ПРЕДИСЛОВИЕ

Учебное пособие посвящено достаточно актуальной в научном отношении проблеме - организации деятельности органов госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации - Кабарди­но-Балкарской Республики. Как и во всех федеральных государ­ствах, в Российской Федерации чрезвычайно актуальным является вопрос об организации государственной власти не только на уровне Федерации, но и на ее «нижнем» этаже, а именно, на уровне субъек­тов Федерации. Влияние органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации не ограничивается уровнем самих этих субъектов. Они оказывают серьезное влияние и на организацию государственной власти на федеральном уровне, поскольку из пред­ставителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации формируется Совет Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации.

Известна сложность становления системы органов государствен­ной власти в субъектах Российской Федерации. На пути ее станов­ления и развития встречаются трудности как объективного, так и субъективного характера. Исследование данных проблем и выра­ботка предложений по их разрешению способствует созданию эф­фективной системы органов государственной власти не только в Кабардино-Балкарской Республике, но и в других субъектах Рос­сийской Федерации.

Тема работы обозначена широко - вопросы организации и де­ятельности органов государственной власти Кабардино-Балкарс­кой Республики. Это позволяет автору провести комплексное ис­следование проблем деятельности как законодательного (предста­вительного) органа и органов исполнительной власти, так и Кон­ституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики в совре­менный период, что, несомненно, является достоинством работы.

Проанализирован достаточно обширный объем правовых ак­тов Кабардино-Балкарской Республики, что позволило решить ряд исследовательских задач: рассмотреть основные проблемы обра­зования и деятельности органов государственной власти Кабар­дино-Балкарской Республики и дать предложения по совершенство­ванию их деятельности.

Автором предлагаются практические рекомендации по совер­шенствованию законодательства республики в части, касающейся

регулирования организации и деятельности органов государствен­ной власти. В работе немало внимания уделено анализу причин и дисфункций в организации государственной власти. Однако глав­ное внимание в монографии сосредоточено на юридическом ана­лизе системы органов государсгвенной власти Кабардино-Балкар­ской Республики.

Только недавно истек установленный в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» двухлетний срок приведения законо­дательства субъектов Российской Федерации в соответствие с дан­ным Федеральным законом. Поэтому весьма актуальным представ­ляется проведенное автором обобщение положений Конституции и законов Кабардино-Балкарской Республики, не соответствую­щих федеральному законодательству.

Книга «Органы государственной власти Кабардино-Балкарии на современном этапе» представляет собой самостоятельное науч­ное исследование, в котором анализируются отдельные вопросы конституционно-правовой науки и предлагаются конкретные ме­тоды их решения.

Рекомендуемая работа заслуживает признания как самостоя­тельное, актуальное исследование, представляет практический и на­учный интерес, обладает научной новизной и ориентирована преж­де всего на студентов учебных заведений и практических работни­ков.

Б. С. ЭБЗЕЕВ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Светлой памяти моего отца -ЕНАМУКОВА АСЛАНА КАДЫРОВИЧА

посвящается

Введение

Для юридической науки актуальным является теория разделе­ния власти и построения на ее основе эффективно функционирую­щей системы органов государственной власти. Это обусловлено тем, что находящаяся в процессе становления система органов го­сударственной власти современной России действует в условиях общей нестабильности и противоречий. Система федеральных ор­ганов власти, неустойчивая и до конца не оформившаяся, сегодня не использовала всех внутренних резервов совершенствования, что объективно обуславливает потребность глубокого анализа обще­ственно-политических и правовых концепций, положенных в ос­нову Конституции Российской Федерации, чтобы скорректировать их с учетом реального опыта и перспектив государственного стро­ительства' .

В условиях федеративного государства, где сталкиваются и пе­реплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значи­мость приобретают умения выявить и обозначить основные направ­ления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелое и последовательное применение основных конституцион­но-правовых принципов и механизм разграничения предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти ее субъек­тов.

¹ Авакъян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современ­ность. 2-е изд. - М.: РЮИД, «Сашко», 2000.

Современный этап развития Кабардино-Балкарской Республи­ки связан с провозглашением Верховным Советом республики Дек­ларации о государственном суверенитете (1991 г.), подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора, заключением 1 июля 1994 г. Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делеги­ровании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ка­

бардино-Бал карской Республики и принятием 1 сентября 1997 г. Конституции Кабардино-Балкарской Республики.

Принятие этой Конституции завершило конституционную ре­форму (политической системы) республики, приведение се в соот­ветствие с Конституцией РФ и со сложившимися стандартами пра­вового государства. Особое внимание было уделено при этом про­возглашению прав и свобод человека как высшей ценности. В по­слании Президента Кабардино-Балкарской Республики В.М. Ко­кова Парламенту КБР отмечается: «Невозможно рассчитывать на устойчивое развитие республики в перспективе без признания аб­солютной ценности и последовательной реализации прав и свобод человека»¹. Вместе с тем в республике предпринимались последо­вательные шаги к реформированию, а по существу к созданию, но­вой системы государственной власти. Конституция отразила прин­цип разделения властей, государственное устройство республики и порядок формирования органов государственной власти. Введен пост Президента республики, учрежден двухпалатный Парламент; установлена новая избирательная система. В судебную систему, помимо Верховного Суда КБР, Арбитражного Суда КБР и других федеральных судов, включен Конституционный Суд КБР.

В то же время в организации и функционировании органов го­сударственной власти имеется немало проблем. Это касается ста­туса соответствующих органов, порядка их образования, деятельно­сти, взаимоотношений и т.д. Именно поэтому современное состоя­ние системы органов государственной власти Кабардино-Балкар­ской Республики в целом и стало предметом настоящей работы.

За прошедшее десятилетие в отечественной науке появилось немало исследований, посвященных отдельным аспектам деятель­ности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время уделяется достаточное внимание предмету данного исследования, различным этапам становления и развития системы органов государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике.

² Послание Президента КБР Парламенту. Нальчик, 2000. С. 17.

В целях, по возможности, полного ознакомления читателя с со­стоянием исследования рассматриваемых проблем в настоящей ра­боте использованы анализ и обобщения, осуществленные в опубли­кованных трудах известных ученых, а также местных авторов.

Основные недостатки этих работ сводятся к идеологизации про­цесса национально-государственного строительства, необъектив­ности в анализе тех или иных событий. Несмотря на эти недостат­ки, в публикациях содержится богатый материал, который поле­зен и использован в настоящей работе при исследовании процес­сов становления и развития системы органов государственной вла­сти в Кабардино-Балкарской Республике.

При решении поставленных автором книги задач потребова­лось привлечение широкого круга нормативных источников, ос­новными из которых стали Конституция Российской Федерации. Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Северная Осетия - Алания, федеральное и республи­канское законодательство этих республик, нормативные указы Пре­зидента КБР.

Приходится констатировать, что в целом система органов го­сударственной власти КБР, содержание их деятельности и тенден­ции развития еще не становились предметом комплексного науч­ного исследования.

В настоящей книге впервые осуществлено научное исследова­ние проблем статуса и взаимоотношений органов государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике и реального положе­ния республики как субъекта в составе Российской Федерации и его развития.

Впервые с позиций сегодняшнего дня выделяются особенности государственной власти в республике. Анализ института Прези­дента КБР в системе государственной власти республики, несом­ненно, является одним из актуальных направлений в данном ис­следовании.

Предпринята попытка в систематизированном виде поставить и решить проблемы организационно-правового механизма функ­ционирования исполнительной власти республики.

В работе впервые проводится сравнительный анализ законода­тельства Кабардино-Балкарской Республики, законодательства других субъектов Федерации и Федерального законодательства по рассматриваемым проблемам. На его основе автор показывает общее и особенное в организации и деятельности органов государ­ственной власти республики. В работе исследуются проблемы орга­низации конституционного контроля в Кабардино-Балкарии, про­

слеживается динамика его развития. Полученные в результате вы­воды о специфике деятельности Конституционного Суда КБР, как представляется, несут в себе новое знание данного направления конституционного контроля в КБР.

Основной целью настоящей работы явился анализ становления и формирования органов государственной власти в КБР, посколь­ку это происходит на фоне сложной геополитической, националь­ной, социальной ситуации на Северном Кавказе и в Российской Федерации.

В пособии осуществлен также сравнительный анализ опыта де­ятельности органов государственной власти КБР и практики фор­мирования и функционирования таких органов в других субъек­тах Российской Федерации. Это позволило показать своеобразие данной системы в КБР. Кроме того, дастся оценка той роли, кото­рую играет каждый из органов в системе государственной власти республики.

Рассмотрены теоретические основы создания органов законо­дательной, исполнительной ветвей власти и органа конституцион­ного контроля, их место в системе разделения властей, проведено сравнение с системами государственной власти других субъектов РФ, показаны недостатки существующей системы в КБР и пути их устранения.

В настоящее время ставится вопрос о преподавании региональ­ного конституционного права субъектов Федерации в качестве особенной части курса конституционного права Российской Фе­дерации¹ . Предлагаемая работа по замыслу призвана устранить этот пробел. При этом автор исходил из актуальности решения таких задач, как:

65535. выявление причин возникновения того или иного государ­ственного органа республики в конкретной обстановке, его разви­тия в дальнейший период, внутренней организации (структура, кадровый состав, особенности функционирования), основных па-правлений деятельности, его места в государственном механизме;

65535. определение места и роли Президента КБР в системе госу­дарственной власти республики;

' См.: Овсепян Ж.И. К обсуждению ноной концепции преподавания российского конституционного (государственного) права // Государство и право. 1996. №10. С. 87.

65535. анализ механизма взаимодействия Президента КБР с Пар­ламентом, правительством КБР и судебными органами;

65535. выявление общих и особенных черт деятельности Парламен­та КБР;

65535. рассмотрение основных форм и порядка осуществления кон­ституционного контроля в КБР, практики деятельности Консти­туционного Суда КБР и его влияния на состояние законности в республике;

65535. показ недостатков в работе органов государственной влас­ти КБР с тем, чтобы наметить возможные пути и средства их уст­ранения.

Цель работы не состоит в том, чтобы проанализировать весь правовой массив, регулирующий деятельность рассматриваемых органов государственной власти в КБР. Внимание концентриру­ется на тех положениях Конституции и законодательства КБР, ко­торые, по мнению автора, высвечивают узловые проблемы или под­черкивают самобытные формы организации и деятельности госу­дарственной власти. Системный подход к анализу относящихся к теме исследования правовых и организационных проблем позво­лил сосредоточиться, прежде всего, на специфических условиях ста­новления и развития современной системы органов государствен­ной власти КБР с учетом тех ориентиров, которые просматрива­ются в федеральном законодательстве, действиях Президента РФ и других федеральных органов государственной власти.

Теоретическое осмысление общепринятой концепции статуса субъекта РФ и разработка в соответствии с ней практических ре­комендаций органам государственной власти субъектов РФ явля­ется одной из актуальных и приоритетных задач современной рос­сийской науки конституционного права, имеющих важное прак­тическое значение. От успешного ее решения во многом зависит повышение действенности государственной власти, стабильности политических институтов, эффективности управления государ­ством и его адекватного сопряжения с институтами гражданского общества, гарантированности прав и свобод человека и гражда­нина.

Практическое значение работы видится, прежде всего, в возмож­ности использования содержащихся в ней рекомендаций для со­вершенствования республиканского законодательства. На базе исследования могут быть подготовлены учебные пособия. Мате­

риалы исследования могуч- найти применение в лекционных кур­сах по конституционному праву и в правоприменительной прак­тике. Ведь для полноценной работы недостаточно знать только законодательство «своего» субъекта Федерации. Очень важно, что конституционное законодательство Кабардино-Балкарской Рес­публики рассматривается в системе с федеральным законодатель­ством. Автор проводит своеобразную инвентаризацию региональ­ного конституционного законода тсльства, соотнося его с федераль­ным правовым регулированием.

Структура государственной власти при любом, даже отлажен-но действующем, государственном механизме рано или поздно нуж­дается в совершенствовании. Последствия ошибок в этом деле при проведении реформ в масштабе всей страны носят негативный ха­рактер. Исходя из этого, субъекты РФ могут являться своего рода объектом выработки таких схем реализации власти, которые удов­летворяют интересы как Федерации, так и ее субъектов.

Рассматриваемые проблемы возникли относительно недавно и еще могут быть урегулированы путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институ­тами власти и ее уровнями. Но при всей актуальности организаци­онно-нормативного определения каждого государственного инсти­тута главное все же состоит в том, как данный институт или орган функционирует в системе государственной власти, как соответству­ет интересам общества, как отвечает его социальным ожиданиям.

При написании работы автором использовались научные мо­нографии, материалы законопроектов, публикации по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Правовую основу исследования составляют конституционное и текущее законодательство, нормативно-правовые акты органов государственной власти (по состоянию на 1 ноября 2002 г.). Под­вергнуто анализу также соответствующее законодательство быв­ших СССР и РСФСР, ряда зарубежных стран.

При подготовке книги автор обращался к трудам ученых, ко­торые достаточно активно в течение многих лет работали и рабо­тают над рассматриваемой проблемой: С. А. Авакьяна, С.С. Алек­сеева, А.П. Алехина, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Л.Ф. Болтенковой, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, И.В. Гран-кина, Б.П. Елисеева, Д.Л. Златопольского, А.Е. Козлова, Ю.М. Коз­

лова, Е.И. Козловой. В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лаза­рева, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, М.А. Милю­кова, Н.А. Михалевой, Т.Г. Морщаковой, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, Ж.И. Овсепян, СВ. Полениной, Ф.М. Рая-нова, А.С. Саломаткина, Б.А. Сграшуна, Д.Л. Суркова, Б.Н. То-порнина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, И.А. Умновой, В.И. Фа­деев, Т.Я. Хабриевой, Т.М. Шамба, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других.

Автор выражает сердечную благодарность заведующему кафед­рой конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова, доктору юридических наук, профессору С.А. Авакьяну за оказанное вни­мание и поддержку при написании настоящей работы, доктору юридических наук Н.А. Богдановой, кандидату юридических наук И.А. Старостиной за ценные советы.