Лекция 5. Организация государственного управления.

Учебные вопросы:

5.1. Государственное управление как процесс принятия и исполнения решений.

5.2. Основные направления деятельности в системе государственного управления.

5.3. Обеспечение государственного управления.

5.4. Подходы к оценке эффективности государственных управленческих решений.

Цели лекции:

1. Дать представление о государственном управлении как процессе принятия и исполнения решения.

2. Рассмотреть основные направления и способы реализации функций государственного управления.

3. Дать понимание сущности обеспечения государственного управления.

4. Дать принципы оценки эффективности принятого государственного управленческого решения.

Основные понятия:

государственное управление; правовое обеспечение; правовой статус государственных органов; информационное обеспечение; государственная информация; единое информационно-правовое пространство; стандартизация и унификация управленческой информации; кадровое обеспечение; человеческие ресурсы; трудовые ресурсы; кадровый состав государственных органов; государственная кадровая политика; кадровая работа.

Литература:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. – М.: Издательство «Омега Л», 1910.

2. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления: монография – М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2002.

Первый учебный вопрос Государственное управление как процесс принятия и исполнения решений

Система государственного управления – это исторический феномен, возникший с появлением национального государства и современной политической системы. Интерес к проблеме управления возник еще в период античности (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты начали изучать применительно к социально-политическим системам, прежде всего к государству. Но только с началом промышленной революции в XVIII–XIX вв., когда действительно встал вопрос о плановой научной организации труда и администрации, бурно стали развиваться и средства научного управлении я.

Показательно, что сами понятия «система государственного управления» и «теория государственного управления» в современном их толковании возникли лишь в конце XIX–XX вв., т.е. в период, когда разделение государства и гражданского общества в качестве самостоятельных сфер деятельности людей, формирование и утверждение их основополагающих институтов, а также дифференциация социальных и гуманитарных наук, в особенности вычленения социологии, политической и экономической науки, стали свершившимся фактом.

Можно утверждать, что управление представляет собой универсальный феномен, поскольку оно имеет место во всех системах материального мира. Управление – функция организованных систем, возникших естественным (эволюционным) путем или искусственным путем. Для нас главное значение имеет государственное управление. Любую организационную систему невозможно представить себе без этого феномена. Управление – многогранное и сложное явление. Это обуславливает отсутствие единого определения и единой теории управления. В то же время управление – феномен кибернетический в том смысле, что оно предполагает кибернетические принципы и закономерности получения, хранения передачи и переработки информации.

Понимание смысла существования государства во многом определяет содержание и технологию государственной политики и государственного управления. Основополагающая функция государства – это управление социальными, экономическими, технологическими и иными процессами, происходящими в обществе. Речь идет о собственно системе государственного управления. Социология управления имеет четыре объекта изучения: во-первых, сам процесс управления, включая методы и методологию его воздействия на социальные отношения. Во-вторых, органы управления с их функциями, кадровым обеспечением и спецификой принятия управленческий решений. В-третьих, проблема управления производством, обеспечения оптимальных отношений и распределения функций в коллективах. В-четвертых, «самоуправление», представляющее специфическую форму управленческой деятельности, в которой вертикальные отношения руководства и подчинения трансформируются в горизонтальные (сетевые) отношения.

Необходимо учитывать, что понятие «государственное управление» используется в широком и узком смысле. В первом случае оно включает деятельность государства в целом и охватывает самый широкий спектр функций – от обеспечения национального суверенитета и национальных интересов как внутри страны, так и на международной арене до поддержания экономических, социальных, политических, организационных и правовых условий развития экономики. Иначе говоря, это политическое управление делами всего общества. В англоязычной литературе оно обозначается понятием «public administration».

Под политическим управлением имеется в виду разработка и принятие высшим руководством страны долгосрочных и стратегических решений, определяющих основные направления и приоритеты социально-экономического и политического развития страны и создание условий для их реализации.

Дж. Дьюи разделил публичный процесс принятия решений на пять последовательно сменяющих друг друга этапов. По его словам. Этот процесс начинается с ощущения растерянности, за которым последуют формулировки проблемы, определение возможных решений. Анализ их последствий и, наконец, попытка претворения в жизнь избранного решения. В предложенном Г. Лассвеллом понимании политический курс характеризуется как творческий процесс принятия решений, состоящий из рекомендации, предписания, призыва к исполнению, применения и завершения.

Ряд представителей теории принятия решения используют положения системной теории, особенно такие ее понятия, как «вход», «преобразование» и «выход». Как считают, например, Г. Бруер и П. де Леон, «практическая политика (policy) представляет собой наиболее важные решения и действия, опирающиеся на всеобщую поддержку и/или на угрозу карательных мер». По их мнению, практическая политика представляет собой многоуровневую систему, проходящую шесть стадий развития: инициацию, предварительную оценку, отбор, применение, оценку и завершение.

Выступая против определения политического процесса в отрыве от контекста, в котором этот процесс разворачивается, Д. Стоун подвергла серьезной критике определение политического процесса как поэтапного решения проблемы. Она считает, что поэтапная модель политического процесса «напоминает когнитивные (познавательные) стадии в рациональной модели принятия решений. Модель, описывающая процессы в производственной сфере, не может объяснить… суть принятия политических решений в политическом сообществе: идейную борьбу».

Государственные решения не могут быть произвольными, хотя принимаются и осуществляются конкретными людьми – субъектами политических процессов. Дело в том, что их деятельность подчиняется определенным законам общественной жизни, ограничена техническими и материальными возможностями, соотношением внутренних и внешних сил. Характер и формы их организации, средства и методы деятельности также определены законом и решениями, принимаемыми в политической системе.

Что касается самой технологии принятия решений и выработки политического курса по тому или иному вопросу, то они начинаются с осознания того, что возникла соответствующая проблема или сложная ситуация. Например, для принятия программы реформирования экономики России в конце ХХ века в направлении перевода на рыночные рельсы необходимо было, прежде всего, навязать свою волю новой властной элитой в необходимости осуществления такой реформы большинству населения страны.

При этом, как показывает опыт приватизации в Российской Федерации, содержание политического курса определяется не только на стадии принятия решений. В большинстве случаев бывает так, что с течением времени оно неоднократно пересматривается с учетом изменений в определении проблем, законодательной базы, процесса регулирования и судебных решений, а также под воздействием решений, принимаемых чиновниками разных рангов.

Социальные процессы, в ходе которых возникают те или иные проблемы, признанные обществом и заслуживающие государственного рассмотрения, имеют отношение к различным институтам – законодательным, исполнительным и судебным. Однако даже признание важности проблемы отнюдь не означает, что путь ее решения определен. При этом следует иметь в виду, что принятием решений заканчивается не любая проблемная ситуация, а только та, где возможны более чем одна линия поведения, в противном случае выбора не будет.

В структуре процесса принятия решения можно выделить следующие элементы:

• цель или совокупность целей, отражающих потребности, интересы, ценности субъекта принятия решений;

• информацию, поступающую субъекту принятия решения;

• альтернативные пути достижения цели, критерии выбора альтернатив, поскольку для каждого субъекта принятия решений критерии могут быть разными в зависимости от стиля руководства, целей, поставленных перед субъектом принятия решений, субъективных и иных факторов.

• оценку возможных последствий выбираемых альтернатив;

• выбор оптимального решения, т. е. решения, которое по тем или иным параметрам или признакам окажется предпочтительнее других.

При разработке и принятии решений следует учитывать факторы социально-психологического характера: личные качества лиц, принимающих решения, социально-психологический уровень развития общества (уровень гражданского правосознания), способность общества к восприятию предстоящих изменений и пр.

Одной из важных характеристик процесса принятия государственных решений является стиль принятия государственных решений (или индивидуальные методы принятия решений). Стиль принятия решений определяют следующие моменты:

• подход к получению новой информации;

• характеристика мышления;

• учет определенного риска;

• когнитивная сложность;

• информационные процессы и пр.

Формально процесс принятия решений делится на четыре фазы:

• Установление фактов. Первая фаза носит исключительно фактический и объективный характер; возможны различные варианты подходов к информации, но выделяют главным образом три: склонность воспринимать лишь ту информацию, которая совпадает с собственной точкой зрения; склонность получать максимальную информацию о всех сторонах вопросах, отсутствие боязни противоречащей его точки зрения информации; склонность получать любую как позитивную, так и негативную информацию, но сжатой до предела, схематичной форме.

• Оценка фактов. На этой фазе проверяются сами факты: их достоверность, актуальность и пр.

• Поиск решений. На основании собранных и оцененных фактов вырабатываются несколько линий поведения для выхода из проблемной ситуации.

• Принятие решений. На основании выработанных гипотез, оценки данных принимается решение.

Основная проблема принятия того или иного верного решения состоит в том, чтобы объективно установить факты, оценить их и из нескольких решений выбрать наиболее эффективное или хотя бы приемлемое из них.

На каждой из приведенных выше фаз принятия решения, будь то групповое или индивидуальное, существуют широкие возможности влиять на это решение. Наиболее эффективным приемом может быть присутствие «своего человека». Если такового нет, то его необходимо «создать», «купить» или «приобрести» иным путем. Следует отметить, что «свой человек» может находиться не только в группе, принимающей решение, но и, что более эффективно, над ней, на более высокой ступени иерархической лестницы административного управления.

На первой фазе принятия решения – установление фактов – политика группы интересов может заключаться в выявлении и предоставлении лицам, принимающим решение, тех фактов, которые выгодны данной группе интересов, и замалчивание иных – невыгодных для публичного распространения.

На второй фазе принятия решения политика группы интересов аналогична действиям на первой фазе, за исключением того, что предоставленные факты выглядят достоверно и привлекательно для субъекта принятия решения. Решения, основанные на «достоверных фактах», созданных на первых двух фазах, по идее должны удовлетворять соответствующую заинтересованную группу.

На четвертой, заключительной фазе принятия решений «свой человек» проводит политику заинтересованной группы, к которой он принадлежит. Основная проблема заключается в плюрализме заинтересованных групп, т. е соперничестве, соревновании, присутствии нескольких групп, заинтересованных в принятии того решения, которое соответствует их целям и задачам.

Одним из наиболее эффективных методов влияния на процесс принимаемого решения можно назвать формирование эмоционального климата в группе лиц, принимающих решение путем создания, во-первых, определенных настроений в обществе, и, во-вторых, видимости таких настроений. И в том и в другом случае огромную роль играют средства массовой коммуникации. Социологические опросы и иные методы. Разумеется, влияние на принятие решений отнюдь не ограничивается приведенными примерами.

Процесс принятия решений является ключевым моментом в управлении обществом и государством. Посредством принятия тех или иных решений политическая элита данного социума обеспечивает сохранение и воспроизводство существующего общественного порядка, а также контроль над различными видами ресурсов, которые находятся в ограниченном количестве.

Когда говорят о государственном управлении в узком смысле слова, имеют в виду деятельность соответствующих исполнительных органов государственной власти всех уровней по регулированию и управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. В литературе ему соответствует понятие «правительство» или «government». В этом плане ключевая роль принадлежит исполнительной власти в лице правительства и государственно-административного аппарата.

Государственно-административное управление представляет собой, по мнению французского политолога Р. Грегуара, «особую социальную функцию, направленную на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти» Оно призвано обеспечить исполнение полномочий и функций государственных органов, решение государственно-управленческих задач. Выполнение всего комплекса решений, принимаемых правительством и другими директивными органами, прежде всего, властями всех уровней. В их компетенцию входит взимание налогов и распределение доходов, строительство и содержание дорог и мостов, сбор и обработка статистических данных, осуществление связей с иными государствами. Почтовое обслуживание, сбор, систематизация и хранение информации и т. д.

Необходимо подчеркнуть, что сама управленческая деятельность не является управлением, она его обслуживает, создает, обеспечивает, но только в том случае, когда ею формируются и реализуются управленческие действия, осуществляющие влияние на управляемые объекты. Формы управленческой деятельности представляют собой внешнее, постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций по обеспечению их собственной жизнедеятельности. По формам можно судить о том, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции.

Обычно среди форм государственно-управленческой деятельности выделяют:

• установление норм права;

• применение норм права;

• осуществление организационных действий (оперативно-организаторская деятельность);

• осуществление материально-технических операций.