12. Государственный бюджет, как объект прогнозирования и планирования

В большинстве современных стран утвердилась смешанная экономическая система, в которой рыночное саморегулирование сочетается с государственным управлением социально-экономи­чес­кими процессами. Финансовой базой государственного влияния на процессы рыночной экономики является бюджет. Поэтому при разработке макроэкономических прогнозов необходимо учитывать показатели, отражающие госбюджет.

Спецификой госбюджета, как макроэкономического плана, является его директивный характер, который выражается в:

• обязательности для исполнения (имеет силу закона) и наличии комплекса мер, обеспечивающих выполнение и контроль за выполнением плана;

• ответственности должностных лиц за невыполнение плановых заданий;

• слабом участии исполнителей в формировании плана.

Государственный бюджет представляет собой систему финансовых отношений по поводу образования, распределения и расходования денежных ресурсов, необходимых для обеспечения функций органов государственной власти по предоставлению ими государственных услуг юридическим и физическим лицам страны.

Другое определение государственного бюджета – это финансовый счет, в котором представлена сумма доходов и расходов государства за определенный период (обычно за год), и является главным финансовым планом государства.

В странах с федеративным государственным устройством (в том числе и в России) принято различать федеральный и территориальные бюджеты. В России выделяют: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты местного самоуправления (муниципалитетов).

Помимо этого во многих странах существуют внебюджетные фонды, например, пенсионный фонд, фонд обязательного медицинского страхования и другие.

Между бюджетами разного уровня, как правило, существует разделение полномочий в области налогообложения и расходов, которое называется налогово-бюджетным федерализмом.

Система показателей, отражающих госбюджет, характеризует:

• доходы государства

• налоговые доходы (налог на прибыль; подоходный налог; НДС и акцизы; налог на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции; прочие налоги, сборы и платежи);

• неналоговые доходы (доходы от деятельности гос. предприятий; доходы от государственной собственности или от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; дивиденды по акциям, принадлежащим государству);

• расходы государства (гос. управление; нац. оборона и правоохранительная деятельность; фундаментальные исследования; услуги народному хозяйству; социальные услуги; обслуживание государственного долга; прочие расходы);

• профицит или дефицит бюджета (а также финансирование дефицита: общее, внутреннее, внешнее), рассматриваемый в абсолютном измерении и в процентах от ВВП.

Работа по формированию бюджета по доходам включает три основных направления:

• расчет прогнозируемых сумм всех видов доходов;

• распределение регулирующих доходов по уровням бюджет­ной системы в порядке и пропорциях, предусмотренных за­конодательством;

• определение взаимоотношений вышестоящих и нижестоя­щих бюджетов в части предоставления финансовой помощи (дотаций, субвенций) и выравнивания бюджетной обеспечен­ности (через фонд финансовой поддержки – трансферты).

Важнейший этап по формированию доходов – прогнозирова­ние налоговых поступлений, которые, как правило, являются основными доходами бюджета. Прогнозирование и планирование доходов федерального бюджета осуществляет Ми­нистерство финансов РФ совместно с Федеральной налоговой службой, по­скольку последняя располагает всей необходимой информаци­онной базой и оперативно отслеживает состояние аккумуляции налогов в бюджет.

Этапы работы по расчету прогнозов доходов, прежде всего налоговых поступлений, можно представить в следующей последова­тельности.

• Федеральная налоговая служба доводит до Министерства финансов РФ обобщенные сведения о текущих поступлениях налоговых и других доходов за отчетный период, предшествующий началу работы над бюджетом следующего года в разрезе территорий. Федеральная налоговая служба получает эти данные от своих территориальных отделений, а те, в свою очередь, – от местных налоговых инспекций.

• Министерство финансов РФ получает от Министерства экономического развития и торговли РФ про­гнозируемые на следующий год и среднесрочную перспективу макроэкономические показатели, определяю­щие объем доходов, прежде всего налоговых платежей.

К таким показателям относят: объем ВВП; показатели, определяющие объем денежной массы; объ­ем прибыли, создаваемой в отраслях хозяйства; размер фонда оплаты труда; индекс инфляции и дефляторы; объем товаро­оборота и др. По важнейшим налогам, формирующим основу доходов консолидированного бюджета РФ в целом и бюджетов каждого уровня, составляются специальные расчеты, например «Прогноз прибыли консолидированного бюджета РФ на ... год».

• На основании полученных данных Министерство финансов РФ прогнозиру­ет размеры налоговых и других доходов и сообщает их в виде установочных показателей территориальным финансовым отделениям, которые ведут работу по прогнозированию доходов на своей тер­ритории (субъекта РФ).

Кроме данных о налогооблагаемой базе необходимо распола­гать сведениями об особенностях налогообложения в планируе­мом году: изменении ставок, введении или отмене льгот и т.д. Разграничение налоговых поступлений по уровням бюджет­ной системы осуществляется в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством и статьями закона о федераль­ном бюджете на очередной год.

Таким образом, методика сводного планирования доходов бюджета базируется на макроэкономических прогнозных показа­телях на очередной год и среднесрочную перспективу и учитывает сложившийся уровень собираемости налогов. Она основана на существующем законодательстве и соответствующих инструктивных материалах о порядке формирования налогооблагаемой базы.

Нельзя сказать, что методика планирования и прогнозиро­вания доходов бюджета окончательно отработана. Как показы­вает практика, значительные отклонения от плановых величин при исполнении бюджета являются следствием не только от­клонений фактической базы поступающих налогов от плановой из-за отсутствия средств у плательщиков, но и существенных отклонений плановых величин от реальных из-за условий формиро­вания этих показателей.

Очевидно, что с постепенным накоплением «статистики», плановые расчеты, производимые по традиционной мето­дике, стоит дополнять прогнозом, полученным на основе многофактор­ных корреляционных моделей. Это позволит учесть наиболее зна­чимые факторы, влияющие на величину каждого вида дохода.

Для реального исполнения бюджета по доходам необходима не только обоснованная, максимально учитывающая все фак­торы методика расчета каждого налога, каждого доходного источника, но и огромная работа по контролю за собираемостью платежей.

Прогнозирование и планирование государственных расходов ориентировано на достижение целей и задач государственной политики и осуществляется с учетом их приоритетов и имеющихся ресурсов.

При этом возникает проблема балансирования государственного бюджета (дефицит/профицит), к решению которой существует три основных подхода.

1) Бюджет, балансируемый ежегодно. В этом случае применяется такая мера, как секвестр, заключающаяся в приведении текущих расходов в соответствие с текущими доходами. Данный подход считался основой здоровых финансов страны до выхода работ Дж. М. Кейнса. В современных теориях рассматривается возможность усиления колебаний национального дохода в результате попыток сбалансировать бюджет.

2) Бюджет, балансируемый на циклической основе. Бюджет не требуется балансировать ежегодно, главное, чтобы он был сбалансирован в течение экономического цикла (например, за 5-7 лет). В периоды спада у государства будет возникать бюджетный дефицит, который будет компенсироваться в годы подъема экономики.

3) Функциональный подход к балансированию бюджета. Заключается в расстановке приоритетов между балансированием бюджета и балансированием экономики. Если главная задача – вторая, и ее решение сопровождается накапливающимися бюджетными дефицитами, то это является нормальным. При таком подходе чаще всего устанавливаются правила бюджетно-налоговой политики, которые включают в себя:

• правила дефицита (допустимый дефицит ограничивается долей от ВНП);

• правила осуществления займов (запрет или ограничение размеров займов долей от доходов прошлого периода из внутренних источников и у центрального банка);

• правила в отношении долга и резервов (ограничение размера государственных обязательств долей от ВНП и определение размера средств внебюджетных резервных фондов доей от ежегодных отчислений от прибыли).