2.4. Співвідношення адміністративного права з іншими правовими галузями

З'ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної природи і призначен­ня, особливостей змісту, а також визначення місця у пра­вовій системі.

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, вира­жену в його предметі і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю вза­ємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм регу­лятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного життя.

Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність пере­буває під прямим впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі економіки. Вони неминуче позначаються на змісті адміністративного права і ха­рактер адміністративно-правового регулювання.

У той же час не можна ігнорувати той факт, що скоро­чення державного сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації і акціонування різних об'єктів, спри­чинило їх "вихід" з-під прямого управлінського впливу з боку суб'єктів державного управління. Проте, це не озна­чає відмову від адміністративно-правового регулювання управлінських відносин у цілому.

За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше знаходились в організаційному підпорядкуванні численних органів управління галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру. Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління, зок­рема, зростає роль регіональних регуляторів відносин; по­силюється значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових дозволень; "виходить" на пріоритетні позиції управлінська діяльність контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше ви­користовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.

Отже, адміністративне право, змінюючи свій зміст, за­лишається в ролі одного з найнеобхідніших у ринкових умовах регуляторів суспільних відносин.

Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається також й іншими суттєвими обставина­ми, що випливають безпосередньо з його природи.

Так, у зв'язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного елемента правової держави, адміністратив­не право на відміну від багатьох інших правових галузей має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію попереджувальних, припиняю­чих і каральних засобів адміністративно-примусового характеру.

Серед них особлива роль належить інституту адмініст­ративної відповідальності, а також адміністративному процесу. Найважливіше значення при цьому має те, що за до­помогою адміністративної відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки управлінських сус­пільних відносин, а й багатьох інших, зокрема, фінансо­вих, трудових, природоохоронних тощо.

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора, Так, чинне законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення належної врегу-льованості податкових, земельних, трудових та інших від­носин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнен­ня податків і зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства; основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок виникнення і при­пинення державно-службових відносин; численні аспекти компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Викладені особливості адміністративно-правового регу­лювання багато в чому зумовлені асиміляцією діючої пра­вової системи. Особливо це характерно для так званих "нових" правових галузей типу комерційного, підприєм­ницького, банківського права тощо. Крім того, практично в "чистому" вигляді не існує жодна галузь права. В кожній з них правову базу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з переважанням питомої ваги "влас­них" норм, тобто які цілком відповідають предмету даної галузі.

Найбільш самостійними є такі правові галузі, як грома­дянське, адміністративне, кримінальне, міжнародне, кон­ституційне право. В інших випадках помітна взаємодія норм різних галузей права і законодавства. Так, у земель­ному або природоохоронному праві чітко проявляється взаємодія цивільно-правових, адміністративно-правових і кримінально-правових норм.

Спостерігається "проникнення" адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища — фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Тому навіть у цивільно­му законодавстві є хоч і невелика, але ж певна кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.

Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності як пра­вової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке коло су­спільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання. Приміром, фінансове право ре­гулює суспільні відносини, які суворо обмежені рамками його предмета.

Адміністративне право таких суворих меж не має. Від­повідно, важко знайти будь-яке спеціальне питання, яке можна було б назвати винятково адміністративно-право­вим, тобто таким, що не зачіпає інтереси правових галу­зей. Фактично з усіх боків нас "оточують" норми, перш за все, адміністративного права. Хоча цей висновок здається з першого погляду парадоксальним, проте, він має міцне підґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому плані вести мову про громадянина, то найбільш широкими і різноманітними є його адміністративна право- і дієздатність: народження, навчання, практична робота, взаємовідносини з соціаль­ними, комунальними, медичними, транспортними, право­охоронними та іншими службами — на всіх цих процесах обов'язково позначається відповідний регулятивний вплив адміністративного права.

Сфера державного управління не ізольована від дії норм інших галузей права, якими регулюються відповідні суспільні відносини, які не охоплені предметом адмініст­ративного права. Так виникає взаємодія різних правових галузей.

Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з кон­ституційним (державним) правом. Будучи провідною га­луззю, конституційне право закріплює основні принципи організації та функціонування виконавчої влади, місце її суб'єктів у державному механізмі, правові основи їх фор­мування і взаємовідносин з суб'єктами інших гілок єдиної державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких практично реалізується у сфері дер­жавного управління. Отже, норми конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи ви­конавчої влади; адміністративно-правовий статус конкрет­них учасників управлінських відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи державно-управ­лінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої, регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини май­нового характеру. Однак норми цивільного права регулю­ють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а норми ад­міністративного права — відносини, які будуються на під­порядкованості однієї сторони другій.

Певні зв'язки є також з трудовим правом у сфері регу­лювання службових відносин. Норми трудового права ви­значають статус службовців як учасників трудового проце­су. Норми ж адміністративного права регулюють держав­но-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування службови­ми документами, повноваження посадових осіб щодо ор­ганізації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов'язано з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженням зо­бов'язане державному, адміністративному і частково ци­вільному праву. Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяль­ності щодо акумулювання і розподілу коштів, що станов­лять національний доход держави. Для регулювання відно­син, які тут виникають, використовується адміністратив­но-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і використання коштів у державних інтересах має велике значення і специфічні особливості. Таким чи­ном, коли йдеться про розподіл фінансів — це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів — це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як особливий різновид еконо­мічних відносин.

Найбільш складно здійснити розмежування між адмі­ністративним і такими галузями права, як земельне, при­родоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприєм­ницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазна­чених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.

державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких практично реалізується у сфері дер­жавного управління. Отже, норми конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи ви­конавчої влади; адміністративно-правовий статус конкрет­них учасників управлінських відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи державно-управ­лінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої, регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини май­нового характеру. Однак норми цивільного права регулю­ють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а норми ад­міністративного права — відносини, які будуються на під­порядкованості однієї сторони другій.

Певні зв'язки є також з трудовим правом у сфері регу­лювання службових відносин. Норми трудового права ви­значають статус службовців як учасників трудового проце­су. Норми ж адміністративного права регулюють держав­но-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування службови­ми документами, повноваження посадових осіб щодо ор­ганізації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов'язано з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженням зо­бов'язане державному, адміністративному і частково ци­вільному праву. Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяль­ності щодо акумулювання і розподілу коштів, що станов­лять національний доход держави. Для регулювання відно­син, які тут виникають, використовується адміністратив­но-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і використання коштів у державних інтересах має велике значення і специфічні особливості. Таким чи­ном, коли йдеться про розподіл фінансів — це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів — це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як особливий різновид еконо­мічних відносин.

Найбільш складно здійснити розмежування між адмі­ністративним і такими галузями права, як земельне, при­родоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприєм­ницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазна­чених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.

Глава З Суб'єкти адміністративного права

3.1. Поняття суб'єктів адміністративного права

У адміністративному праві під суб'єктом розуміють но­сія (власника) прав і обов'язків у сфері державного управ­ління, які передбачені адміністративно-правовими норма­ми, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

З даного визначення випливає, що "претендент" на статус суб'єкта адміністративного права за своїми особли­востями потенційно здатний бути носієм суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління, тобто по­винен мати комплекс соціальних передумов, що дозволя­ють надати йому суб'єктивні права і обов'язки.

До таких особливостей (соціальних передумов) нале­жать: а) зовнішня відокремленість, яка характеризується наявністю системоутворюючих ознак; б) персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної особи — персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфіковану волю у відносинах з дер­жавою, або державну волю у процесі адміністративно-пра­вового регулювання суспільних відносин. "Претендент", який має названі особливості, набуває статусу суб'єкта тільки в тому випадку, якщо держава, використовуючи ад­міністративно-правові норми, робить його носієм (власни­ком) прав і обов'язків, які реалізуються останнім у сфері державного управління.

Таким чином, соціальні особливості спричинюють комплекс передумов, які свідчать про потенційну можли­вість бути суб'єктом, а адміністративно-правові норми, використовуючи ці передумови, по-перше, перетворюють "претендента" на суб'єкта, по-друге, визначають його міс­це і роль у сфері державного управління. До перших нале­жать норми загальні для усіх суб'єктів адміністративного права (наприклад, норми про право звернення до органів влади з пропозиціями), до других — норми, які реалізу­ються тільки даним суб'єктом (приміром, норми, що ви­значають права податкової міліції).

Потенційна здатність мати права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна дієздатність), наявність суб'­єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління формує адміністративно-правовий статус суб'єкта, є скла­довими адміністративної правосуб'єктності. Стислі харак­теристики кожної з них такі.

Адміністративна правоздатність — це здатність суб'єк­та мати права і обов'язки у сфері державного управління. Правоздатність з'являється з моменту виникнення суб'єк­та. Якщо йдеться про фізичну особу, — то з моменту наро­дження громадянина; якщо про юридичну — з моменту державної реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється — з моменту зникнення суб'єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, організації, а як­що йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб'єкта самостійно, осмисленими діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності є адмі­ністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта не­сти за порушення адміністративно-правових норм юри­дичну відповідальність.

Адміністративне законодавство України донині не пе­редбачає адміністративної відповідальності юридичних осіб, хоча вказівка щодо її можливості вже має місце. Так, У ст. 25 Закону України "Про насіння" від 15 грудня 1993 р. наголошується, що юридичні і фізичні особи, винні у порушенні законодавства з питань насінництва, притягуються до дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності, згідно із законодавством України.

Не визнаючи за юридичними особами адміністративної відповідальності, законодавець встановлює для них мате­ріальну та іншу відповідальність (наприклад, накладення на об'єднання громадян таких стягнень, як попередження тимчасове призупинення діяльності, примусовий розпуск тощо), яка кваліфікується як "заходи адміністративного характеру" (див.: Закон України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" від 23 ве­ресня 1997 р.). Таку відповідальність доцільніше було б ви­значити терміном "відповідальність в адміністративному порядку".

Отже, адміністративна деліктоздатність полягає у здат­ності фізичних осіб нести адміністративну відповідаль­ність, а юридичних осіб — відповідальність в адміністра­тивному порядку, включаючи матеріальну.

Суб'єктивні права у сфері державного управління — це надана і гарантована державою, а також закріплена в адмі­ністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка забезпечена кореспон­дуючим обов'язком іншого суб'єкта правовідносин.

Таким чином, суб'єктивні права у сфері державного уп­равління такі:

а) можливість певної поведінки; ,

б) можливість, надана особі, яка володіє адміністратив­ною правоздатністю і адміністративною дієздатністю;

в) можливість, надана з метою задоволення його інте­ресів у сфері державного управління і вирішення завдань, що стоять перед ним;

г) поведінка, що реалізується у правовідносинах;

д) поведінка у певних рамках, межах. Порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживання правом;

е) існують тільки у зв'язку з відповідним юридичним обов'язком з боку іншого суб'єкта правовідносин і без ви­конання цього обов'язку не можуть бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом щодо носія кореспондуючого обов'язку;

з) мають юридичну природу, оскільки надаються адмі­ністративно-правовими нормами і гарантуються державою.

Діалектичною протилежністю суб'єктивних прав у сфе­рі державного управління є суб'єктивні юридичні обов'яз­ки. Вони нерозривно пов'язані і не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване поза виконанням обов'язку другим суб'єктом. Таким чином, у державному управлінні існування обов'яз­ків поза правами і навпаки — прав поза обов'язками по­збавлено будь-якого сенсу.

Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки — це по­кладена державою і закріплена в адміністративно-право­вих нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реалізація забезпечена можливістю державного примусу. Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки у сфері державного управління такі:

а) необхідна, належна поведінка;

б) можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в) покладаються в інтересах інших осіб;

г) існують у правовідносинах;

д) не можуть існувати поза зв'язком із суб'єктивними правами у сфері державного управління;

е) реалізація забезпечується державним примусом;

ж) мають свої межі, міру;

з) мають юридичну природу, оскільки закріплені адмі­ністративно-правовими нормами і забезпечуються засто­суванням державного примусу.

У сфері державного управління суб'єктивні права і обов'язки мають як загальні ознаки, так й ознаки, що до­зволяють їх розмежовувати.

Об'єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, і друге є мірою), належність особам, які мають адміністративну правоздатність та адміністра­тивну дієздатність, наявність державних гарантій.

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізують­ся в інтересах їх власника, а обов'язки в інтересах інших осіб; б) права — це міра можливої поведінки, а обов'яз­ки — міра належної поведінки.

Необхідно розмежувати поняття "суб'єкт адміністра­тивного права" і "суб'єкт адміністративних правовідно­син". Суб'єкт адміністративного права має потенційну здатність вступати в адміністративні правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником право­відносин. Якщо громадянин не чинить адміністративних правопорушень, то він не є суб'єктом адміністративно-де­ліктних відносин. Громадянин України, що перебуває за її межами, може теоретично ні в яких адміністративно-пра­вових відносинах не брати участі, тобто не бути їх суб'єк­том, однак, суб'єктом адміністративного права він є, ос­кільки його як громадянина адміністративно-правові нор­ми наділили комплексом прав і обов'язків.

Суб'єкт адміністративних правовідносин — це фактич­ний учасник правових зв'язків у сфері управління, тобто він обов'язково в них бере участь.

Важливо зазначити, що суб'єкт адміністративного пра­ва характеризується зовнішньою відокремленістю. Він ви­ступає у вигляді єдиної особи, здатний відповідно до своїх прав і обов'язків виробляти, виражати й здійснювати пев­ну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, орган»,державного управління складається з багатьох фізичних осіб і, як правило має структурні частини, але в адміністративно-правовій сфері виступає виключно як єдина особа.

Адміністративне право наділяє правосуб'єктністю вели­ке коло учасників соціальних зв'язків, про що свідчить ве­лика кількість управлінських відносин у суспільстві, а сис­тема суб'єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб'єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб'єктами адміністративного права є й органи держав­ної виконавчої влади, а також внутрішні частини їх апара­ту, і органи громадських організацій, діяльність яких регу­люється правом, і адміністрація підприємств, установ, ор­ганізацій, і виконавчо-розпорядчі структури органів місцевого самоврядування. Суб'єктами адміністративного права треба визнати і структурні частини підприємств, установ, організацій, такі, як, наприклад, факультет, цех, відділення в лікарні тощо. Суб'єктами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства, іноземні гро­мадяни. Причому, правове становище суб'єктів одного рівня неоднакове. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб'єктність громадян, то виявиться, що вона має різницю залежно від статі, віку, стану здоров'я (не всі мо­жуть призиватися на військову службу, вступати у нав­чальні заклади тощо). Серед іноземних громадян особли­вим адміністративно-правовим статусом наділяються біженці згідно із Законом "Про біженців" від 24 грудня

1993 р.

Суб'єктами адміністративного права є також суди і ор­гани прокуратури. На них, як і на всі інші організації, по­кладається обов'язок додержуватися пожежних, санітар­них та інших загальнообов'язкових норм і правил (витрата електричної енергії, сплата оренди).

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність великої кількості суб'єктів з різними повнова­женнями, структурою і правовими властивостями. Цим зу­мовлене й існування кількох варіантів їх класифікації. Суб'єктів адміністративного права можна поділити залеж­но від належності до державних структур (державні органі­зації та їх представники і недержавні організації та їх пред­ставники); на суб'єктів колективних та індивідуальних; фі­зичних та юридичних осіб тощо.

Разом з тим, адміністративно-правова теорія нині має такі юридичні конструкції у даній сфері, які дають змогу здійснити класифікацію суб'єктів адміністративного права з урахуванням інтересів як науки і практики, так і навчаль­ного процесу в юридичних вузах. Враховуючи значущість і роль у системі управлінських зв'язків, а також місце в дер­жавно-правовій ієрархічній структурі, до основних носіїв суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управ­ління взагалі і виконавчої влади зокрема треба віднести:

1) Президента України; 2) органи державної виконавчої влади; 3) державних службовців, як суб'єктів, у діяльності яких об'єктивізуються повноваження державних органів управління; 4) громадян України, іноземців, осіб без гро­мадянства; 5) органи місцевого самоврядування; 6) об'єд­нання громадян; 7) суб'єктів підприємницької діяльності.