Лекция № 29

Глава 13. Планирование в таможенном деле

13.1. Значение и виды планов в таможенном деле

В таможенном деле как части государственного сектора экономики широко применяются разнообразные планы и процедура планирования.

План – это документ с заранее намеченной системой мероприятий для достижения определенной цели в установленные сроки и с заданными ресурсами.

Функция планирования представляет собой важнейшую составную часть управления, заключающуюся в разработке и практическом осуществлении планов. Значение планирования многогранно, оно:

– объединяет усилия личного состава таможенных органов и подчиняет их

деятельность определенной цели;

– является средством установления пропорций между потребностью во всех

видах ресурсов и их финансированием;

– позволяет добиться желаемого результата с относительно меньшими

затратами, то есть работать эффективно;

– выступает средством стабилизации, способом защиты от неопределенности

внешней среды, от ее высокой изменчивости в рыночной экономике;

– позволяет наметить темп развития системы.

Осуществляя функцию планирования, необходимо ответить на три основных вопроса.

1. Что представляет собой таможенная служба в настоящее время? При этом оценивается ситуация с трудовыми ресурсами, технологиями, техническими средствами контроля, финансовыми ресурсами, научными исследованиями для того, чтобы определить реальные возможности развития.

2. Какие перемены и результаты в таможенном деле желательны в перспективе? Устанавливая цели, учитывают рекомендации Всемирной торговой и Всемирной таможенной организаций, опыт лучших таможенных служб мира, угрозы внешней среды, политические факторы, перспективы социально-экономического развития России. В общих чертах цели всякой организации включают преобразование имеющихся или возможных ресурсов (финансовых, материальных, информационных) на основе прогрессивных технологий для достижения желаемых результатов.

3. Как (каким путем) таможенная служба может достичь желаемых результатов?

Таможенные органы выполняют разные виды деятельности. Задачи, решаемые ими, требуют неодинакового времени, ресурсов, различны по уровню компетенции. Поэтому в своей деятельности таможенные органы используют не один вид планов, а их систему.

В зависимости от уровня и горизонта планирования и от того, как сочетаются замысел и средства его достижения, различают:

– стратегические планы (стратегические цели);

– тактические планы (тактические цели);

– оперативные планы.

Стратегическая цель – краткое описание ожидаемого конечного общественно значимого результата реализации одной или нескольких основных функций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования. Стратегия состоит в определении долгосрочных целей развития, направленных на реализацию общей миссии таможенной службы. При формировании стратегии методы достижения цели рассматриваются довольно обобщенно. Такой подход обеспечивает большую свободу действий и предполагает разные тактические варианты достижения главной цели. Стратегические цели являются прерогативой ФТС России и имеют, как правило, долгосрочный горизонт планирования. Они формулируются в первую очередь. Стратегий может быть несколько, они могут реализовываться одновременно в различных сферах и областях, например в области подготовки кадров, организации и технологии таможенного контроля товаров, оптимизации системы таможенных органов. Сложность состоит в определении приоритетов целей. Затем вырабатываются среднесрочные и краткосрочные цели для обеспечения долгосрочных целей.

Тактическая задача – краткое описание ожидаемых конечных количественно измеримых, общественно значимых результатов деятельности субъекта бюджетного планирования по конкретным направлениям достижения одной из стратегических целей. Тактику разрабатывают в целях развития стратегии (как, какими средствами достигается стратегическая цель?). В то время как стратегия почти всегда разрабатывается на высших уровнях руководства, тактика часто вырабатывается на уровне руководства среднего звена. Тактика рассчитана на более короткий отрезок времени, чем стратегия. Результаты реализации стратегии могут быть полностью видны, как правило, только по истечении нескольких лет, тактические результаты, как правило, проявляются очень быстро и легко соотносятся с конкретными действиями и средствами их достижения. Неправильно было бы представлять, что стратегия и тактика существуют отдельно друг от друга, это части одного планового документа.

Формированию долгосрочных (стратегических) целей предшествует разработка концепций.

При этом под концепцией развития следует понимать систему взглядов на будущее состояние и роль таможенной службы, единый определяющий замысел ее развития. Стратегический план – это система мероприятий, направленных на реализацию концепции развития таможенной службы.

Тактический план развивает идею стратегического плана, дополняет систему его мероприятий конкретными заданиями, показателями необходимых ресурсов. В нем установлены сроки исполнения мероприятий и ответственные службы, обозначен ожидаемый эффект.

Одним из стратегических направлений развития таможенных органов в современных условиях является повышение роли таможенной службы в развитии внешней торговли: сокращение времени и уменьшение расходов участников внешнеэкономической деятельности на таможенный контроль. Тактически цель может быть решена разными путями: оптимизацией размещения таможенных органов, совершенствованием системы управления рисками, внедрением новых таможенных технологий, углублением специализации в таможенном деле и т.д. Оперативные планы разрабатываются всеми таможенными органами. Как правило, по времени они приближены к событию. Это могут быть планы закупки предметов снабжения, планы проведения текущего или капитального ремонта, планы размещения заказов на производство технических средств таможенного контроля и их поставки, планы проведения проверок участников внешнеэкономической деятельности и ревизий хозяйственной деятельности таможенных органов и др.

В зависимости от длительности периода, в течение которого предполагается решить поставленные задачи, планы могут быть:

– долгосрочными (5 и более лет);

– среднесрочными (от 1 до 4 лет, обычно 2-3 года);

– текущими (до 1 года).

В зависимости от характера решаемых задач в системе ФТС России разрабатываются:

– организационные планы;

– ведомственные целевые программы развития;

– планы-задания по перечислению таможенных платежей.

Ведомственная целевая программа - утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов). Ведомственная целевая программа ФТС России или подпрограмма федеральной целевой программы, реализуемые частично в пределах установленных полномочий ФТС России, являются бюджетными программами.

Организационные планы составляют в целях упорядочения текущей деятельности, наилучшего выполнения таможенными органами их функций, а также для контроля и координации работ по подготовке и реализации планов. В таможенной службе РФ применяют различные виды организационных планов: работы коллегии ФТС России или РТУ; командировок; обучения и повышения квалификации должностных лиц; проведения научных исследований.

Основой для разработки планов развития таможенной службы являются:

– концептуальный подход Правительства РФ к решению вопросов социально-

экономического развития;

– план действий Правительства РФ в области социальной политики и

модернизации экономики на среднесрочный и долгосрочный периоды;

– рекомендации Всемирной таможенной организации по совершенствованию

таможенной службы.

Отдельные положения названных документов получают развитие в концепциях, разрабатываемых ФТС России.

Ведомственные целевые программы развития направлены на улучшение материально-технической и социальной базы таможенных органов, подготовку кадров, оснащение таможенных органов техническими средствами, совершенствование информационных систем и технологий.

Федеральные и ведомственные целевые программы рассматриваются в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

К бюджетным целевым программам предъявляются общие требования:

– четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам

государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

– описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов

реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей). Это могут быть как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг по таможенному оформлению и контролю (количество оформленных грузовых деклараций, пропущенных физических лиц), так и конечные результаты деятельности таможенных органов, характеризующие эффект от предоставления услуг для их получателей – участников ВЭД (например, сокращение времени таможенного оформления, доля пунктов пропуска через Государственную границу РФ, в которой применяется система двойного коридора и др.);

– наличие системы показателей для измерения результатов реализации

программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

– обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов

программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

– определение системы управления реализацией программы, разграничения

полномочий и ответственности различных единиц управления.

Федеральные и ведомственные программы имеют отличия, обусловленные масштабом проектов, организацией разработки и выделения финансовых ресурсов. Федеральные целевые программы утверждает Правительство РФ, они носят межотраслевой характер; включают крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, сумма средств для их реализации утверждается Правительством РФ. Ведомственные программы разрабатывает субъект бюджетного планирования (в данном контексте – ФТС России), они решают задачи реализации менее крупных проектов в сфере таможенного дела; средства на реализацию программы планирует ФТС России в пределах выделенных ей бюджетных средств.

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации расходов, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

В современных условиях ведомственные программы с обоснованными общественно значимыми целями и измеримыми результатами являются основанием для принятия федеральным бюджетом расходных обязательств по их финансированию.

Цели и направления деятельности таможенной службы и подведомственных ей бюджетных учреждений должны соответствовать нормативным и правовым актам и иным документам, определяющим основные направления государственной политики в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества. В плане дается краткое обоснование такого соответствия. Конституция РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс таможенного союза и другие законы определяют экономические правомочия таможенных органов и направления их действий для выполнения задач службы и достижения поставленных целей.

Процедуры предписывают конкретные действия, их последовательность в процессе разработки плана, его утверждения, доведения до исполнителей и контроля за его выполнением, методические рекомендации к расчетам отдельных показателей, формы (таблицы) представления планов, их содержание.

Одним из элементов формального планирования является также разработка системы норм и нормативов. Они могут использоваться не только в плановых, но и в прогнозных расчетах. Планирование приобретает смысл тогда, когда планы реализуются. Обоснованные цели, предполагаемые результаты являются важнейшими компонентами эффективного планирования, но они сами по себе не обеспечивают реализацию плана. Необходим механизм обеспечения плановых мероприятий и ресурсы в расчетном объеме и в точное время. Система показателей плана должна, как минимум, позволить представить стратегические и тактические цели в измеряемом виде.

Основные планируемые результаты следует отражать по каждой функции (каждому направлению деятельности) таможенной службы в количественных показателях. По возможности должны быть раскрыты используемые для достижения указанных результатов ресурсы: численность личного состава, бюджетные расходы, технические средства таможенного контроля, объемы закупок материальных ресурсов, стоимость имущества или другие.

Наиболее распространенной количественной мерой ресурсов является денежная мера. Возможно также для характеристики объекта, по которому составляется бюджет, при расчете необходимых ресурсов применять единицы времени (часы), или показатели трудозатрат (человеко-часы), или просто натуральные показатели (площадь кв. м, единицы технических средств). Выражение ресурсов и результатов в числовом значении – существенный аспект планирования.

Принципы выполнения плановой работы:

– участие должностных лиц таможенных органов в разработке предложений к

планам, в предплановой работе, что позволяет в максимальной степени учесть все нюансы деятельности, рассмотреть большее число идей, способствует повышению квалификации кадров;

– гибкость планирования, предусматривающая возможность внесения уточнений

в ранее принятые решения в соответствии с изменившимися обстоятельствами (принцип гибкости в основном реализуется на уровне тактического и оперативного планирования);

– непрерывность планирования, означающая, что планирование представляет

собой постоянно возобновляющийся, повторяющийся процесс, в рамках которого все текущие планы ориентируются на достижение перспективных заданий и одновременно служат основой для их разработки; при этом степень исполнения текущих заданий определяет те коррективы, которые должны быть внесены в долгосрочные задания;

– оптимальность (реальность) плановых расчетов. План может считаться

оптимальным, если он реально выполним, требует минимальных затрат для достижения заданных количественных и качественных параметров развития, а его мероприятия скоординированы по горизонтали (между подразделениями одного уровня) и интегрированы в общий план развития таможенной службы;

– научность планирования, предполагающая использование современных

методов планирования, правильный выбор системы показателей для анализа, прогноза и планирования, комплексный подход к планированию.

В таможенном деле различают четыре уровня планирования:

– Правительство Российской Федерации - для ФТС России;

– ФТС России – для РТУ и таможен непосредственного подчинения;

– РТУ - для таможен;

– таможни – для таможенных постов.

ФТС России осуществляет разработку и координирует реализацию ведомственных целевых программ развития таможенного дел. Региональные таможенные управления разрабатывают развернутые планы реализации программ развития таможенной службы с учетом региональных особенностей. Региональные таможенные управления в своей работе учитывают предложения таможен по составлению проектов планов капитальных вложений и техническому оснащению таможенных органов зоны обслуживания. В свою очередь ФТС России согласовывает с региональными таможенными управлениями мероприятия программ развития таможенной службы.