Глава 1. Московское городское управление в начале хх века – механизм и его функции.

1. Механизм

Прежде всего, следует обозначить границы правового поля, в котором довелось работать Московской городской думе в изучаемый нами период. Основу его составляло Городовое положение 11 июня 1892 года, принятие которого также вошло в историю как «Городская контрреформа». Разбор основных его норм находим у Н.С. Каржанского. Пассивное и активное избирательное право могло иметь весьма небольшое число москвичей. Имущественный ценз был установлен весьма и весьма высоким. Так, для домовладельцев доход с дома должен был составлять не менее 3 000 рублей в год, а для купцов общий доход с дела – не менее 500 рублей в год²⁵. Столица делилась на 6 весьма неравных избирательных участков. Избирателей от каждого участка должно было быть на одного человека больше, чем баллотирующихся отсюда кандидатов. Возрастной ценз также был относительно высоким – с 25 лет. Женщины голосовать и быть избранными могли. Свое видение этих механизмов предоставляет нам источник.

Депутатами – по терминологии тех дней, «гласными» - становились в основном домовладельцы, фабриканты и купцы. Число избирателей, как говорилось выше, было мало чрезвычайно²⁶. Из 1174633 зарегистрированных москвичей согласно цензовой системе 1892 года лишь немногим более 8 000 обладали избирательными правами. К избирательным урнам в конце XIX приходило не более 3 тысяч, лишь однажды избирателей оказалось 4563 человека. Из них 475 обладали высшим образованием, 620 имели среднее, 1 200 – низшее, 1393 – домашнее, а 183 избирателя были неграмотны. Остальные были грамотными, но никаких сведений о своем обучении, где бы то ни было сообщить не смогли. Астров предостерегает нас от искаженной оценки этих данных – домашнее образование он оценивает как наилучшее из данного списка. С грустью отмечает Астров, что Дума ни в коем случае не представляла всей Москвы. Анализируя картину выборов по каждому из избирательных участков Старой Москвы, он проводит связь между сословной окраской каждого из районов и составом лиц, избранных в думу от него (Астров, 38). Он приводит почти средневековую картину «цеховой специализации» районов – Арбат и Пречистенку он связывает с интеллигенцией, ломовых извозчиков – с Хамовниками (транспортирующие тяжелый груз), Замоскворечье с купечеством, Сущево – с ямщиками. Сохранялись и религиозные анклавы – традиционно сильными были старообрядцы Рогожской части. В итоге получалась, как уже говорилось выше, масса разнообразная. В Думе заседали поколения отцов и детей, присутствовали и женщины. Из них наиболее выделялись Морозовы, Фирсанова, Петухова.

Само собой, в Думе формировались некоторые коалиции, гласные не были разобщены. Были в Думе и те, кто беспрекословно шел за мнением своего лидера, составляя таким образом в известном смысле его политическую клиентелу (Астров, 44). Астров вынужден заметить, что таких, молчащих, послушных, не имеющих своего голоса, было большинство. Подобное происходило на выборах всех уровней. К примеру, когда выбирались должностные лица будущей думы, многие шли на открытый подкуп, суля вымостить дорожку к дому потенциального избирателя (Астров, 43). Естественно, в таких условиях проверенным и безотказным методом достижения политического влияния был популизм. В Думе ценились высококлассные ораторы, но поскольку состав ее был весьма и весьма специфическим, особый вес имели ораторы необычные. Так, известный острослов адвокат Ф.Н. Плевако, речи и труды которого переиздаются и поныне, уступал пальму первенства безвестному купцу Максимову из Рогожской части. Максимов просто умело и ловко копировал повседневный стиль общения большинства избирателей от купеческих кругов, благодаря этому – казался простым и понятным. Но и совсем простые, посредственные ораторы, как сообщает Астров, котировались невысоко (Астров, 39).

Любопытно присмотреться к некоторым моментам повседневной работы Думы. Астров постоянно подчеркивает, что все депутаты относились к совей работе по-разному. Некоторые, подобно Муромцеву, Родичеву, Плевако, работали там добросовестно, вели за собой остальных, были настоящими инициативными лидерами. Однако таких было совершенное меньшинство (Астров, 33). К примеру, депутат Абрикосов был примечателен тем, что посещал Думу как театр – изредка, с единственной целью поддержания нужных связей. Исследователи приводят и более яркие курьезы. Так, один депутат, имевший отношение к одному из факультетов Московского университета, из 100 заседаний Думы его созыва, посетил три – и то, по собственному признанию, заезжал по ошибке²⁷. Это позволяет нам сделать вывод, что тон общей работе задавала небольшая группа людей, возможно всего около 15-20 депутатов, от которых зависело очень многое.

Следует продолжить анализ внутренних структур Думы. Подобно нынешним Комитетам Государственной Думы Российской Федерации, гласные Московской городской думы делились по комиссиям. Комиссии создавались самые разные, постоянные и временные, однако главные комиссии фактически не меняли своего назначения. К таким, безусловно, следует отнести финансовую комиссию, жилищную комиссию, комиссию народного просвещения. Об их деятельности будет подробно рассказано в соответствующем разделе. Каждая комиссия на определенный срок избирала своего председателя. Были в Думе и должностные лица более высокого порядка – это секретарь и городской голова. Вместе с тем, и секретарь, и голова по старому обычаю числились гласными (Астров, с. 65). Яркой характеристикой тому, насколько деловыми были в большинстве своем гласные, является тот факт, что секретаря Дума выбирала со стороны. В 1897 году им стал 29-летний мировой судья с Пресни Николай Иванович Астров. Приглашение на пост секретаря Думы было весьма почетным, т.к. Астров даже вопреки своему изначальному желанию был вынужден соглашаться.

Что же входило в компетенцию секретаря Московской городской думы? Внимательный анализ мемуаров Астрова позволяет выявить как минимум десять позиций. Не без доли самолюбования отмечает он, что секретарь мог «иметь влияние на все самыми различными способами» (Астров, 31). Во-первых, он высказывал мнение на все законы и распоряжения, издаваемые от имени Думы. Поскольку с неодобрительной резолюцией секретаря документ не мог выйти из стен красного здания на Воскресенской площади, такая привилегия могла быть приравнена к неофициальному, неформальному своеобразному праву вето. Во-вторых, в спорных случаях, именно секретарь воздействовал на решения городской управы – исполнительного органа городского самоуправления, и обладал прерогативой быть третейским судьей в споре оппозиционных друг другу групп. В-третьих, ведал секретарь и внешними связями. Своим дипломатическим талантом он должен был сглаживать острые углы противоречий московского самоуправления и местной власти, назначенной из Петербурга. В-четвертых, секретарь поддерживал связь со специфическим бюрократическо-контрольным органом дореволюционной России - Высшим присутствием²⁸. В-пятых, мог секретарь редактировать все доклады, читаемые с думской кафедры, как издаваемые от лица думы, так и работы частных ораторов, т.е. приобретал он и функции модератора. В-шестых, он должен был быть своеобразным стимулом для нерадивых думцев – и гасителем, усмирителем для не в меру «ретивых». Из этого интересного сообщения Астрова можно заключить, что роль инициатора того или иного процесса часто приходилось брать на себя секретарю. Одной из самых щепетильных функций, без сомнения, была функция ходатайства перед органами правосудия. Ходатайство оформлялось заявлением с сопроводительной запиской, получить его у секретаря было не так-то просто. Эти функции мы выявили, проанализировав отчет Астрова о поле своей собственной деятельности. Еще один комплекс сфер деятельности можно увидеть, изучив его рассказ о предыдущем секретаре – пользовавшемся всеобщим уважением Николае Ивановиче Бабаеве. Особенными функциями, которые Астров связал с личностью Бабаева, были консультационные. Естественно, секретарь не превращал свой кабинет в юридическую приемную или отдел социального обеспечения, но должностное лицо любого ранга могло консультироваться у него по любым вопросам практического осуществления руководства жизнью Москвы. Еще одной функцией было разъяснение должностным лицам низшего уровня законов и подзаконных актов (Астров, с. 28). Таким образом, мы видим, что круг полномочий городского секретаря был весьма и весьма широк.

Однако здесь следует сделать важную оговоорку. Ни одна из этих функций не была закреплена формальной должностной инструкцией или же каким-то предписанием. Все это, как нам представляется, было своеобразной суммой, компановкой неписаных традиций Думы и личных устремлений того или иного секретаря, его представлений о том, как должна отправляться его должность. Вообще, Астров отмечал необыкновенную роль традиции в повседневной работе Думы (Астров, 44). Ни один из тех, кого думцы считали нарушителем суровых неписаных кодексов, не мог работать полноценно.

После раскрытия обязанностей секретаря, должен непременно встать вопрос – а чем же занимался городской голова, если столь широкий круг полномочий был выведен из-под его ведения? Здесь ответ еще в большей степени зависел от личности головы (Астров, сс.19-21). Граф Голицын, с которым и довелось работать нашему автору, был, скорее представителем, нежели администратором. Не стесняясь, Астров пишет, что рутиной граф интересовался мало, зато был «барином в хорошем смысле этого слова». Зато функции представителя тот исполнял отменно. Другим стилем лидерства отмечены сроки управления предшественников Голицына. Так, Н.В. Алексеев был человеком очень деятельным, энергичным, заставлявшим работать всех вокруг себя, настоящим организатором и вдохновителем думской работы в начале 1890-х годов. Позже он, столько сделавший для призрения, в том числе и умалишенных, будет застрелен душевнобольным маньяком на своем рабочем посту. После него руководил К.В. Рукавишников, стремление которого к работе было лишь показным. Тот любил внешнюю строгость, подтянутость, однако кроме всего прочего, был еще и человеком несамостоятельным (Астров, с. 21). Таким образом, парадоксально, но круг обязанностей головы зачастую оказывался уже и проще, нежели у секретаря.

2. Московское городское управление в системе государственной администрации России начала ХХ века

Само собой, созданное в буквальном смысле на общественных началах, Московское городское управление не могло существовать без взаимодействия с другими органами самоуправления и прочими авторитетными властями. Равным ему по статусу и соответствующим по профилю было Московское земство, т.е. губернская и уездная земская управа Москвы. Отношения между органами, как их описывал Астров, отнюдь не были простыми. Связи с Земскими собраниями были весьма тесными, на каждом из них присутствовал делегат из числа наиболее уважаемых думцев (Астров, 55). Однако Земства того периода многие свои вопросы хотели решать за счет столицы. Вполне естественно, что четкого разграничения прав и возможностей, как и территории влияния, тогда не сложилось. Астров с горечью отмечает, что Земства во многом видели в Москве своего данника, с которого можно безвозмездно получать все, что захочется. Когда речь заходила о вопросах денежных, высшее руководство непременно решало все споры в пользу Земств, что не могло не вызывать негодования Думы. Однако в революцию 1905-1907 годов Земства и Дума проявляли удивительное взаимопонимание, но об этом ниже.

Гораздо худше представляются нам отношения Думы с Высшей властью в лице Императора и его двора. Следует отметить, что именно император назначал тех, кому предстояло контролировать и ограничивать работу Думы – московского градоначальника, губернатора, а позже – и генерал-губернатора. Так, компромиссный граф Голицын во многом был ответом тузов московской буржуазии на притязания Петербурга на контроль происходящего в Москве. Раньше тот был губернатором, но когда перестал устраивать Петербург, был смещен. Здесь одно из немногих мест источника, где мы можем уличить Астрова в хитрости и лукавстве. Он пишет, что крупнейшие московские буржуа выдвинули Голицина на должность московского головы, т.к. стремились показать Петербургу, что «хорошие люди нам нужны…а вы их ценить не умеете!» (Астров, 23). Само собой, наш автор не был столь наивен, чтобы поверить, что такого человека как Голицын, продвинули на такой ответственный пост, дабы показать кому-то, что в Москве «умеют ценить человека». На наш взгляд, это отражение глубинного спора между московской торгово-финансовой буржуазией и двором. Дума, как полноценный выразитель интересов именно этого слоя, не могла остаться в стороне – она стала истинно оппозиционной Петербургу, хотя эта оппозиция в XIX веке еще не успела принять политической окраски (Астров, 26). Это выражалось в том, что император и министр внутренних дел зачастую отказывались утверждать людей, предложенных думой на ответственные должности, боясь потерять контроль, боясь слишком много вольности дать Думе. У Думы не было своей кассы, она финансово полностью зависела от Петербурга, а тот, в свою очередь по мнению Астрова, никогда не был заинтересован в сильной Думе (Астров, 36-37). Словом, противостояние московской думы и петербургского двора становилось все более очевидным с течением времени; позже оно приобрело и качественно новую окраску .

3. Функции Московского городского управления

Рассмотрев функции отдельных лиц внутри самой Думы, необходимо перейти к сферам ее деятельности как института общественного самоуправления. Прежде всего, надо отметить, что также как и внутренние обязанности головы и секретаря, области работы Думы в целом точно нигде обозначены не были. Другое дело, что ограничивались они не столько инициативой ее членов, сколько ограниченным финансированием. Приспособленное для максимального контроля Городовое положение 11 июля 1892г. (где указываются предметы ведомства городского общественного управления) скорее связывало и ограничивало деятельность Думы (Астров, 35). Тем не менее, определенный круг вопросов все же решался достаточно успешно.

Итак, по подсчетам Астрова, бюджет Московской городской думы составлял немногим более 13 миллионов рублей. Это и есть те средства, исходя из которых, комиссии должны были решать возложенные на них задачи. Успешно решались, прежде всего, задачи городского строительства, коммунальной сферы и эксплуатации инфраструктуры. Так, занималась дума усовершенствованием водопровода и канализации, комиссия видного кадета Муромцева решала вопросы сельскохозяйственных сооружений в черте города, а также строительства большого проспекта (Астров, 49). Не менее насыщенной была и повестка дня тех, кто занимался общественным транспортом в столице. Постепенно уходили в прошлое «ваньки» и «резвые» - на смену им приходил конный трамвай, знаменитая московская конка. Многие конные трамваи и целые линии существовали уже давно, такие Дума старалась обобществить для получения городом максимального блага. Ставились на обсуждение и проекты трамвая электрического, привычного для нас. Астров с большой гордостью говорит, что именно думцам обязаны москвичи появлением этого популярного вида транспорта. Задумывались тогда, с завистью поглядывая на Лондон. Париж и Будапешт, о метрополитене. Думцы хотели пусть пути под землей, а станции сделать наземными, конечной станцией всех линий сделать наземный вокзал, который планировалось разместить неподалеку от Охотного ряда. Изначально и вовсе планировалось завести две системы – грузовую и пассажирско-транспортную, но все эти проекты были отложены из-за революции. Менее эксцентричными были проекты реформы железнодорожной сети – планировалось открыть нечто вроде возрождаемого ныне малого кольца Московской железной дороги – внутригородскую железнодорожную сеть. Планировалось и совершенствовать сообщение Москвы с близлежащей Рязанью (Астров, 34).

Заботились гласные и о духовном. Комиссия народного просвещения разрабатывала и претворяла в жизнь программы общедоступного всеобщего начального обучения. К каждому примечательному событию в жизни царской семьи открывалась целая сеть бесплатных школ и ремесленных училищ. Родоночальником идеи популяризации высшего образования был депутат Герье, организатор Высших курсов Герье, а затем и высших женских курсов.

Как и на любой подобный орган, будь то городское или земское самоуправление, на Думу легли задачи общественного призрения, заботы о больных и убогих. Бесплатные больницы (кстати, виднейший деятель Муромцев шел в Думу именно как депутат от больниц), приюты для инвалидов и престарелых, попечение малоимущих и благотворительность – за все это москвичи начала ХХ века должны быть благодарны Голицыну, Астрову, Муромцеву и их товарищам.

С горьким презрением говорит Астров о том, чем Дума не занималась. Он ценит ее компетенцию весьма широко, говоря, что все вопросы городского хозяйства лежали именно на ней. А правительство, по его мнению, интересовалось лишь полицией, войсками, тюрьмами и налогами (Астров, 36). Именно в эти сферы думцы допущены не были, заботясь о многих других интересах общественного блага. Обобщая, можно сказать, что именно благодаря Думе развивалась Москва, повышался уровень и качество жизни.