6.6. Управление налоговой системой
Управление налоговой системой является важнейшим видом межотраслевого государственного управления, так как затрагивает материальную основу деятельности практически всех органов власти, предприятий, учреждений, организаций, индивидуальных предпринимателей и обычных граждан. Помимо управления налоговой системой в настоящее время можно выделить такие основные виды межотраслевого управления, как управление экономическим развитием, управление денежно-кредитной сферой, управление внешнеэкономической деятельностью, управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов и т.д.
Каждому виду межотраслевого управления присущи свои особенности. Они касаются не только органов управления, но и состава управляемых объектов, характера прав и обязанностей участников правоотношений, возникающих в процессе межотраслевого управления, а так же объема их полномочий.
Управление налоговой системой – это процесс формирования нормативно-правовой базы и соответствующей ей исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемый органами государственной власти и государственного управления, наделенными властными полномочиями в сфере налогообложения, в ходе которого обеспечивается согласованность и единство действий по приведению налоговой системы в соответствие приоритетным целям, модели и методам налоговой политики государства.
Вместе с тем, было бы ошибочно считать, что управление налоговой системой осуществляется исключительно посредством внешних по отношению к этой системе управляющих воздействий. Налоговая система, обладая определенным уровнем саморегуляции, может блокировать часть внешних управляющих воздействий, не соответствующих отработанным алгоритмам поведения системы, искажать, отторгать их и формировать совершенно иной управляющий сигнал. Крайним проявлением протестного отношения к неверным управляющим воздействиям является их игнорирование, саботирование, вплоть до выхода налогоплательщика из рамок самой системы, т.е. уход его в теневой сектор экономики. Таким образом, управление налоговой системой есть сумма управляющих воздействий внешних по отношению к данной системе, осуществляемое субъектами, не являющимися ее элементами, и внутренних управляющих ответных воздействий, формируемых самой системой. Однако ввиду строгой формализации этих воздействий значение их внутренней составляющей не является определяющим.
Если наблюдается процесс управления налоговой системой, то он должен осуществляться через механизм управления и соответствующую организационную структуру управления.
Механизм управления налоговой системой (налоговый механизм) – это совокупность правовых норм, организационных мер и различных рычагов воздействия, определяющих порядок управления и функционирования налоговой системой страны, и направленных на приведение этой системы в соответствие с целями, моделью и методами государственной налоговой политики.
Подчиненность механизма управления государственной налоговой политике представлена на рис. 6.18.
Рис. 6.18. Подчиненность механизма управления налоговой политике
Организационная структура – это внутреннее устройство механизма управления налоговой системой, которое строится на строго иерархичной основе с обязательным подчинением нижестоящих уровней вышестоящим уровням управления.
На рис. 6.19 представлена организационная структура механизма управления налоговой системой. Иерархия реализуется в вертикали управляющего воздействия от Президента РФ до Федерального Собрания и Правительства страны и далее – к специализированным министерствам, от них – к федеральным службам, входящих в состав этих министерств, и, наконец, – к соответствующим территориальным органам федеральных служб. В данном случае формируется вертикально-линейная структура механизма управления налоговой системой, где реализуются отношения субъектов этого механизма организационно подчиненных друг другу. Управляющий сигнал здесь передается строго по вертикали: сверху вниз.
На уровне Правительства РФ управляющий сигнал, во-первых, усиливается, т.е. конкретизируется в виде конкретных планов, ответственных, сроков, а, во-вторых, функционально дифференцируется, т.е. расщепляется на сигналы в соответствие с функциональным назначением соответствующих министерств. В министерствах управляющий сигнал проходит аналогичную процедуру – еще более конкретизируется и дифференцируется в соответствие с функциональным назначением федеральных служб. Таким образом, происходит конкретизация вертикального управляющего воздействия в виде конкретных алгоритмов, планов действий, приказов, инструкций и доведение его до непосредственных исполнителей – налоговых администраций.
Характерным примером строгой иерархии управления являются сами налоговые органы. Организационные взаимоотношения, у ФНС существуют только с Президентом, Правительством, Министерством Финансов РФ, которым она подчинена, и естественно, с межрегиональными инспекциями ФНС, управлениями ФНС по субъектам РФ, инспекциями ФНС по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекциями межрайонного уровня и подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями, которые подчинены Руководителю ФНС РФ (см. рис. 6.14).
Но механизм управления налоговой системой не ограничивается исключительно вертикальными управляющими воздействиями, он предусматривает возможности значительных горизонтальных (межотраслевых) воздействий. В отличие от отраслевого (линейного) управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом управлении имеют место горизонтальные воздействия, т.е. взаимоотношения субъектов, организационно не подчиненных друг другу. Включение таких воздействий в механизм управления позволяет ускорять процедуру прохождения управляющего сигнала, способствует дебюрократизации этого механизма. Действительно, если бы все сигналы совершали обязательный иерархический круг (снизу верх и обратно) процесс принятия управленческих решений значительно растягивался бы во времени. Особенностью этих горизонтальных воздействий является то, что они совершаются не по усмотрению того или иного уровня управления, а строго регламентируются объемом полномочий, предоставленных ему вышестоящим уровнем. Таким образом, даже в основу горизонтальных взаимодействий в механизм управления налоговой системой заложен принцип иерархичности и строгой регламентации.
Рис. 6.19. Организационная структура механизма управления налоговой системой
Ярким примером таких горизонтальных взаимодействий являются управляющие сигналы законодательных органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Эти органы законодательно наделены полномочиями по введению и прекращению действия соответственно региональных и местных налогов, по определению отдельных элементов федеральных специальных налоговых режимов. Тем самым, в адрес налоговой администрации соответствующей территории формируется управляющий сигнал, обязательный к исполнению (хотя организационной подчиненности, т.е. вертикальных отношений между ФНС, с одной стороны, и этими органами управления, с другой стороны, у них нет).
Анализируя вертикаль и горизонтали механизма управления, нельзя не заметить, что этот механизм приводится в действие непосредственно через один из элементов самой налоговой системы, а именно через налоговое администрирование.
Деятельность государственных органов по управлению налоговой системой зачастую носит надведомственный характер. Надведомственность полномочий органов управления налоговой системой выражается в том, что их акты, изданные в пределах своей компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления и местного самоуправления, не подчиненных им предприятий, учреждений, организаций и обычных граждан.
Для методов управления налоговой системой, осуществляемых органами межотраслевой и надведомственной компетенции, характерно согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов управления при выполнении общегосударственных или отраслевых задач. Ведущая роль в решении данных вопросов принадлежит Министерству экономического развития и торговли РФ, Министерству финансов РФ, федеральным службам, находящимся в их ведении, и их территориальным органам. Поэтому важное значение имеет устранение несогласованных действий органов исполнительной власти по управлению налоговой системой на всех уровнях с целью упреждения таких негативных явлений, как инфляция, чрезмерная имущественная дифференциация, нестабильность производства, неравномерность развития отдельных отраслей народного хозяйства и т.п. Чтобы избежать данные негативные явления, реализуемая в стране в последние годы налоговая политика должна сочетаться и быть взаимно увязана с финансовой, денежно-кредитной, бюджетной политикой и другими направлениями экономических преобразований, а сама налоговая реформа проводиться в рамках общей стратегии административной и экономической реформ.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. сказано, что проводимая в последние годы налоговая реформа дала положительные результаты и чтобы перейти к эффективной налоговой системе, необходимо продолжать политику, направленную на снижение налогового бремени. Президент подчеркнул, что «стабильность бюджетной и налоговой политики является важнейшим фактором развития экономики. Эта стабильность однако не в состоянии устранить всю неопределенность экономических условий ведения бизнеса. Необходима взвешенная макроэкономическая политика…»13.
Ведущая роль в решении данных вопросов принадлежит Министерству финансов РФ, являющемуся федеральным органом исполнительной власти, ответственному за реализацию государственной бюджетной и налоговой политики. В полномочия Минфина входит подготовка письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, утверждение формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, обязательных для налогоплательщиков, а также порядок их заполнения. Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов, дают письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах. Минфин осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении ФНС РФ, которая в свою очередь составляет единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.
Помимо Минфина, ряд функций по взиманию таможенных пошлин и налогов при перемещении товаров через таможенную границу РФ возложены на Федеральную таможенную службу (ФТС), находящуюся в ведении Минэкономразвития. В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития и торговли РФ на него возложены функции по разработке и принятию нормативных правовых актов в таможенной сфере, в т.ч. по вопросам взимания таможенных пошлин, сборов и налогов при перемещении товаров через таможенную границу РФ.
Таким образом, механизм управления налоговой системой страны характеризуется наличием следующих основных признаков:
строгой иерархичностью построения;
сочетанием вертикальных и горизонтальных управляющих воздействий;
федеральным устройством его построения;
надведомственным характером методов управления;
наличием сигналов обратного управляющего воздействия;
реализацией этого механизма через элементы самой налоговой системы.
Вопросы формирования эффективной налоговой политики будут рассмотрены позднее – в гл. 8.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
Что понимается под налоговой системой, каковы основные подходы к ее определению?
Каков состав основных взаимосвязей между элементами налоговой системы?
Каковы основные признаки налоговой системы?
В чем сущность основных классификации налоговых систем?
Охарактеризуйте сущность и основные методы реализации принципа налогового федерализма.
Охарактеризуйте основные положения Программы развития бюджетного федерализма.
Охарактеризуйте иерархию и структуру нормативно-правовой базы сферы налогообложения.
Охарактеризуйте состав налоговых администраций и функции, реализуемые этими администрациями.
В чем особенности территориального и отраслевого построения налоговых органов в России?
Охарактеризуйте объект, предмет, субъектов, цель и задачи налогового контроля.
Охарактеризуйте принципы организации, формы, методы и виды налогового контроля.
В чем заключается сущность межотраслевого управления налоговой системой?
1 В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ раскрывается его значение следующим образом: «бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».
2 Налоговое право. Общая часть: Учебное пособие / Под ред. Н.Г. Кузнецова. Ростов-на-Дону, 1999. С. 26.
3 Акофф Р. Акофф о менеджменте. СПб.: Питер, 2002.
4 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. М.: Формула права, 2004. С. 17.
5 Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов: учебник. М.: Аспект-Пресс, 1996. С. 286-292.
6 Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. №51.
7 Налоги и налогообложение в России: учебник / В.А. Парыгина, К. Браун, Дж. Масгрейв, А.А. Тедеев. М.: Эксмо, 2006. С. 103-121.
8 Эбзеев В.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. №5. С. 7.
9 Например, Федеральный закон от 27.07.2006 №137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования».
10 Миронова О.А., Ханафеев Ф.Ф. Налоговое администрирование: учеб. пособие. М.: Омега-Л, 2005. С. 33.
11 Налоги и налоговое право. Учебное пособие / Под редакцией А.В. Брызгалина. М: Аналитика-Пресс, 1997. С. 262.
12 Попонова Н.А., Нестеров Г.Г., Терзиди А.В. Организация налогового учета и налогового контроля: учеб. пособие. М.: Эксмо, 20006. С. 279.
13 Российская газета. 2004. 27 мая.