Глава 4. Конституционные основы референдума
Референдум является одной из форм непосредственной де- мократии, т.е. прямого участия народа в решении государствен- ных вопросов. В референдуме принимают участие все гражда- не государства, имеющие избирательное право.
В конституционном праве различают следующие виды ре- ферендума: императивный, консультативный, конституцион- ный, законодательный, обязательный, факультативный, госу- дарственный, местный'.
Альтернативный референдум означает, что принятое народом путем непосредственного волеизъявления имеет обя- зательную юридическую силу. При консультативном референ- думе выявляется мнение народа по важному вопросу государ- ственной жизни, которое учитывается органами государствен- ной власти при принятии решения (закона, другого норматив- ного правового акта) При конституционном референдуме речь идет о принятии всенародным голосованием проекта Консти- туции или ее изменений и дополнений.
Законодательный референдум проводится по поводу приня- тия народным голосованием закона. Обязательный референдум предусматривается в Конституции для решения какого-либо вопроса. Конституция обязывает компетентный орган начать референдум при наличии определенных Конституцией ус- ловий.
Факультативный референдум означает, что компетентный орган по своему усмотрению (инициативе) может назначать референдум по вопросу, предусмотренному законодательством (Конституцией, законом). Референдум может проводиться в масштабе всего государства или на определенной территории государства.
В соответствии с Конституцией Казахской ССР 1978 г. пре- дусматривалось, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов. Иначе говоря, граж- дане выбирали своих представителей в Советы, которые имели полномочия решать все вопросы государственной жизни. В Конституции Казахской ССР предусматривалось, что наи- более важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное го- лосование (референдум). Только непонятно было, какой ха- рактер могло иметь волеизъявление народа: императивный или консультативный. Неопределенность характера референдума была следствием формального подхода к его значению, по- скольку не народ, а Коммунистическая партия решала за него важнейшие вопросы государственной жизни. И это сыграло «злую шутку» с Коммунистической партией и созданным ее усилиями государством. В результате референдума, проведен- ного в 1991 г. по поводу сохранения СССР, абсолютное боль- шинство граждан СССР проголосовало за сохранение Союза. Но несмотря на это СССР развалился.
Согласно Конституции Республики Казахстан 1993 г для принятия гражданами республики законов и решений по наи- более важным вопросам государственной жизни может произво- диться республиканский референдум.
Конституция Республики Казахстан 1993 г. наделила Вер- ховный Совет полномочием — принимать решение о проведе- нии референдума Президент тоже имел право принимать ре- шение о проведении референдума, но только после консультации с Верховным Советом Указывалось, что порядок его орга- низации и проведения устанавливается конституционным за- коном. 25 марта 1995 г. был принят Указ Президента Респуб- лики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, «О республиканском референдуме». Правовой базой этого указа являлась Конституция Республики Казахстан 1993 г.
На основе этого указа был принят Президентом Указ о про- ведении 29 апреля 1995 г. республиканского референдума, на который был вынесен вопрос: «Согласны ли Вы продлить до 1 декабря 2000 г. срок полномочий Президента Республики Ка- захстан Н.А. Назарбаева, всенародно избранного декабря 1991 г.»
Президент Республики Казахстан в соответствии с пунктом 7 статьи 78 Конституции 1993 г. мог принимать решение о про- ведении референдума после консультаций с Верховным Сове- том республики. Однако Верховный Совет был распущен ре- шением Конституционного Суда, и в связи с этим вновь всту- пил в силу Закон республики от 10 декабря 1993 г. «О времен- ном делегировании Президенту Республики Казахстан и гла- вам администраций дополнительных полномочий». Этот закон уполномочивал Президента принимать решение о назначении референдума самостоятельно.
Насколько конституционным было вынесение на референ- дум вопроса о продлении срока полномочий Президента". От- ветить на этот вопрос можно на основе формального анализа положений Конституции 1993 г., а также Указа Президента «О республиканском референдуме» В Конституции 1993 г. го- ворилось о возможности проведения республиканского рефе- рендума по наиболее важным вопросам государственной жиз- ни. Конституция не содержала перечня этих вопросов, а также тех вопросов, по которым нельзя проводить референдум. В Указе Президента о республиканском референдуме говори- лось, по каким вопросам нельзя проводить референдум. В их числе вопроса о продлении полномочий главы государства нет. Можно ли отнести вопрос о продлении полномочий Президента к наиболее важным вопросам государственной жизни? Разуме- ется, можно, ибо Президент — глава государства, и народ как единственный источник государственной власти все равно ре- шает вопрос о полномочиях Президента.
Таким образом, республиканский референдум о продлении полномочий Президента был проведен в полном соответствии с Конституцией и Указом Президента, имеющим силу консти- туционного закона, «О республиканском референдуме».
В Конституции Республики Казахстан 1995 г. по-новому был решен ряд вопросов, касающихся республиканского референ- дума. Во-первых, Президент является единственным субъек- том, имеющим право принимать решение о проведении рес- публиканского референдума. К тому же Президент может по собственной инициативе принимать такое решение.
Во-вторых, Парламент может проявлять инициативу о на- значении республиканского референдума. С такой инициативой Парламент может обращаться к Президенту. Президент впра- ве поддержать или не поддержать инициативу Парламента о проведении республиканского референдума.
В-третьих, в Конституции Республики Казахстан 1995 г. республиканский референдум был закреплен как один из основополагающих принципов деятельности республики. В статье 1 Конституции говорится, что наиболее важные воп- росы государственной жизни решаются демократическими ме- тодами, включая голосование на республиканском факульта- тивном референдуме. В Конституции определено, что одними из таких вопросов являются изменения и дополнения в Кон- ституцию. Президент решает выносить вопрос об изменениях и дополнениях в Конституцию на республиканский референ- дум или на рассмотрение Парламента. Если данный вопрос решением Президента вносится на рассмотрение Парламента, Парламент рассматривает его в порядке, установленном Конституцией. В соответствии с пунктом 3 статьи 62 Консти- туции Парламент вносит изменения и дополнения в Конститу- цию большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. Хотя голосование происхо- дит раздельно по Палатам, вопрос рассматривается на совмест- ном заседании Палат.
Если Президент отклоняет предложение Парламента о вы- несении на республиканский референдум изменений и допол- нений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каж- дой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изме- нений и дополнений в Конституцию. В таком случае Прези- дент подписывает этот закон или выносит его на республикан- ский референдум (п. 1 ст. 91). В-четвертых, в Конституции косвенно указано, какие вопросы не могут быть вынесены на республиканский референдум. Это установленные Конститу- цией унитарность, территориальная целостность государства, форма правления республики8.
На основе и в целях реализации положений Конституции Президентом Республики Казахстан 2 ноября l995 г. издан Указ, имеющий силу конституционного закона, «О республи- канском референдуме». В Указе республиканский референдум определяется как всенародное голосование по проектам Кон- ституции, конституционных законов, законов и решений по иным наиболее важным вопросам государственной жизни Рес- публики Казахстан. Следовательно, предметом республикан- ского референдума могут быть: принятие Конституции, конституционных законов, законов республики, внесение в них изменений и дополнений. Это оз- начает, что, хотя Парламент является законодательным opгa- ном, он не является единственным субъектом законодатель- ства. Народ может принимать Конституцию, конститу- ционные законы, законы, вносить в них изменения, реализуя свое конституционное право как источник государственной власти; решение иных наиболее важных вопросов государственной жизни республики.
Трудно заранее определить, какие вопросы государствен- ной жизни можно признать наиболее важными. Об одном воп- росе, имеющем такой характер, можно сказать твердо: это о продлении срока полномочий Президента.
В Указе «О республиканском референдуме дан перечень вопросов, которые не могут быть предметом республиканско- го референдума. В этот перечень включены вопросы, которые вытекают из положений и идей Конституции. Не могут быть предметом референдума вопросы: могущие повлечь за собой нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина; изменения унитарности и территориальной целостности государства, формы правления республики; административно-территориального устройства и границ республики; правосудия, обороны, национальной безопасности и охра- ны общественного порядка; бюджетной и налоговой политики; амнистии и помилования;
Назначения и избрания на должность, освобождения от должности лиц, относящихся к ведению Президента, Палат Парламента и Правительства республики; выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров республики.
Перечисленные вопросы исключены из предмета респуб- ликанского референдума неслучайно. Вынесение таких воп- росов на референдум может дестабилизировать политическую обстановку, привести к социальным конфликтам, дезоргани- зовать деятельность государственных органов, создать угрозу национальной безопасности, намешать выполнению междуна- родных обязательств республики и т.д.
В республиканском референдуме имеют право участвовать все граждане Республики Казахстан, достигшие 18-летнего возраста, вне зависимости от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, на- циональности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или от любых иных обстоятельств. Так же, как и в выборах, в референдуме не имеют права участвовать гражда- не, признанные судом недееспособными, а также содержащие- ся в местах лишения свободы по приговору суда9.
Референдум проводится на основе принципов доброволь- ности и свободного волеизъявления граждан, всеобщего, рав- ного и прямого права при тайном голосовании. Гражданам, общественным объединениям республики гарантируется пра- во выражать свое мнение по вопросу, вынесенному на рефе- рендум, на собраниях, митингах сходах граждан, в средствах массовой информации. Это однако не означает, что можно не выполнять законы, допускать беспорядки и нарушения прав граждан. Государственные органы охраны порядка должны пресекать агитацию насильственного изменения конституци- онного строя, нарушения целостности республики, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, на- ционального, религиозного, сословного, родового превосход- ства, в также культа жестокости и насилия.
Государство берет на себя расходы, связанные с подготов- кой и проведением референдума. На проведение референдума мобилизуются все государственные органы и общественность. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, независимо от формы собственности, должны предоставлять в распоряжение комиссий референдума помещения, оборудование и транспортные средства, необходимые для подготовки и проведения референдума.
Указ Президента о республиканском референдуме расши- рил круг субъектов, имеющих право проявлять инициативу о назначении референдума. В Указе уточнена процедура выдви- жения Парламентом о назначении референдума. Выдвижение инициативы осуществляется Парламентом на со- вместном заседании его Палат большинством голосов от об- щего числа депутатов каждой из Палат, и такая инициатива оформляется постановлением.
Указ предоставляет Правительству республики право об- ращаться с инициативой о назначении референдума к Прези- денту Республики Казахстан Выдвижение инициативы осуще- ствляется Правительством на своем заседании большинством голосов от общего числа его членов и оформляется постанов- лением.
Одним из демократических моментов Указа Президента о республиканском референдуме является предоставление граж- данам права проявлять инициативу о назначении референду- ма. Не менее чем двумстам тысячам гражданам республики, обладающим правом на участие в республиканском референ- думе, предоставляется право обращаться с инициативой о на- значении референдума к Президенту республики. При этом граждане, поднимающие вопрос о назначении референдума, в количественном отношении в равной мере должны представ- лять все области, столицу республики и город республикан- ского значения. Если с инициативой о проведении референду- ма выступают граждане, тогда образуется инициативная группа референдума, в состав которой входит не менее чем по три представителя от каждой области, столицы и города республи- канского значения. В Указе определены процедура образова- ния инициативной группы, порядок ее регистрации, порядок и сроки сбора подписей, ответственность за нарушение порядка сбора подписей10.
Итак, инициативу о назначении референдума имеют право проявлять Парламент, Правительство или граждане. Рассмот- рев инициативу, Президент принимает одно из следующих ре- шений:
1) о назначении референдума; в таком случае проводится референдум по вопросу, сформулированному инициаторами;
2) о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию, принятия конституционного закона или иного решения по вопросу, предлагаемому в качестве предмета ре- ферендума, без проведения. Возможность такого решения обусловлена тем, что Конституция предусматривает факуль- тативный референдум. Здесь наблюдается интересный момент: граждане выступают как бы инициаторами принятия измене- ний, дополнений в Конституцию, принятия закона. Иначе го- воря, граждане как бы частично обладают правом законода- тельной (конституционной) инициативы;
3) об отклонении инициативы о назначении референдума. Разумеется, для отклонения инициативы о проведении рефе- рендума Президентом должны быть веские основания. Таки- ми основаниями могут быть нарушения Конституции, поста- новка не имеющих значения наиболее важных вопросов госу- дарственной жизни; вопросов, изъятых из предмета референ- дума, и т.д.
Если Президент принимает решение о назначении референ- дума, то издает Указ, в котором устанавливаются дата прове- дения референдума и формулировка выносимого (выносимых) на референдум вопроса (вопросов). Решаются другие вопро- сы, связанные с проведением референдума.
Подготовку и проведение референдума осуществляют Цент- ральная избирательная комиссия, территориальные избира- тельные комиссии, участковые избирательные комиссии. В дан- ном случае они выполняют функции комиссий референдума.
ЦИК подводит итоги республиканского референдума. Она устанавливает общее число граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме; число граждан, принявших участие в голосовании; число граждан, проголосовавших за положительное решение вопроса, за отрицательное решение вопроса, вынесенного на референдум, и т.д. Референдум счи- тается состоявшимся, если в голосовании приняло участие бо- лее половины граждан, имеющих право участвовать в референ- думе.