлення про ризики формуються в результаті дискусій як політичних, так і в наукових колах [3]; ризик – прогнозована векторна величина збитку, що може виникнути внаслідок ухвалення рішень в умовах невизначеності та реалізації загрози [1, 50];

• управління ризиком – розробка та обґрунтування оптимальних процесів діяльності, спрямованих на ефективну реалізацію рішень у галузі забезпечення безпеки [1, 50-51];

• режим безпеки – це сукупність принципів, правил та норм, які формують рамки поведінки для “акторів безпеки” та забезпечують позитивну взаємодію між ними на національному, регіональному та міжнародному рівнях.

Більшість науковців схиляється до думки, що процес формулювання основних понять у сфері регіональної безпеки ще не завершився і потребує подальшого теоретико-методологічного вдосконалення з огляду на постійні зміни зовнішнього середовища та появу новітніх викликів та загроз як безпеці окремої держави регіону, так і простору в цілому.

Важливо зазначити, що протягом останніх десятиріч спостерігається тенденція зростання кількості надзвичайних ситуацій техногенного характеру не лише в регіоні, що розглядається, але і в усьому світі. Збільшується кількість промислових аварій та катастроф, що наносять значний збиток здоров’ю населення, об’єктам народного господарства, транспортно-комунікаційній інфраструктурі, навколишньому середовищу. Наслідки більшості цих надзвичайних ситуацій поширюються не лише на країну, де катастрофа безпосередньо відбулась, але і на регіон в цілому.

Також зросла загроза терористичних акцій та диверсій, що можуть бути спрямовані на потенційно небезпечні підприємства й об’єкти і призвести до катастрофічних наслідків, які виходять за рамки національних кордонів [4, 29]. Наявність в регіоні неврегульованих конфліктів унеможливлює забезпечення стабільного функціонування трубопроводів та транспортних комунікацій.

Найбільші за масштабами надзвичайні ситуації техногенного характеру, що трапилися протягом останніх десятиліть, забрали десятки і сотні людських жертв, завдали значних, у багатьох випадках непоправних втрат довкіллю. Як приклад, можна навести найбільш надзвичайну ситуацію з транскордонними екологічними наслідками у Чорноморському регіоні, яка мала місце в Румунії у 2000 р., де на золотодобувному руднику “Ауру” прорвало дамбу ставка -хвостосховища. Більше 100 тис. мі води зі вмістом висококонцентрованих ціаністих з’єднань потрапило в ріки Тису та Дунай. У результаті транскордонного переносу отрути скоїлася масова загибель риби, птахів і тварин, більше 2 млн. людей залишилися без питної води, прикордонним державам було завдано суттєвих економічних збитків [4, 29].

Таким чином не лише перед країнами Чорноморського регіону, але і перед світовою спільнотою в цілому постала проблема розробки ефективної системи управління ризиками та загрозами. В цьому контексті важливо зазначити, що нині є низка міжнародних організацій та структур, які розробили пакет рекомендацій та пропозицій щодо створення та імплементації системи оцінки й управління ризиками, що пов’язані із загрозами безпеці та здоров’ю людини і станом навколишнього середовища внаслідок діяльності промислових, передусім нафтопереробних та хімічних, й енергетичних комплексів у широкому розумінні. Серед цих організацій варто виокремити роботу Організації об’єднаних націй з промислового розвитку (UNIDO), Міжнародного агентства з атомної енергетики (IAEA), Програми з навколишнього середовища ООН (UNEP), Всесвітньої організації охорони здоров’я (WHO), Міжнародної організації праці (ILO).

На особливу увагу заслуговує робота в цьому напрямі, яка відбувається в рамках окремих структур Євросоюзу та НАТО.

Основи політики ЄС з питань попередження великих аварій, наслідки яких носять транскордонний характер, закріплено у відповідних Директивах ЄС, що є документами прямої дії та обов’язковими для виконання усіма державами ЄС. Зокрема, Директива 82/501/ЄЕС (Директива Севезо) про небезпеку великих аварій у деяких галузях промисловості та іншої діяльності [5], що у 1999 р. замінено Директивою 96/82 ЄЕС (Директива Севезо ІІ) про запобігання великих аварій за участю небезпечних речовин [6].

Підходи до регулювання управління безпекою в надзвичайних умовах, що містяться у Директиві Севезо ІІ, знайшли адекватне відображення в низці директивних документів, в яких визначено позицію світової спільноти, що полягає у недопущенні великих аварій та катастроф, зокрема в Конвенції про запобігання великим промисловим аваріям від 22 червня 1993 року № 3174, що була прийнята в Женеві на 80-й сесії Генеральної конференції Міжнародної організації праці [7].

Відповідно до загальних принципів Конвенції, кожен член повинен формулювати, здійснювати і періодично переглядати національну політику стосовно захисту персоналу, населення і навколишнього середовища від ризику великих аварій, спираючись на чинні національні закони і норми, умови і практику [7].

Дія директиви Севезо ІІ поширюється на всі підприємства, де присутні небезпечні речовини в кількостях, що дорівнюють чи таких, що перевищують мінімальне граничне значення, вказане у Директиві. Якщо кількість небезпечних речовин перевищує максимальне граничне значення, то вимоги щодо забезпечення безпеки такого об’єкту відповідно до Директиви значно підвищуються [6].

Ключовим завданням стратегії ЄС у сфері антикризового врегулювання є переведення управління безпекою на якісно нову основу для того, щоб ризик для людей, майна і навколишнього середовища, що залежить від розташування і діяльності потенційно небезпечних підприємств, міг бути оціненим і належним чином керованим. Варто додати, що основні зусилля щодо захисту населення щодо захисту населення або з ліквідації наслідків аварій, які вже відбулися, мають бути спрямовані на їх попередження.

НАТО як організація та держави-члени Альянсу окремо мають значний досвід у сфері антикризового врегулювання, зокрема у питанні створення ефективних систем управління, матеріально-технічного, фінансового та інших видів ресурсного забезпечення дій відповідних сил і засобів в умовах надзвичайних ситуацій мирного і воєнного часу [4, 36]. При розробці українського підходу щодо створення системи антикризового менеджменту для Чорноморського регіону автор статті використовувала окремі структурні елементи стратегії Альянсу щодо реагування на виклики та загрози та забезпечення роботи системи командування, контролю, управління та розвідки, включно з функцією обміну інформацією, які за змістом синхронізуються з політикою США у сфері мобільного реагування на виклики та загрози.

В цьому зв’язку видається доцільним розглянути досвід США у питанні створення та імплементації системи попередження надзвичайних ситуацій техногенного характеру та розглянути можливості його використання для регіону Чорного моря.

Відповідно до концепції об’єднаного управління країною у надзвичайних ситуаціях централізоване керівництво аварійно-рятувальними роботами та надання необхідної фінансової та матеріально-технічної допомоги здійснює Федеральне агентство по роботі у надзвичайних умовах (ФЕМА) США, що безпосередньо підлегле президентові (рік створення – 1979). З метою створення скоординованої структури органів управління в рамках ФЕМА засновано Систему управління діями у надзвичайних ситуаціях (NEMS) і Систему оповіщення і попередження (NAWAS). На сьогодні ключовим завданням системи є попередження і ліквідація надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру і використання наявного потенціалу ФЕМА в гуманітарних цілях [4, 38].

Стратегія США щодо шляхів оптимізації антикризового врегулювання має чітку структуру, яка складається з таких елементів: аналіз ризику, що включає оцінку ризику, управління ризиком, комунікабельність ризику (поширення інформації про ризик); компоненти “оцінки ризику” та компоненти “керування ризиком” [4, 79-80].

На думку автора, при формулюванні власного підходу щодо визначення основних структурних елементів системи, варто більше уваги приділити саме змісту ключових положень стратегії США, яка більшою мірою підходить для створення системи антикризового менеджменту як національному, так і на регіональному рівнях.

У цьому зв’язку наша держава в рамках діяльності такої структури як ОЧЕС (з урахуванням розширення функцій цієї організації за рахунок безпекового виміру), беручи до уваги досвід провідних профільних міжнародних організацій, ЄС, НАТО, США та на підставі вже існуючих розробок провідних вітчизняних фахівців, може запропонувати власне бачення моделі системи антикризового менеджменту для Чорноморського регіону.

Система антикризового менеджменту для Чорноморського регіону: український підхід

На думку автора, така система має включати наступні структурні елементи:

1. Забезпечення режиму безпеки передбачає співпрацю в таких сферах безпеки як:

• безпека кордонів;

• контроль за безпекою повітряного простору;

• безпека мореплавання [8, 99].;

• розробка заходів, спрямованих на зміцнення взаємодії між різними регіональними інституціями з питань забезпечення моніторингу за дотриманням державами регіону режиму безпеки.

2. З метою забезпечення ефективної системи управління режимом безпеки необхідно розробити функціональну концепцію регіональної безпеки, яка б чітко окреслила існуючі транснаціональні загрози. Зокрема, до таких загроз варто включити наступні:

• транснаціональний/регіональний тероризм;

• поширення зброї масового ураження;

• трафік вогнепальної зброї та малокаліберної зброї;

• контрабанда наркотичних та психотропних речовин;

• діяльність транснаціональних злочинних організацій, яка характеризується такими ознаками: мережа цих структур є занадто розпорошеною та децентралізованою; здатність угрупувань використовувати існуючу систему транспортних комунікацій; мобільність реагування на заходи протидії їх діяльності з боку регіональних/глобальних інституцій або окремих країн регіону [8, 99].

3. Нова інституціональна модель співробітництва в галузі безпеки має ґрунтуватись на створенні т. зв. мереж “когнітивних акторів” у Чорноморському регіоні. Саме “когнітивні актори”, які займаються поширенням інформації, інтерпретацій, інструменталізують знання та є важливим елементом в системі взаємодії регіонів із зовнішнім середовищем [9] . Таким чином, постає питання про визначення ролі аналітичних центрів, науково-дослідницьких інститутів та неурядових громадських організацій у процесі забезпечення регіональної безпеки у Чорноморському просторі [10, 105]. З цією метою доцільно:

• окреслити можливості впливу експертної спільноти на механізм прийняття державних рішень у галузі регіональної безпеки;

• визначити шляхи підвищення ефективності регіональних проектних мереж у Чорномор’ї.

4. Відповідно до функціональної концепції регіональної безпеки управління кризовими ситуаціями відбувається в декілька етапів:

• виявлення загроз;

• розробка та прийняття рішень;

• вжиття заходів протидії;

• формування плану дій щодо боротьби із чітко визначеними загрозами [8, 100] та призначення виконавців, відповідальних за його реалізацію на регіональному/трансрегіональному та національному/локальному рівнях;

• розробка стратегії співпраці країн Чорномор’я у сфері безпеки на майбутнє.

4. 1. Процес виявлення загроз передбачає:

• збирання та обмін інформацією на рівні мобільних контактних груп при оборонних відомствах/міністерствах країн регіону;

• постійний моніторинг та контроль повітряного простору;

• спостереження за сухопутними та морськими кордонами, зокрема, з метою виявлення фактів переміщення зброї масового ураження, трафіку наркотичних та психотропних речовин, торгівлі людьми тощо;

• моніторинг за поширенням інфекційних захворювань [8, 100];

• підготовка аналітичних доповідей та звітів статистичного характеру для відповідних органів державної влади на національному рівні та регіональних/трансрегіональних інституцій щодо існуючого стану безпеки регіону загалом та кожної країни окремо.

2. Процес розробки та прийняття рішень включає забезпечення роботи системи командування, контролю, управління та розвідки, включно з функцією обміну інформацією (С 41) [8, 100]. При впровадженні такої системи варто використовувати досвід функціонування такої системи у США та НАТО, особливу увагу слід звернути на питання, пов’язані із захистом інформації.

В цьому зв’язку доцільно:

• створити т. зв. центри управління або контролю в країнах регіону та забезпечити їх відповідним програмним забезпеченням;

• надати центрам відповідні повноваження щодо обґрунтування доцільності прийняття тих чи інших рішень та вироблення відповідних рекомендацій щодо їх реалізації для органів державної влади країн регіону та регіональних структур співпраці;

• забезпечити функціонування мережі аналітичних центрів країн Чорноморського регіону, доповіді та пропозиції яких використовуються при розробці та прийнятті рішень стратегічного характеру;

• створити додатково до центрів управління або контролю альтернативні центри з питань управління кризовими ситуаціями, що стались внаслідок екологічних/техногенних катастроф.

2. Етап протидії передбачає вжиття заходів на концептуальному рівні, що залежить від загального стану безпекового середовища в регіоні, та безпосередньо в процесі виникнення надзвичайних ситуацій, які являють собою загрозу країнам означеного простору в цілому. В цьому зв’язку доцільно:

• створити відповідно до функціональної концепції регіональної безпеки спільні сили швидкого реагування в надзвичайних умовах (з цією метою можна використати потенціал такої регіональної структури як Рада міністрів оборони держав Південно-Східної Європи та її ідею щодо створення мобільних підрозділів);

• розглянути можливість створення регіональних військових сил спеціального призначення в цілях боротьби з тероризмом та переміщенням зброї масового ураження (з цією метою можна використати потенціал вже існуючої регіональної ініціативи “Чорноморська гармонія” з перспективою розширення її функцій);

• вивчити можливість використання сил поліції/міліції, які мають безпосереднє відношення до спецоперацій щодо протидії тероризму та поширенню зброї масового ураження [8, 100];

• виробити спільну стратегію захоплення небезпечних об’єктів/суб’єктів як силами військового, так і цивільного призначення;

• дослідити можливість створення регіональних військово-морських сил швидкого реагування та спільної берегової охорони.

2. Формування плану дій щодо боротьби із чітко визначеними загрозами та призначення виконавців, відповідальних за його реалізацію на регіональному/трансрегіональному та національному/локальному рівнях:

• включити до плану дій заходи, пов’язані із посиленням безпеки морських портів та аеропортів;

• забезпечити необхідним технічним устаткуванням та програмним забезпеченням служби митного та імміграційного контролю з урахуванням потреби у посиленні безпеки кордонів;

• розробити та впровадити систему моніторингу та контролю за поширенням зброї масового ураження та визначити структури, на які будуть покладені зазначені функції, на національному та регіональному рівнях [8, 100];

• організувати проведення спільних навчань та семінарів-тренінгів;

• використовувати існуючі багатонаціональні миротворчі сили в регіоні для підтримки безпеки не лише у Чорномор’ї, але у Південно-Східній Європі загалом (наприклад, можна застосовувати потенціал SEEBRIG);

• залучати різні міжнародні організації для реалізації міжрегіональних проектів (участь у співфінансуванні окремих проектів; надання технічного сприяння);

• забезпечити подальший контроль над утилізацією боєприпасів тощо.