2 Правовое регулирование создания и участия политических партий в избирательном процессе

Правовое регулирование участия политических партий в выборах представляет собой процесс ассемблирования статуса субъектами нормотворчества посредством взаимопроникающего комплекса нормативных правовых актов федерального уровня, а также, с помощью актов толкования и разъяснения¹⁸.

Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. закрепляет: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избираемых представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21). Вышеназванные сложения нашли свое юридическое закрепление в Международном пакте «О гражданских и политических правах» (ст. 25), Документе Копенгагенского совещания «конференции) по человеческому измерению СБСЕ (п. п. 6 и 7) и других международно-правовых документах¹⁹.

В Российской Федерации статус политических партий регулируется Конституцией РФ 1993 г., Федеральным законом «О политических партиях», Федеральным конституционным законом «О военном положении», Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другими законами и подзаконными актами.

Основой полновластия народа в России является закрепленный в статье 3 Конституции РФ принцип, в соответствии с которым многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти к органы местного самоуправления, Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Названное положение логично увязывается с принципом политического и идеологического плюрализма, закрепленным в статье 13 Конституции РФ и являющимся основой всей политической системы страны, предоставляющим право гражданам России свободно выражать свою политическую ориентацию, собственное мнение, создавать общественные объединения в соответствии с их интересами.

Если обратиться к недавней российской истории, то ряд важных аспектов взаимоотношений государства и политических объединений был урегулирован Указом Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР»²⁰. Данный Указ был направлен на обеспечение равенства прав политических общественных объединений в выработке политики государства и в управлении государственными делами и на предотвращение вмешательства общественных объединений в деятельность государственных органов и влияния межпартийной борьбы на функционирование государственного аппарата. С этой целью Указ (ст. 1) запрещал создание новых и деятельность существующих первичных организаций, комитетов и других организационных структур политических партий и массовых общественных движений в органах государственного управления, государственных учреждениях, организациях, концернах, на предприятиях независимо от их подчиненности²¹.

Политическая партия как самостоятельная организационно-правовая форма общественных объединений указана в Федеральном законе «Об общественных объединениях» при внесении в него изменений и дополнений 12 марта 2002 г., до этого партии считались разновидностью общественных организаций. Выделение партий в особую организационно-правовую форму можно объяснить тем, что им отводится важная роль в политической и государственной жизни. В части создания и деятельности партии и

общественные организации во многом похожи.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях»²² предусматривает такую категорию, как «союзы (ассоциации) общественных объединений». Их создают общественные объединения независимо от своей организационно-правовой формы на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями)²³.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1993 г. и 1995 г., а также выборов депутатов представительных органов власти субъектов Федерации выяснилось, что в них (выборах) стремились принять участие — наряду с политическим партиями и политическими общественными движениями - и другие общественные объдинения, зачастую далекие от политики по своим уставным целям. Это усложняло выборы, мешало избирателям правильно сориентироваться в сути и программах малоизвестных объединений, создавало ненужный объем работы избирательным комиссиям, поскольку многие объединения не имели никаких шансов выиграть и заявляли о своем участии в выборах, скорее, в целях саморекламы.

В 1995 г. из 259 общественных объединений в России приняли участие в выборах 43. В результате применения избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 1995 г, почти половина избирателей (в 1993 г. — менее четверти) оказалась не представленной в парламенте²⁴.

Поэтому в избирательное законодательство и в законодательство об общественных объединениях ввели категорию «политические общественные объединения». Соответствующее дополнение было внесено 19 июля 1998 г. в Федеральный закон от 19 мая l995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» в виде статьи 12.1 «Политические общественные объединения». Согласно новелле политическим признавалось общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей закреплялись участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и арены местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Многие объединения не могли признаваться политическими: профсоюзы, религиозные, благотворительные организации, национально-культурная автономия, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, объединения, допускавшие членство в нем или принадлежность к ним в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций, объединения, нацеленные на предпринимательскую деятельность и распределение полученной прибыли между своими членами и (или) учредителями, объединения с любительскими и иными неполитическими интересами и др.²⁵. Введение категории политические общественные объединения» не очень-то ограничило круг претендентов на такой статус - с целью возможного участия в избирательных кампаниях²⁶.

Анализ избирательной кампании 1999 r, показывает, что в выборах в Государственную Думу участвовали только 26 имеющих политическую окраску избирательных объединений и блоков (из 139 общественных объединений)²⁷.

С принятием в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» только партиям дано право выдвигать кандидатов на выборные должности в органах государственной власти. Статья 12.1 о политических общественных объединениях 12 матра 2002 г. исключена из Федерального закона «Об общественных объединениях», политическим общественным объединениям было разрешено существовать до 2004., когда Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» вступил в силу в полном объеме. Одно из ключевых положений названного Федерального закона: в России не могут создаваться межрегиональные, региональные и местные политические партии. Партии могут быть только федеральными организациями, осуществляющими свою деятельность на всей территории России.

Это положение Закона было оспорено в Конституционном Суде РФ общественно-политической организацией «Балтийская республиканская партия», которая, будучи региональной организацией, полагала, что вправе сохранять свое наименование партии и просила Конституционный Суд признать соответствующее положение Закона противоречащим Конституции РФ. Однако Конституционный Суд в своем Постановлении от 1 февраля 2005 г. заявителю отказал, отметив: что касается межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, то они, как общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не вправе использовать в своем наименовании слово «партия», в течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» сохраняют статус политического общественного объединения, а затем действуют в качестве общественных объединений на основании своих уставов.

Федеральный законодатель, принимая Федеральный закон о политических партиях, созывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства, по мнению законодателя, направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Однако с данным тезисом можно поспорить. Прежде всего, федерализм - это гармоничное сочетание региональных интересов, что может выражаться не только в развитии низовых отделений федеральных партий, но и в создании региональных.

Так, региональные партии наиболее приближены к электорату и лучшим образом решают местные вопросы, они в большей степени учитывают мнения избирателей и зависят от их непосредственной поддержки, в результате, имеют повышенную и персонифицированную ответственность. При этом региональные партии не обязательно будут «зацикливаться» на проблемах, присущих исключительно конкретному субъекту Федерации, а межрегиональные точно не смогут функционировать в таких рамках. Более того, следует отметить, что запрет на создание региональных и межрегиональных партийные вполне согласуется с положением части 3 ст. 13 Конституции РФ о том, что «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность».

Конституционное признание многопартийности означает, что партии в Российской Федерации имеют право на существование везде, где есть политические отношения. Если запрет на местные политические партии, действующие на муниципальном уровне, может бьпь увязан с положениями статьи 12 Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то запрет на региональные и межрегиональные партии выглядит весьма спорным. Согласно Конституции все субъекты Федерации являются равноправными государственно-территориальными образованиями, а республики - государствами в составе России, что предполагает наличие в рамках субъектов Федерации политических отношений и соответственно форм политической организации населения, включая и политические партии. При этом все субъекты Федерации имеют такой важный элемент конституционно-правового статуса, как избираемые населением органы государственной власти. Это означает, что граждане Российской Федерации, составляющие население субъектов Российской Федерации, рассматриваются в Конституции как часть многонационального народа России, который согласно части 2 ст. 3 Конституции России осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ограничение права населения субъектов Федерации на самостоятельную политическую самоорганизацию в форме региональных политических партий, необходимую для более адекватного политического представительства и выражения интересов той или иной части многонационального народа России в органах государственной власти, не соответствует приведенным выше конституционно-правовым положениям.

Что же касается межрегиональных партий, то также нет никаких конституционно-правовых оснований к тому, чтобы создавать препятствия для партийного политического взаимодействия населения нескольких субъектов Федерации (в частности, в рамках федерального округа или ассоциации экономического взаимодействия). Это будет способствовать укреплению межрегионального сотрудничества и скорее станет препятствием региональному сепаратизму, чем будет ему способствовать.

Жесткие требования, предъявляемые законодательством к политическим партиям, не допустят появления тысяч местечковых партий, поэтому не стоит опасаться, что появление межрегиональных и региональных партий приведет к хаосу на политической арене.

Следовательно, законодатель должен отменить временную меру, но установить, если это требуется, дополнительные гарантии демократичности и требования легальности к региональным партиям, не лишая граждан права на объединение²⁸.

Как справедливо отмечают Н.В. Артамонова и А.Н. Чертков, не следует забывать, что в России не сформировалось традиционных общенациональных политических партий со значительной историей существования и широким стабильным числом сторонников. В связи с этим региональные и межрегиональные партии могли бы стать прообразом будущих общероссийских партий, которые имеют возможность «вырасти» из гражданского общества, а не быть «насажденными сверху» государством²⁹.

При рассмотрении вопросов правового регулирования участия политических партий в выборах целесообразно уделить особое внимание особенностям данного процесса в России как в федеративном государстве, предполагающем принятие законов в данной сфере на двух уровнях: федеральном и региональном.

Среди источников права, составляющих законодательную основу участия политических партий в выборах в настоящее время, прежде всего, следует отметить Конституцию Российской Федерации, федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О политических партиях», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а также региональные законы о выборах.

Если вопросы создания и деятельности политических партий в соответствии с федеральной Конституцией находятся в исключительном ведении Российской Федерации, то избирательное право подлежит регулированию как федеральным, так и региональными законодателями, так как находится в совместном ведении. Следовательно, субъекты Российской Федерации обладают определенным объемом прав в законодательном регулировании участия политических партий в избирательном процессе.

Избирательное право субъектов Федерации, регулируемое до принятия Конституции РФ 1993 г. Законами РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» и «О выборах глав администрации», не было настолько важным, как сегодня, в реализации свободы выборов и формирования органов законодательной власти на местах. И только в рамках действующей Конституции РФ значение и уровень избирательного права субъектов Федерации были подняты на новый, ранее недоступный им уровень. Субъекты получили право принимать собственные нормативные правовые акты,

Важнейшими источниками избирательного права субъектов Федерации являются соответствующие законы субъектов Федерации. Они могут регулировать проведение одного или нескольких видов выборов либо всех выборов в субъекте Федерации, а также выборов и референдумов. Особое место в избирательном законодательстве субъектов Федерации занимают законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, об отдельных видах избирательных комиссий, о системе избирательных комиссий в субъекте Федерации, а также об установлении перечня труднодоступных и отдаленных местностей.

Так, в Республике Башкортостан действует Кодекс Республики Башкортостан о выборах, комплексно регулирующий вопросы выборов на территории Республики Башкортостан (за исключением федеральных выборов). Кроме того, в плане законопроектных работ парламента республики — Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан на 2008 год предусмотрено принятие Закона о Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан.

Совокупность предметов ведения субъектов Федерации определяется в соответствии со ст. 73 Конституции РФ по остаточному принципу. Все, что не относится к ведению Российской Федерации, а также к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ. Статья 73 Конституции РФ связывает федерального законодателя и позволяет ему регулировать общественные отношения только по предметам исключительного ведения Российской Федерации, а по предметам совместного ведения обязывает его оставлять поле и для законодательного регулирования субъектами Федерации.

Тем не менее Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, в чьем ведении находится правотворчество в сфере избирательного права. Споры о том, как трактовать отдельные положения Конституции применительно к избирательному законодательству, ведуться уже много лет³⁰. Некоторые ученые-юристы считают, что избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как к общефедеральному ведению, так и к совместному ведению субъектов Российской Федерации³¹.

Споры усилились после принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», Возможность самостоятельно определять свой статус, систему и струпстуру, а также наличие органов законодательной власти субъектов Федерации, естественно, поставили вопрос о развитии самостоятельной системы избирательного законодательства, основанного на принципах и началах федерального законодательства, но при этом учитывающего национальные, социальные и территориальные особенности субъекта Федерации.

По мнению Д.Б. Сергеева, проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного права имеют гораздо более глубокий характер, чем несовершенство законодательства о выборах. Необходима коренная реформа федеративного устройства Российского государства, основными принципами которой должны стать сохранение и укрепление единой российской государственности, гармоничное развитие субъектов Федерации, а магистральными направлениями реформы — изменение количественного и качественного состава субъектов Федерации и перераспределение предметов ведения между ними и Российской Федерацией. Как считает Д.Б. Сергеев, одним из аспектов реформы состава субъектов РФ должно стать объединение укрупненных субъектов Федерации в образования, схожие с нынешними федеральными округами. В современных условиях, по его мнению, невозможно образование таких гигантских субъектов Федерации, а более целесообразно двухуровневое распределение предметов ведения - на уровне субъектов Федерации и на уровне округов³².

Региональное законодательство регулирует формирование органов государственной власти - законодательных, исполнительных и судебных — субъектов Федерации и органов местного самоуправления, Правовое регулирование порядка формирования законодательных органов государственной власти субъектов РФ в региональном избирательном законодательстве обладает особенностями, имеющими в своем большинстве историко-национальные корни. Так, например, в некоторых республиках парламенты являются двухпалатными, поэтому способы их формирования несколько отличаются от формирования однопалатных парламентов.

Проблематичным остается вопрос установления дополнительных гарантий избирательных прав граждан в законах субъектов РФ при правовом регулировании выкров в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления из-за многочисленных коллизий в этой сфере. Дополнительные гарантии избирательных прав могут устанавливаться законами субъектов Федерации в силу успозитивного, рамочного характера некоторых норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», реализация которых отдана на усмотрение законодателей субъектов Российской Федерации³³.

Прогнозируя состояние регионального избирательного законодательства, следует иметь в виду, что изменения в федеральном избирательном законодательстве неминуемо повлияют и на содержание регионального избирательного законодательства.

Как справедливо отмечает Е.П. Дубровина, «избирательное законодательство в современных условиях нацелено не только на обеспечение действительного и полноценного участия граждан в формировании представительных основ народовластия, но и на придание механизму делегирования выборным государственным и муниципальным структурам публичных полномочий признаваемого и одобряемого гражданским сообществом характера. С этой точки зрения российское избирательное право еще не исчерпало всех своих возможностей в организации различных институтов политической власти»³⁴.

Таким образом, можно сделать вывод, что долгое время законодатель не учитывал специфику политических сил, которые должны играть основную роль на политической арене. Со временем, основываясь на полученных практических знаниях и на зарубежном опыте, в нормативные правовые акты были внесены изменения, результатом которых становится наличие в настоящий момент сложного, в некоторой степени сугубо профессионального, но реально действующего законодательства о выборах. Вместе с тем, законодательство, регулирующее вопросы участия политических партий в выборах, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Прежде всего, необходимо, учитывая федеративное устройство Российского государства, решить проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного права, а также отменить законодательный запрет на создание региональных и межрегиональных партий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На современном этапе развития политической системы в Российской Федерации вопрос о правовом статусе политических партий в избирательном процессе является весьма актуальным, так как соответствующие положения законодательства претерпевают значительные изменения, которые обладают немалой теоретической и практической значимостью.

В результате анализа различных подходов к определению термина «правовой статус» сделан вывод, что это положение, состояние субъекта правоотношения, характеризующееся рядом факторов. Рассматривая данное понятие в более широком смысле, можно уточнить, что правовой статус состоит из следующих основных элементов:

совокупность прав и обязанностей субъекта;

ответственность субъекта.

Следует согласиться с точкой зрения Е.П. Дубровиной³⁵, считающей, что в легальное определение понятия «политическая партия», данное в Федеральном законе о политических партиях, следует внести некоторые коррективы. Так, целью деятельности партий должно быть признано не «формирование и выражение политической воли граждан...», а содействие гражданам в участии в политической жизни общества, что более соответствует современному пониманию роли и значения партий в политической системе.

Проанализировав различные точки зрения, можно сделать вывод, что избирательный процесс — направленная на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий.

Основываясь на законодательстве о выборах, можно также предложить следующую систему основных стадий избирательного процесса:

1. Назначение выборов,

2. Выдвижение кандидатов (списка кандидатов) с последующей регистрацией, либо с отказом в регистрации.

3. Предвыборная агитация.

4. Организация и осуществление голосования.

5. Установление итогов голосования и результатов выборов, их опубликование.

Помимо основных, то есть свойственных избирательному процессу на всех выборах, можно также выделить факультативные стадии избирательного процесса. К ним относятся досрочное голосование, повторное голосование,

Определив сущность понятий «правовой статус», «политическая партия» и «избирательный процесс», выведя собственную систему элементов правового статуса и стадийную систему избирательного процесса, в работе рассмотрена история создания и развития партийной системы в России, а также дан анализ правовому регулированию участию политических партий в выборах и исследована динамика изменений в правовом статусе политических партий в избирательном процессе на современном этапе. При этом разработан ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства о выборах.

При осуществлении правового регулирования долгое время законодатель не учитывал специфику политических сил, которые должны играть основную роль на политической арене, Со временем, основываясь на полученных практических знаниях и на зарубежном опыте, в нормативные правовые акты были внесены изменения, результатом которых становится наличие в настоящий момент сложного, в некоторой степени сугубо профессионального, но реально действующего законодательства о выборах.

Вместе с тем, законодательство, регулирующее вопросы участия политических партий в выборах, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Прежде всего, необходимо, учитывая федеративное устройство Российского государства, решить проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного права, а также отменить законодательный запрет на создание региональных и межрегиональных партий.

Кроме того, представляется обоснованной необходимость отменить существующее неравенство между кандидатами, которые выдвигаются только по одномандатному избирательному округу и кандидатами, выдвигающимися и по одномандатному округу, и в списке кандидатов от политической партии. Также целесообразно ограничить право выдвижения любого лица (в том числе - не состоящего в партии) в списке кандидатов от политической партии. Не менее важным является регулирование основ отбора и выдвижения кандидатов политическими партиями с учетом мнения своих региональных отделений.

Отмена прямых выборов глав субъектов, право партии предложить кандидатуру на указанный пост, переход от смешанной к пропорциональной избирательной системе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации серьезно изменили выборы в России, и результаты этой масштабной трансформации мы ощутим довольно скоро, сможем оценить продуманность реформы, исследовать ошибки и внести новые предложения по совершенствованию избирательного законодательства.

Упразднение института избирательных блоков, введение единого дня голосования, введение обязательного голосования по партийным спискам в регионах следует отметить как позитивные изменения законодательства. В то же время необходимо снизить заградительный барьер, закрепить обязанности наблюдателя в законодательстве и предложить партиям дополнить их в уставах или иных документах, установить требование достоверности к агитационным материалам, устранить некоторые преференции партий, имеющих представительство в действующем парламенте, ввести некоторые ограничения для кандидатов, замещающих высокие государственные или муниципальные должности (обязать лиц, занявших посты глав субъектов приостанавливать свое членство в политических партиях и т.п.).

В завершение вспомню слова Л.Н. Толстого, который справедливо указывал: «...Выбрать мудрых и святых могут только мудрые и святые. Если бы все люди были мудрые и святые, то не нужно бы было никакого устройства». Если люди несовершенны, а природу человека изменить сложно, то, по крайней мере, необходимо законодательно закрепить, а затем обеспечить реализацию на практике максимального количества гарантий проведения честных демократических выборов, в которых значительная роль должна быть отведена профессионалам политики, то есть политическим партиям.