7.3. Роль экологических налогов в охране окружающей среды

Современные экологические проблемы в значительной мере порождены отставанием экономической мысли от требований реальной жизни. Ни классики экономической науки, ни последующие экономические школы и ученые не придавали должного значения экологическим ограничениям экономического развития. И лишь резко обострившиеся во второй половине XX века экологические проблемы поставили перед наукой задачу осмысления сложившихся тенденций природопользования и разработки принципиально новых подходов к их регулированию.

Следует отметить, что восприятие самих терминов «природопользование» и «охрана окружающей среды» неоднозначно и порою противоречиво. Не вдаваясь в нюансы существующих споров, заметим, что в целях налогообложения данные понятия и соответствующие инструменты регулирования имеют определенное различие.

Охрана окружающей среды – это сфера общественно-производственной деятельности, направленной на сохранение окружающей природной среды жизни человека и воспроизводство возобновляемых элементов этой среды. Одним из регулирующих инструментов такой деятельности являются экологические налоги.

Природопользование – это сфера общественно-производственной деятельности, направленной на вовлечение в хозяйственный оборот и рациональное использование природных ресурсов. Одним из регулирующих инструментов такой деятельности являются ресурсно-рентные налоги.

Природная среда – это совокупность природных условий и элементов литосферы, гидросферы и атмосферы, оказывающих влияние на жизнедеятельность человека.

Природные ресурсы – это совокупность различных элементов природной среды, которые используются (могут быть использованы) в процессе производства и жизнедеятельности человека.

Рассмотрим достижения теории налогообложения в сфере обоснования экологических налогов.

Как известно, окружающая природная среда является именно той областью, где наиболее рельефно проявляются экстерналии (внешние эффекты, внешние воздействия). Экстерналии могут возникать как в деятельности производителей, так и в деятельности потребителей. Экстерналии бывают положительные и отрицательные.

Положительные экстерналии – это эффект внешнего позитивного воздействия деятельности одной стороны, приводящей к возникновению некомпенсируемых выгод у другой стороны.

>> Пчеловод создает положительные экстерналии владельцу близлежащего яблоневого сада: чем больше пчел, тем лучше яблони опыляются и тем больше их урожайность. Но и владелец сада создает положительные экстерналии для пчеловода: чем больше фруктовых деревьев, тем больше меда соберут пчелы. Деятельность одной стороны приносит некомпенсируемые выгоды другой стороне.

Отрицательные экстерналии – это эффект внешнего негативного воздействия деятельности одной стороны, приводящей к возникновению некомпенсируемых издержек у другой стороны.

>> Предприятие, загрязняющее реку, создает отрицательные экстерналии для тех, кто расположен ниже по реке: как для рыбаков, осуществляющих промысел в меньшем объеме, так и для других предприятий, потребляющих воду и вынужденных нести дополнительные издержки по ее очистке. Следовательно, деятельность предприятия-загрязнителя приводит к появлению некомпенсируемых издержек у другой стороны.

Охрана окружающей среды, в т.ч. предотвращение загрязнений, характеризуется проявлением положительных экстерналий, в то время как само ее загрязнение всегда характеризуется проявлением значительных отрицательных экстерналий. В связи с чем возникает справедливый вопрос: почему сторона, подвергшаяся внешнему негативному воздействию, должна сама компенсировать образующийся ущерб, неся соответствующие издержки. Почему бы эти издержки не переложить на все общество, а еще лучше на предприятие, загрязняющее окружающую среду?

Ответы на эти вопросы были впервые сформулированы А.С. Пигу в его известнейшей работе «Экономика благосостояния» (1920)¹⁰. Он первым обосновал, что при существовании отрицательных экстерналий, распределение ресурсов в экономике не будет эффективным. Действительно, каждое предприятие всегда стремится достичь максимизации прибыли и объема производства при минимальных издержках, и без государственного вмешательства у предприятия не возникает частнохозяйственного стимула нести дополнительные издержки по предотвращению отрицательных экстерналий. В этом случае общество будет вынуждено нести эти дополнительные издержки по ликвидации образующегося ущерба, следовательно, реальная цена продукции предприятия-загрязнителя для общества будет выше на величину экстернальных издержек. Таким образом, рынок товаров, при производстве которых возникают отрицательные экстернальные эффекты без соответствующей корректировки налогообложением, будет неэффективен (рис. 7.6).

Во-первых, уровень производства товаров, обуславливающего отрицательные экстерналии (загрязнения), будет избыточен. Точка А характеризует результирующее рыночное равновесие в отсутствие экстерналий, ей соответствует объем производства , который в данной ситуации является эффективным. Действительно, поскольку кривая спроса отражает предельную общественную выгоду от производства дополнительной единицы товара, а кривая предложения – предельные частные издержки, то в отсутствие экстерналий (загрязнения) их пересечение в точке А и будет характеризовать эффективный выпуск. При наличии отрицательных экстерналий за счет добавления к частным издержкам общественных издержек на ликвидацию возникающего загрязнения рыночное равновесие смещается из точки А в точку В, где ей будет соответствовать новый равновесный объем выпуска – (этот объем всегда будет меньше прежнего ). Следовательно, при наличии отрицательных экстерналий рыночное равновесие будет искажено, оно не будет эффективным.

Во-вторых, недоучет в цене товара экстернальных издержек ED, неспособность рынка адекватно отразить эти издержки искажает реальную цену товара, делая ее заниженной с точки зрения действительных общественных издержек. Следовательно, при наличии отрицательных экстерналий рыночная цена товара будет искажена, она не будет эффективной.

Для устранения данных неэффективностей А.С. Пигу предложил проводить интернализацию экстерналий.

Интернализация экстерналий – это процесс вовлечения экстернальных эффектов в рыночный механизм производства товаров, предусматривающий перевод внешних, общественных экстернальных издержек во внутренние, частные издержки путем включения их в цену товара. Данный процесс получил также название замыканием экстернальных издержек.

По идее, провести интернализацию экстерналий можно двумя основными способами: частным и государственным. При частном способе, т.е. без вмешательства государства, сторона, создающая отрицательные экстерналии, может добровольно компенсировать противной стороне ее издержки. В нашем примере, предприятие-загрязнитель реки может добровольно компенсировать рыбакам их убытки по снижению улова и издержки другого предприятия по очистке воды. Но такой способ будет малоэффективен. Государственное регулирование процесса интернализации признается более эффективным способом. В частности, потому что в этом случае решается проблема «безбилетного пассажира» (добровольность компенсационного механизма заменяется его обязательностью), кроме того, возникает экономия у загрязнителей на трансакционных издержках за счет эффекта масштаба (содержание соответствующих служб для государства более дешево, нежели их содержание на каждом предприятии).

Государство для интернализации экстерналий может использовать различные экономические и правовые механизмы, которые могут быть и альтернативными (взаимоисключающими), и сопряженными в своем применении. В частности, государство может:

а) ввести прямой экологический налог, равный по величине экстернальным издержкам, и уплачиваемый загрязнителем;

б) повысить существующие косвенные налоги на величину экстернальных издержек в отношении товаров, связанных с возникновением ущерба окружающей среде при их производстве и потреблении;

в) использовать субсидии для покрытия расходов загрязнителей, уменьшающих ущерб окружающей среде;

г) ввести регламентации и предписания (прямые количественные ограничения, квотирование, страхование, экологическая экспертиза, лицензирование, сертификация и т.п.), ограничивающие отрицательные экстернальные эффекты, создаваемые одними для других, с использованием соответствующей системы наказаний.

Первые три механизма являются экономическими (рыночными), последний – правовым (регламентирующим). В принципе, поставленная цель может быть реализована как с помощью регламентирования, так и рыночными механизмами. Но считается, что последние создают бόльшие стимулы к сокращению выбросов, нежели прямые количественные ограничения. Однако и рыночные механизмы не единообразны в своем применении и последствиях: каждый из них имеет не только преимущества, но и недостатки. Рассмотрим рыночные механизмы более подробно.

Для оценки применимости того или иного механизма, следует понимать, что простой запрет на формирование предприятием отрицательных экстерналий не имеет экономического смысла. Эти экстерналии существовали и в обозримом будущем будут продолжать существовать, поскольку в противном случае общество не имело бы возможности удовлетворять свою потребность в товарах, производство подавляющего большинства которых связано с загрязнением окружающей среды. Данный инструментарий государству необходим, чтобы стимулировать уменьшение отрицательных экстернальных эффектов загрязнения. Экологическое налогообложение в этом аспекте имеет в настоящее время доминирующее значение. В теории экологические налоги получили название пигуанских налогов – в честь А.С. Пигу, который первым обосновал их необходимость и величину.

Пигуанский налог прямой – это фискальный инструмент, предусматривающий получение государством налоговых платежей от загрязнителей в прямой зависимости от фактического (измеренного) объема загрязнения окружающей среды.

Пигуанские налоги, призванные смягчить эффект отрицательных экстерналий, повышают предельные частные издержки производства товаров до уровня предельных общественных издержек. Вернемся к рис. 7.6. Мы исходили из того, что величина загрязнения пропорциональна объему выпуска товара, а предельные издержки на каждую единицу загрязнения фиксированы. Следовательно, вменив предприятию-загрязнителю в обязанность уплачивать в виде налога фиксированный платеж на единицу выпуска, равный предельным общественным издержкам загрязнения, мы тем самым побудим его устранить указанные выше неэффективности при наличии отрицательных экстерналий: поднять цену на этот товар (с уровня А до уровня В) и снизить объем его выпуска до эффективного – с уровня до . На рис. 7.6 отрезок ВС представляет собой величину пигуанского налога на загрязнение на каждую единицу товара, а площадь прямоугольника ВСDE – суммарный налог на загрязнение с эффективного объема выпуска товара.

Как можно увидеть, в основу пигуанских налогов положен принцип – «загрязнитель платит». Следует заметить, что этот принцип (Polluter Pays Principle – PPP) получил широкое международное признание: в 1972 г. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) признала его основным принципом охраны окружающей среды. По своей сути, пигуанские налоги являются налогами на измеряемую эмиссию загрязнений и требуют организации соответствующей системы контроля, порою достаточно затратной. В том же 1972 г. У. Баумоль¹¹ обосновал, что экономически целесообразно контролировать загрязнение до тех пор, пока предельная стоимость дальнейших мер по снижению загрязнения не начнет превышать сумму выгод от снижения выбросов.

Вместе с тем, проблема трудоемкого контроля за загрязнением, оказываемым каждым предприятием, и минимизации соответствующих административных издержек может быть решена посредством применения альтернативного механизма интернализации – косвенного налогообложения. Если прямые пигуанские налоги построены на непосредственной связи между налоговым платежом предприятия-загрязнителя и фактическим объемом производимого им загрязнения, то косвенное экологическое налогообложение будет основываться на опосредованной связи между налоговым платежом предприятия-загрязнителя и расчетным объемом загрязнения, вменяемом предприятию при производстве единицы того или иного товара. В последнем случае облагается не эмиссия загрязняющего вещества в окружающую среду, а увеличивается традиционная база по косвенным налогам (акцизам, НДС) на величину расчетного загрязнения. Таким образом, интернализация экстерналий достигается более незаметным для производителей и потребителей образом, по сравнению с введением новых экологических налогов, а именно за счет внедрения (присоединения) пигуанских налогов к традиционно существующим косвенным налогам. Данный процесс получил в теории название аппроксимации пигуанских налогов, а сами косвенные налоги, учитывающие в своей базе вмененный уровень создаваемого загрязнения, аппроксимированными пигуанскими налогами. Вообще, аппроксимация (от лат. approximare – приближаться) – это приближенное выражение каких-либо величин через другие, более простые величины, в данном случае через уже установленные налоги.

Пигуанский налог аппроксимированный – это фискальный инструмент, предусматривающий получение государством налоговых платежей от загрязнителей в опосредованной зависимости от условного (расчетного) объема загрязнения окружающей среды посредством увеличения существующих косвенных налогов.

Технически аппроксимация обеспечивается довольно просто – через дифференциацию ставок косвенных налогов. Причем, если в НДС чрезмерная дифференциация ставок несколько затруднительна, то акцизы демонстрируют наибольшую адаптируемость к аппроксимации. Сама модель акцизного налога позволяет легко дополнять его новыми объектами обложения и установить индивидуальные ставки по всем видам продукции (металлургии, химии, нефтепереработки и т.п.), обуславливающей объем загрязнения выше его общественно эффективного (приемлемого) уровня.

Фундаментальное преимущество аппроксимации – это осуществление интернализации через существующую систему налогового администрирования. Здесь существенным образом минимизируются административные издержки как государства в целом, так и самих предприятий, поскольку отпадает необходимость в создании системы детализированного контроля за выбросами каждого предприятия. В результате чего, высвобождаемые средства государство может переориентировать на финансирование природоохранных мероприятий. Также в этом случае значительно ниже вероятность ухода от налогообложения.

Но аппроксимация характеризуется и очень существенным недостатком. Такие налоги, в отличие от прямых пигуанских, не привязаны к эмиссии вредных веществ, производимых конкретным загрязнителем. Они не создают у загрязнителей целенаправленных стимулов к внедрению экологически щадящих технологий, проведению природоохранных мероприятий и т.п., т.е. не стимулируют их к снижению уровня антропогенного воздействия на окружающую среду.

Следует заметить, что проблема «привязки» платежей к объему загрязнений и создания соответствующих стимулов к их уменьшению является центральной в оценке эффективности любых механизмов интернализации. Но при аппроксимации слабая привязка налоговой базы к конкретному объему загрязнения приобретает особую значимость. С одной стороны, кроме ослабления вышеуказанных стимулов, слабая привязка может создавать существенные искажения, привносимые в решения по поводу производства и потребления продуктов, обложенных дополнительным косвенным налогом.

>> А. Сандмо¹² для иллюстрации возможных искажений приводит интересный пример. В Норвегии традиционно применялась плата за вывоз мусора, учитываемая в составе коммунальных услуг. При этом она не имела соответствующей прочной привязки к объему бытовых отходов, производимых отдельно взятым домохозяйством. Для усиления этой взаимосвязи решено было ввести акциз на специальные пакеты, всегда используемые для сбора отходов. Основной посыл был достаточно логичен: количество используемых пакетов достаточно точно соответствует объему отходов, образующихся в расчете на каждое домохозяйство, и акциз будет являться соответствующей платой домохозяйства за их вывоз. Однако сразу же после его введения резко изменилась взаимосвязь между количеством продаваемых пакетов и объемом вывозимых отходов. Домохозяйства среагировали на налог тем, что стали наполнять пакеты сверх краев и выбрасывать мусор без пакетов. Отсюда А. Сандмо делает вывод: взаимосвязи, которые представляются вполне устойчивыми до введения аппроксимирующего налога, могут потерять эту устойчивость после его введения.

С другой стороны, аппроксимирующие налоги могут достаточно успешно применяться в случаях, когда диапазон альтернативных технологий невелик и отношение налоговой базы к уровню загрязнения при любом использовании этих технологий воспроизводится относительно устойчиво.

>> В частности, аппроксимирующие налоги на топливо, по мнению Э. Хеллера и М. Уоллера¹³, для снижения эмиссии углекислого газа будут более эффективны по сравнению с прямым налогообложением выбросов или государственным регламентированием типа квот на выбросы. Действительно, для очистки выбросов электроэнергетики от в настоящее время нет коммерчески жизнеспособных альтернатив, в то время как для очистки выбросов от двуокиси серы такие технологические возможности есть. Следовательно, в первом случае обоснованнее применять аппроксимирующий налог (например, в виде добавки к существующим акцизам на различные виды топлива), а во втором случае – прямое обложение выбросов пигуанским налогом. Альтернативный механизм квотирования в этих случаях будет малоэффективен, поскольку он не создает значительных стимулов к снижению выбросов в объеме ниже выделяемого уровня квот.

В целом, можно сделать вывод, что использование различных форм пигуанского налогообложения создает определенные стимулы для снижения отрицательных экстерналий. Кроме того, налогообложение лучше стимулирует экологические инновации по сравнению с механизмами командно-контролирующей регламентации. Однако при использовании налоговых механизмов интернализации возникают достаточно проблемные вопросы, связанные с переложением экологических налогов и существенным увеличением налоговой нагрузки на фактических носителей этих налогов.

Степень переложения пигуанских налогов будет определяться соотношением эластичностей спроса и предложения на продукцию, производство которой обуславливает возникновение отрицательных экстерналий, а также конкурентностью рынка. В общем, здесь будут действовать те же основные правила, что и для переложения любого другого налога (см. § 3.3):

1. При определенном предложении, чем менее эластичен спрос на товар, тем большая часть пигуанского налога перекладывается на потребителей. Когда спрос абсолютно неэластичен, налог в полном размере перекладывается на потребителей, когда спрос абсолютно эластичен – полностью на производителей.

2. При определенном спросе, чем менее эластично предложение, тем большая часть пигуанского налога перекладывается на производителей. Когда предложение абсолютно неэластично, налог в полном размере перекладывается на производителей, когда предложение абсолютно эластично – полностью на потребителей.

В любом случае существенная часть пигуанских налогов перекладывается на плечи потребителей. В результате фундаментальный принцип «загрязнитель платит» в реальной действительности трансформируется в принцип «платит и загрязнитель и потребитель».

Как известно, эти правила хорошо работают на конкурентных рынках. В условиях монополии возникает существенная специфика, которую выявил в 1969 г. Дж. Бьюкенен¹⁴. Компании, имеющие монопольное положение в производстве определенных товаров, могут снижать объем их выпуска ниже уровня, который наблюдался бы в условиях совершенной конкуренции, с тем чтобы поддерживать высокие цены. Поскольку экологический налог повышает предельные производственные издержки, монополист будет и далее сокращать объем выпуска товаров либо увеличивать цену на них без уменьшения объема выпуска, что на практике встречается значительно чаще. Тем самым, монополист будет успешно перекладывать тяжесть уплаты экологических налогов на потребителя. Если, к тому же такие товары имеют низкую эластичность спроса (как, например, электроэнергия, коммунальные услуги, различные виды топлива и т.п.), то вся сумма экологических налогов будет в полной мере переложена на плечи потребителей. Кроме того, аппроксимированные экологические налоги, как добавка к косвенному налогообложению, будут способствовать полному переложению даже в условиях конкурентных рынков. Получится абсурдная ситуация – потребители будут компенсировать отрицательные экстерналии, вызываемые производителями, т.е. доминирующим в этом случае станет принцип «вместо загрязнителя платит потребитель». Следовательно, по мнению Дж. Бьюкенена, экологические налоги в условиях низкой эластичности спроса на определенные группы товаров и (или) наличия монополии, не будут эффективным механизмом интернализации.

Следующим рыночным механизмом интернализации являются субсидии, которые в теории получили название «пигуанские субсидии».