7.4. Роль ресурсно-рентных налогов в рациональном природопользовании

Рассмотрим теперь достижения теории налогообложения в сфере обоснования природных ресурсно-рентных налогов.

Природное ресурсно-рентное налогообложение может быть выделено в особую, достаточно специфичную группу налогов. Данные налоги призваны изъять в бюджет, во-первых, абсолютную ренту от использования природных ресурсов (земли, воды, леса, полезных ископаемых, объектов животного мира и водных биологических ресурсов), а, во-вторых, дифференциальную ренту, возникающую от использования природопользователями ресурсов лучшего качества. Рассмотрим концептуальные основы ресурсно-рентного обложения.

Природные ресурсно-рентные налоги – это фискальный инструмент, предусматривающий получение государством налоговых платежей от природопользователей в опосредованной зависимости от условного (расчетного) объема абсолютной и дифференциальной природной ренты, которую они получают (должны получить) в процессе использования природных ресурсов.

Следует отметить, что проблема идентификации и обложения природной ренты в наибольшей мере важна для стран, имеющих значительный природный капитал. Для современной России проблема налогового изъятия природной ренты, ныне успешно присваиваемой группой монополистов в нефтегазодобыче, является одной из центральных в стремлении восстановить социальную справедливость после столь «успешно» проведенной приватизации данной отрасли.

В экономической теории основы земельной ренты были разработаны еще классиками политэкономии А. Смитом, Д. Рикардо и К. Марксом. В частности, Смит рассматривал ее как некое произведение природы, которое остается за вычетом всего, что является результатом труда человека, определяя земельную ренту как излишек созданной на земле стоимости над заработной платой рабочих и средней прибылью фермера. Земельная рента в теории традиционно рассматривалась в связи с монополией на землю как исключительного права какого-либо субъекта распоряжаться этим ресурсом и получать соответствующий доход. В связи с чем, разграничивали два вида монополии.

Во-первых, монополия частной собственности на землю – исключительное право полного (титульного) собственника по распоряжению землею: он мог дать или не дать право другому лицу приложить капитал к своей земле. При заключении арендной сделки определяется конкретный пользователь земли, который уплачивал собственнику в виде арендной платы земельную ренту. Данный вид монополии порождает возникновение у собственника абсолютной земельной ренты.

Во-вторых, монополия на землю как объект хозяйствования – исключительное право конкретного пользователя земельного участка по его хозяйственному использованию, по приложению на нем своего капитала и производительной силы. Такой вид монополии порождает возникновение у пользователя дифференциальной земельной ренты.

Данные положения классиков впоследствии были перенесены и на другие природные ресурсы. Для проведения аналогии принципиальное значение имело положение о схожем характере ограниченности не только земли, но и любого другого природного ресурса, неэластичном предложении этих ресурсов в долгосрочной перспективе. В результате, сформировалось более широкое понятие природной ренты, в которой по аналогии были разграничены абсолютная и дифференциальная ренты, в последней в свою очередь также выделили дифференциальную ренту I и II.

Природная рента абсолютная – это доход, который получает собственник ограниченного природного ресурса за предоставленное другому лицу право применить капитал и производительную силу к этому ресурсу.

Данная рента не зависит от естественных условий использования природного ресурса (факторов качества, продуктивности, месторасположения, транспортной инфраструктуры и т.п.). Ее величина равна превышению рыночной стоимости производимой продукции над нормативным уровнем затрат (издержек) производства и нормативным уровнем прибыли. Изъятие этой ренты у природопользователя позволяет выравнивать прибыльность хозяйствования в различных отраслях экономики.

Природная рента дифференциальная I – это дополнительный незаработанный доход, который образуется у пользователя природного ресурса в связи с меньшими издержками производства, обусловленными использованием лучших качественных свойств самого ресурса и его местоположения.

Величина данной ренты при наихудших естественных условиях использования природного ресурса всегда будет равняться нулю, т.е. эта рента возникает только при использовании ресурсов среднего и лучшего качества.

Природная рента дифференциальная II – это дополнительный заработанный доход, который образуется у пользователя природного ресурса в связи с применением бóльшей величины капитала и более производительной силы к этому ресурсу.

Это дополнительные доходы, полученные в результате инициативного внедрения передовых, повышающих ресурсоотдачу, техники и технологий. Величина данной ренты при наихудших естественных условиях использования природного ресурса может равняться нулю, а может быть и более нуля, т.е. эта рента может возникать при использовании ресурсов любого качества.

Абсолютная природная рента является незаработанным доходом. Выступая в форме платы за право доступа к использованию общенародных природных ресурсов, абсолютная рента на полном основании должна являться доходом всего общества. Аналогичным образом дифференциальная природная рента I, поскольку она обуславливается разницей в качестве природного ресурса, т.е. является доходом, не заработанным природопользователем, должна принадлежать всему обществу. Эту ренту также следует изъять в бюджет государства как титульного собственника природных ресурсов. И лишь дифференциальная природная рента II является доходом, обусловленным предпринимательской способностью природопользователя. Следовательно, эта рента является доходом, заработанным природопользователем, и должна быть оставлена ему в качестве вознаграждения за применение бóльшей величины капитала и более производительной силы к использованию данного природного ресурса.

Несмотря на то, что экономической теорией достаточно хорошо разделены источники и права собственности на различные виды ренты, на практике разработать универсальные методы их разграничения и соответствующего изъятия в бюджет природной ренты (абсолютной и дифференциальной I) крайне сложно. Данная сложность обуславливается двумя основными проблемами, не имеющими на сегодняшний день однозначно приемлемого решения.

Во-первых, достаточно сложно идентифицировать абсолютную и дифференциальную ренту I от ренты II, т.е. отделить ренту, причитающуюся к изъятию в бюджет, от прибыли, которую следует оставить природопользователю. В самом общем виде эта проблема может быть представлена равенством:

(7.1)

где С – стоимость произведенной продукции; З – затраты (издержки) производства; – сумма дифференциальной ренты I и абсолютной ренты, которую следует изъять; Пр – прибыль, которую следует оставить природопользователю (дифференциальная рента II).

Теоретически слагаемые левой части равенства могут быть найдены на основе объективного финансово-экономического анализа, проведенного для каждого природного ресурса и вида его использования. Слагаемые правой части равенства (искомые рента и прибыль) разграничить несоизмеримо сложнее. Они могут быть разделены только условно, путем расчета и вменения среднего уровня прибыльности для каждого природного ресурса и вида его использования. Но тогда будет определена только абсолютная рента, дифференциальная рента I останется не идентифицированной и будет присвоена пользователями средних и лучших природных ресурсов. Следовательно, в подобном расчете обязательно должны также учитываться качественные характеристики использования этого ресурса, что и вызывает наибольшие затруднения даже для стран, имеющих длительный опыт изъятия ренты. В любом случае, абсолютно точно разграничить ренту и прибыль сегодняшняя практика не может, это разделение во всех странах очень приблизительное.

Условность подобного разделения требует определенного компромисса в нахождении баланса интересов сторон. С одной стороны, государство не должно позволять природопользователю приватизировать рентную (не заработанную) часть прибыли. И в этом аспекте оно может стремиться как можно больше прибыли изъять в свою пользу. С другой стороны, государство не должно претендовать на заработанную природопользователем нормальную прибыль, конечно, за исключением стандартного изъятия, предусмотренного налогом на прибыль. У природопользователя должно оставаться прибыли достаточно для развития производства, иначе капиталы начнут перетекать из данной сферы в более прибыльные. Кроме того, у природопользователя должны сохраняться стимулы к эксплуатации не столько лучших, сколько наихудших природных ресурсов (низкорентабельных и в значительной мере выработанных месторождений).

Во-вторых, достаточно сложно сделать выбор между различными механизмами изъятия рентной составляющей в бюджет государства: налоговыми и неналоговыми, поскольку как те, так и другие имеют определенные достоинства и недостатки, не позволяющие говорить об их универсальной применимости.

В наибольшей мере все страны научились изымать в бюджет абсолютную ренту. Для этого наилучшую применимость показывает компенсационный механизм природно-ресурсного налогообложения, т.е. наиболее простая привязка абсолютной ренты к определенному проценту от экономической оценки стоимости использованного природопользователем в хозяйственном обороте природного ресурса.

В нашей стране группу природно-ресурсных платежей, призванных изъять в бюджет абсолютную ренту составляют: налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, земельный налог, сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов. К этой группе теоретически можно также отнести плату за лесопользование, хотя она и не является налоговым платежом (рис. 7.8).

Компенсационный механизм, заложенный в природно-ресурсных платежах, в обосновании теоретически не сложен. В его основу заложено право государства как титульного собственника природных ресурсов на получение в форме налогов абсолютной ренты от природопользователя, вовлекающего эти ресурсы в хозяйственный оборот. Иными словами, природные ресурсы должны вовлекаться в хозяйственный оборот исключительно на платной, компенсационной основе. Удельный размер такой компенсации, т.е. величину налогового платежа за единицу соответствующего природного ресурса устанавливается на долевой (адвалорные ставки) или фиксированной (твердые ставки) основах от экономической оценки стоимости этого ресурса.

Следует заметить, что именно в выборе того или иного метода оценки кроются основные методологические проблемы. Единого метода оценки, применимого для всех видов ресурсных налогов, нет. В числе наиболее востребованных можно выделить следующие методы экономической оценки природных ресурсов.

1. Воспроизводственный метод, предусматривающий оценку стоимости природного ресурса как совокупности затрат, которые следует потратить обществу для фактического воспроизводства этого ресурса в данном или альтернативном месте. Метод практически не создает искажений в оценке, однако применим только для оценки стоимости возобновляемых природных ресурсов, таких как леса, объекты животного мира и водных биологических ресурсов.

2. Затратный метод, предусматривающий оценку стоимости природного ресурса как совокупности затрат, которые были потрачены на разведку, подготовку к хозяйственному использованию и на само использование этого ресурса, либо которые следует потратить для разведки и использования аналогичного ресурса в альтернативном месте. Применим для оценки стоимости невозобновляемых природных ресурсов, в частности, полезных ископаемых. Несмотря на очевидную простоту, данный метод не становится доминирующим, поскольку обуславливает существенное оценочное искажение. Суть этого искажения заключается в том, что лучшие по качеству природные ресурсы получают меньшую стоимостную оценку. Например, чем ближе к поверхности земли залежи полезных ископаемых и чем ближе они расположены к транспортной инфраструктуре, тем меньше средств тратится на подготовку месторождения к использованию и добычу ископаемого, соответственно, тем ниже будет его экономическая оценка по сравнению с месторождением со сложными условиями добычи.

3. Рыночный метод, предусматривающий оценку стоимости природного ресурса как рыночной стоимости первичной продукции, получаемой в результате использования данного ресурса, либо как разницы между предполагаемым рыночным доходом и усредненными текущими затратами на добычу данного ресурса. Наибольшую применимость данный метод демонстрирует при оценке ресурсов, имеющих четко выраженные ценовые сигналы рынка, например, газа, нефти, других полезных ископаемых.

4. Метод альтернативной стоимости, предусматривающий оценку стоимости природного ресурса как потенциальной отдачи от наиболее лучшего из совокупности возможных вариантов использования данного ресурса, которые были принципиально возможными, но остались неиспользованными. Применим для оценки природных ресурсов, имеющих заниженную рыночную цену, например, воды и водных объектов. В этом случае через оценку упущенной выгоды от альтернативного использования данного ресурса производится более реальная компенсация потерь общества от применения худшего варианта его использования.

Вышеперечисленные методы не исчерпывают всего их многообразия. Но, как уже отмечалось, какого-либо единого (универсального) метода, позволяющего адекватно оценивать все виды природных ресурсов, теорией еще не создано.

Природно-ресурсные налоги являются неотъемлемой частью любой современной налоговой системы. Как правило, они не маркируются. Построение природно-ресурсных налогов в большинстве стран не вызывает сколько-нибудь значительных теоретических и административных проблем. В основном они разрабатываются как прямые налоги, включаемые при рациональном природопользовании в себестоимость производимой продукции, т.е. успешно перекладываемые на плечи потребителей соответствующих товаров или услуг. Следовательно, за рациональное использование природных ресурсов в конечном итоге платит потребитель, за нерациональное – должен платить неэффективный природопользователь.

В настоящее время формирование природно-ресурсного обложения в России можно считать практически завершенным процессом и в определенной мере удовлетворительным, хотя твердые, зачастую неиндексируемые, ставки многих ресурсных налогов таковыми никак назвать нельзя.

Природно-рентный характер в нашей фискальной системе имеют следующие платежи (рис. 7.8):

• акцизы на нефтепродукты;

• система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции;

• экспортные (вывозные) пошлины на нефть и газ (не являются налоговым платежом).

Несмотря на то, что фискальное значение их в целом не малое, они никак не настроены на установление индивидуальных размеров платежей, которые бы зависели от специфических характеристик использования каждого природного ресурса в совершенно конкретном месте. Экспортные пошлины привязаны к мировым ценам на нефть и газ, они настроены на изъятие излишка прибыли, возникающего в сфере нефтегазодобычи в результате конъюнктурно высоких мировых цен на эти ресурсы. Акцизы на нефтепродукты вообще установлены в твердых (фиксированных) ставках, они призваны очень грубо уменьшать рентабельность (прибыльность) сферы нефтепереработки и оборота нефтепродуктов внутри страны, приближая ее к показателям рентабельности других отраслей. Из данного перечня рентных платежей только система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции позволяет реализовать индивидуальный подход и учесть специфику конкретного недропользования. Но практика применения этой системы очень ограниченна: в настоящее время лишь 27 участков недр разрабатывается на условиях раздела продукции. Следовательно, рентные платежи в настоящее время не позволяют удовлетворительно идентифицировать и изъять дифференциальную ренту I у пользователей средних и лучших природных ресурсов по их качеству и месторасположению.

Необходимо понимать, что отнесение налогов к ресурсным или рентным (рис. 7.8) в определенной мере условное. В частности, комплексный ресурсно-рентный характер присущ налогу на добычу полезных ископаемых, хотя рентная составляющая в нем не является доминирующей.

>> Если, к примеру, сопоставить величину адвалорной ставки российского НДПИ в 16, 5 % от стоимости добытой нефти с величиной платы только за право добычи нефти в размере 12,5 %, взимаемой на Аляске (США), то тогда эти 12,5 % в структуре нашего налога можно приблизительно охарактеризовать как составляющую абсолютной ренты, а оставшиеся 4 % - как составляющую дифференциальной ренты I. Говорить об адекватной оценке и соответствующем суммарном изъятии обоих видов ренты в российской нефтедобыче также не приходится. Если совокупное бремя ресурсно-рентных изъятий составляет на той же Аляске 27,5 % (к уже упоминавшимся 12,5 % добавляется 15 %-й налог на добычу нефти) против 16,5 % в России, то можно приблизительно оценить, что около 11 % от стоимости нефти необоснованно присваивается российскими нефтедобывающими компаниями.

Следует отметить, что налоговый механизм вообще демонстрирует не высокую эффективность для индивидуальной настройки на изъятие абсолютной и дифференциальной ренты I. Существенно бóльшую эффективность имеют неналоговые механизмы ее изъятия, в первую очередь индивидуальные лицензионные и концессионные соглашения, получившие в теории название «роялти».

Роялти – это 1) регулярные платежи продавцу (лицензиару), которые уплачивает лицензиат (покупатель) за право использования предмета лицензионного соглашения; 2) платежи за право разработки природных ресурсов, в т.ч. и в соответствии с договором концессии, уплачиваемые на регулярной основе природопользователем (концессионером) в определенной доле от получаемой прибыли либо в определенном проценте от стоимости использованного и (или) реализованного природного ресурса собственнику этого ресурса.

>> Размер роялти устанавливается индивидуально для каждого природопользователя в зависимости от множества факторов, учитывающих специфику залегания и добычи полезного ископаемого на данном месторождении. В развитых странах к ресурсным налогам добавляется величина роялти, которая обычно варьируется от 4 до 10 % от стоимости добытого полезного ископаемого, а по нефти и газу она еще выше – от 10 до 20 % их стоимости. В некоторых странах процент устанавливается от валового дохода добывающей компании.

В нашей стране уже несколько лет ведутся оживленные дебаты о внедрении аналогичного неналогового механизма, который бы позволял в процессе выдачи лицензии (концессии) на право разработки какого-либо месторождения устанавливать природопользователю индивидуальные размеры платежей. Эти особенности предлагается учитывать посредством различных коэффициентов, числом не менее десяти, учитывающих специфику залегания и добычи полезного ископаемого, степень выработанности месторождения, транспортный и другие факторы¹⁵. Использование подобного механизма, безусловно, откроет перспективу учета всех горно-геологических, географических и климатических особенностей месторождений, позволив адресно изымать дифференциальную ренту I. Однако продвижение данной новации наталкивается на мощнейшее сопротивление нефтегазового лобби. Критика предлагаемого механизма базируется на нескольких аргументах. В их числе сложность администрирования этих платежей, сложность расчета коэффициентов, длительность процесса их согласования, возможность субъективного подхода к их установлению и неизбежность роста коррупции в данном процессе. Поэтому перспективы перехода в России с налогового на неналоговый механизм изъятия ренты представляются пока крайне неопределенными.

Кроме того, ведется дискуссия об усилении налогового механизма, в частности о введении нового налога на дополнительные доходы от добычи углеводородов, который бы позволил частично снять остроту вопроса о сверхдоходах в нефтегазодобыче, придав прогрессивный характер ресурсно-рентному обложению в этой сфере. Но шансы на принятие такого налога, как и в предыдущем случае, крайне невысокие. В целом, идентификацию и изъятие ренты (абсолютной и дифференциальной I) в практике природопользования можно охарактеризовать как фундаментальную проблему, не имеющую на сегодняшний день реальных перспектив решения.

Что касается вопроса переложимости ресурсно-рентных налогов, то степень этого переложения в общем случае определяться классическим соотношением эластичностей спроса и предложения на продукцию, в производстве которой задействованы природные ресурсы, а также конкурентностью рынка. Здесь будут действовать все те же основные правила, что и для переложения любого другого налога (они были воспроизведены при анализе переложимости пигуанских налогов). В целом для товаров с низкой эластичностью спроса, а таковыми являются большинство ресурсоемких товаров (бензина, масел, морепродуктов и т.п.), характерно практически полное переложение ресурсно-рентных налогов на плечи потребителей. Монополистический характер рынка большинства подобных производств только усугубляет эту ситуацию.

Концептуально охарактеризовав роль налогов в природопользовании и охране окружающей природной среды, подчеркнем специфичное функциональное предназначение экологического и ресурсно-рентного обложения. Эти платежи должны характеризоваться:

• функцией фискальной оценки величины отрицательных экстерналий и ренты, возникающей в природопользовании, и обеспечения значительной доли доходной части бюджетной системы за счет соответствующих платежей;

• функцией регулирования государством процессов охраны окружающей среды и природопользования рыночными методами, где должны реализовываться три наиболее значимых аспекта: воспроизводственный (для возобновляемых ресурсов), стимулирующий рациональное и дестимулирующий нерациональное использование ресурсов окружающей природной среды;

• функцию контроля за хозяйственной деятельностью природопользователей и загрязнителей, за количеством ресурсов окружающей природной среды, вовлекаемых в хозяйственный оборот и эффективностью их использования, за полнотой и своевременностью уплаты соответствующих компенсационных платежей.

В большинстве развитых стран в последние десятилетия отмечаются существенные сдвиги в экологической реструктуризации налоговых систем, которые сопровождаются постепенным снижением ставок налогообложения личных доходов и параллельным увеличением ставок на экологически деструктивную деятельность: выбросы углеводородов, серы, добычу угля и т.п. Кроме того, с учетом индивидуальных потребностей стран вводятся новые налоги: за превышение потребления воды, за вырубку деревьев, использование сельскохозяйственных земель не по назначению, применение пестицидов и т.д.¹⁶

Переход нашей страны к устойчивому развитию немыслим без придания экологическому и ресурсно-рентному видам налогообложения подобной функциональной направленности. Поэтому объективным следует считать процесс совершенствования существующих ныне и разработки новых налоговых механизмов охраны окружающей среды и рационального природопользования, придания им бóльшего фискального и стимулирующего значения.