IV. Новая институциональная концепция

Сторонники неоинституционализма тяготеют к использованию традиционных подходов неоклассической школы для анализа институциональных аспектов рыночной экономики. При этом они выступают против идеализации способностей рыночного механизма к саморегуляции. Они скептически относятся к какому-либо автоматизму, в т.ч. встроенному в рыночную экономику, отдавая предпочтение формированию и совершенствованию ее институциональной среды. Под такой средой понимается не только совокупность норм и правил, структурирующих взаимодействие между субъектами экономической деятельности в общественном и частном секторах экономики, но и механизм управления наиболее типичными операциями (сделками, соглашениями, контрактами, нормами деятельности) этих субъектов.

В рамках данной концепции к фундаментальному пониманию институтов сложилось два основных подхода. Во-первых, это подход Т. Веблена (1857-1929), рассматривающий институты как «правила игры», включая неформальные ограничения (т.е. сложившиеся традиции, привычки, неписаные нормы, различные кодексы поведения) и формальные законодательные нормы. Во-вторых, достаточно популярный ныне подход, основы которого в 1937 г. заложил еще Р. Коуз (род. в 1910 г.), рассматривающий институты как механизм управления контрактными отношениями, как своеобразный механизм их координации. В данной концепции происходит определенная трансформация самого предмета экономической науки, которая все более становится «наукой о контрактах», в противовес классическому ее восприятию как «науки о выборе», т.е. рациональном способе распределения ресурсов³⁴.

Основу неоинституционализма составляют новые теоретические разработки. В их числе: экономическая теория прав собственности (Р. Коуз), теория общественного выбора (Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, К. Эрроу), экономическая теория организации (Д. Норт, О. Уильямсон, Г. Саймон), теория человеческого капитала (Т. Шульц, Г. Беккер, Дж. Минсер). Следует отметить, что неоинституционализм, за исключением теории общественного выбора, не делает особого акцента на проблемах налогообложения, характеризуя уплату налогов как один из контрактов, повышающих издержки производителей, при этом высказываясь о необходимости налогов для финансового обеспечения производства институтов, институциональной среды и общественных благ. Именно этим обстоятельством объясняется последующая лаконичность изложения основных идей данных теорий.

• Теория прав собственности

Основной посыл данной теории состоит в том, что определение таких прав в значительной степени формирует систему, определяющую нормы взаимоотношений и поведения субъектов экономической деятельности. Права собственности многообразны. К ним относятся не только права владения и управления, бессрочного обладания и отчуждения, обеспечения защиты и наследования, но и исключение вреда для окружающих, права на извлечение дохода и получение компенсации. В определении этих прав заинтересованы все субъекты: и производители, и потребители. Главная задача государства – определить и обеспечить права собственности. А когда они уже определены и соблюдаются, тогда исчезают основания для дальнейшего административного вмешательства государства. Далее все отрегулирует непосредственно сам рынок. Убежденность в лучшей регулирующей функции рынка, нежели государства, проявляется в так называемой теореме Коуза, согласно которой «прямое правительственное регулирование не всегда дает лучшие результаты, чем простое предоставление проблемы на волю рынка или фирмы»³⁵. Таким образом, не государственный арбитраж, и не налоги, а именно рыночные соглашения самих участников являются наиболее эффективным регулятором и механизмом, позволяющим снизить их издержки до оптимального размера.

• Экономическая теория организации

Этой теорией предлагается новый, многоаспектный подход к анализу структуры фирмы (организации), формированию их внутренних и внешних связей, форм деятельности. По мнению сторонников данной теории, если институты определяют «нормы и правила игры», то организации как раз корректируют эти правила, выступая в роли агентов институциональных изменений. К подобным институциональным организациям относится все многообразие организационных форм и структур (государственных, политических, общественных и экономических). В свою очередь, фирма – это не только типичная организация, но и в первую очередь производственная единица, предназначенная для преобразования ресурсов в продукты. Неоинституционализм рассматривает деятельность фирмы в основном с трех позиций: как «сеть контрактов», обеспечивающих снижение трансакционных издержек (подход О. Уильямсона); как систему внутренней организации, согласно которой формируются стимулы и принимаются управленческие решения (подход Г. Саймона); как комплекс различных форм предпринимательской деятельности, основанных на неоднозначном распределении прав собственности (подход А. Алчиана).

• Теория человеческого капитала

Эта теория распространяет экономический метод анализа на те сферы общественных отношений, которые ранее традиционно считались «независимыми» от экономики. В частности, экономический подход был распространен на сферы воспроизводства человеческого капитала, его образования, здравоохранения, трудоустройства, на миграционную политику, семейные отношения и демографические процессы. Такой подход, по мнению основоположников данной теории – нобелевских лауреатов Т. Шульца и Г. Беккера, следует считать наиболее адекватным для постиндустриальной стадии развития общества, где производительные силы человека воспроизводятся и функционируют уже не в товарной форме, а в форме «человеческого капитала». В сегодняшних реалиях не только собственник средств производства, но и непосредственно сам работник относится к любым вложениям в свои производительные силы как к капитализированным накоплениям, ведущим к росту производительности труда и росту личных доходов. В связи с этим под человеческим капиталом понимают «сформированный в результате инвестиций и накопленный человеком определенный запас здоровья, знаний, навыков, способностей, мотиваций, которые целесообразно используются в той или иной сфере общественного воспроизводства, содействуют росту производительности труда и эффективности производства и тем самым влияют на рост заработков данного человека»³⁶.

Инструментарий данной теории позволяет обосновать экономическую заинтересованность в развитии сферы общественных услуг (образования, науки, здравоохранения, соцобеспечения) всех субъектов: общества, фирм и индивидов, поскольку капитализированные накопления человеческого капитала ведут к повышению отдачи от вложений в него не только на микроуровне, но и на макроуровне (на уровне государства). При этом Г. Беккер (род. в 1930 г.) допускает возможность увеличения налогов для приоритетного финансового обеспечения данной сферы. Государство, увеличивая ее финансирование, в первую очередь образования и медицины, усиливают вложения в человеческий капитал нации. При этом данные затраты экономически оправданы, поскольку впоследствии более производительный труд вернет их за счет налоговых отчислений с торицей.

В интересующем нас аспекте данный инструментарий также позволяет сопоставлять эффективность прогрессивного либо пропорционального налогообложения доходов, стимулирующего или дестимулирующего инвестиции индивидов и фирм в развитие человеческого капитала³⁷. Кроме того, актуальным можно считать экономическое обоснование влияния уровня налоговой нагрузки на индивида, возможностей накопления человеческого капитала за счет средств всего общества, перспектив применения этого капитала на направление миграционных потоков из одной страны в другую.

Актуален подход данной теории и к экономическому обоснованию преступности, применимый в полной мере к теневой деятельности и налоговым преступлениям. По Беккеру, экономическая выгода нарушения закона является движущей силой любого правонарушения или преступления. Не больная психика и не эмоции, а простой экономический расчет соотношения объема выгод и уровня риска (объема наказания) лежит в основе мотива большинства нарушений норм права. Оценка объема выгод оказывается схожей у лиц с разной моралью и различным уровнем интеллектуального развития. Следовательно, для эффективной профилактики преступности государству необходимо создавать экономические условия, при которых выгоднее не нарушать закон, т.е. увеличивать размер наказания и вероятность обнаружения преступления. Беккер уверен, что «штрафы предпочтительнее, чем тюремное заключение и другие виды наказания, ибо они более эффективны. Штрафы – это не только наказание для правонарушителей, но и доход для государства»³⁸.

• Теория общественного выбора

Данная теория определила своим предметом изучения процесс принятия властными органами решений по производству общественных благ в условиях рыночного хозяйствования, включая экономические методы воздействия граждан на государственные органы для удовлетворения своих собственных интересов³⁹. Это единственная теория в неоинституционализме, делающая особый акцент на вопросах налогообложения.

Общественные блага отличаются тремя признаками: а) несоперничеством в потреблении, т.е. совместным характером потребления, неделимостью и неизбирательностью; б) неисключаемостью, т.е. невозможностью исключения из потребления отдельных граждан; в) значительным внешним эффектом от их производства и потребления. Те блага, которым указанные признаки присущи в высокой степени, называются чистыми общественными благами. Если хотя бы один из указанных признаков проявляется в ограниченной степени, налицо смешанные общественные блага.

Частные блага отличают два других признака: а) индивидуальный характер потребления, делимость и избирательность; б) исключаемость и конкурентность, отсутствие у кого-либо монополии на производство данных благ. Частные блага отличаются от чистых общественных по акту купли-продажи. Если благо куплено каким-либо лицом по рыночной цене, следовательно, это частное благо. Акт купли-продажи присутствует также в смешанном общественном благе, но цена его уже может быть и не рыночной, а регулируемой и датируемой государством.

Чистые общественные блага (например, национальная оборона, охрана общественного порядка) не продаются и не покупаются, это неконкурентные товары и услуги, финансируемые государством и доступные каждому гражданину. Они не имеют рыночной цены, их оценивают только по затратам. Вместе с тем, чистые общественные блага, предоставляемые гражданам бесплатно, для государства и общества таковыми не являются. Затраты на их производство должны покрываться доходами от сбора налогов. Заметим, что данный вывод в целом не нов, он тесно коррелирует с теорией коллективных потребностей, да и само понятие чистых общественных благ в определенной степени синонимично неделимым коллективным потребностям. Однако теория общественного выбора предлагает и ряд оригинальных заключений. В интересующем нас аспекте выделим следующие.

Во-первых, была вскрыта проблема «безбилетника». Данная проблема возникает в связи с отсутствием эквивалентности между налоговыми платежами каждого индивида и объемом потребляемых им общественных благ. «Едущий бесплатно» – это тот, кому удается пользоваться общественными благами, не уплачивая при этом налогов. У «безбилетника» всегда находится соответствующее оправдание: «Зачем платить налоги на содержание милиции, если я не опасаюсь грабителей, самостоятельно укрепляя свое жилище. Зачем платить дорожный сбор, если по дорогам можно проехать бесплатно, к тому же они недостаточного качества». Таким образом, у части индивидов формируется устойчивое оппортунистическое поведение: они рассчитывают пользоваться общественными благами, оплачиваемыми кем-либо, но не ими самими. Важное заключение данной теории: проблему «безбилетника» невозможно решить передачей производства чистых общественных благ рынку. Предположим, что для организации национальной обороны был бы сформирован соответствующий рынок. Даже если бы каждый из нас осознавал потребность в обороне, мы бы не имели соответствующих стимулов для приобретения своей доли оборонного потенциала страны. Мы бы стали пользоваться бесплатно приобретениями кого-либо другого. Но если каждый будет ждать, пока кто-то другой заплатит за национальную оборону, то ее вообще не будет. Дабы разрешить проблему бесплатного пользования общественными благами, государство должно найти некий способ принятия совместного (коллективного) решения того, сколько собирать налогов и сколько тратить на производство этих благ.

Во-вторых, была обоснована конституция экономической политики (политического обмена) и разработан модельный инструментарий общественного выбора в условиях демократических процедур голосования. Стержень данной проблемы – каким образом прийти к консенсусу, чтобы результат принятия законов, устанавливающих налоги и определяющих бюджетные расходы, в максимальной степени отвечал нуждам всего общества, а не отдельных групп населения?

Нобелевский лауреат Дж. Бьюкенен⁴⁰ (род. в 1919 г.) предлагает процесс принятия политических решений рассматривать с экономических позиций. Ведь политические решения – это всегда выбор между альтернативными вариантами, аналогичный выбору на обычном рынке, но со своими особенностями. Если на рынке участники совершают эквивалентные обмены, то в политике люди платят налоги в обмен на общественные блага. Политический обмен неэквивалентен и не всегда рационален. Налоги уплачивают одни, а общественные блага зачастую получают другие. Такое несоответствие наблюдается потому, что потребителем общественных благ следует считать не отдельного индивида, а общество в целом. Тем не менее, в политике также присутствует аналог свободной торговли. По мнению Бьюкенена, это в первую очередь согласие между людьми, присущее любому виду обмена, это единодушие, достигнутое участниками коллективного выбора в политике и аналогичное добровольному обмену товаров на рынке. Этот политический обмен должен реализовываться, если совокупные выгоды общества от существования какого-либо общественного блага превышают совокупные издержки на его производство.

В основу своей конституции экономической политики он положил два основных тезиса, реализация которых позволит согласовывать интересы избирателей и власти. Первое: для достижения консенсуса «политического обмена» следует осуществлять детальную разработку демократических правил и процедур, регламентирующих принятие налоговых законов, принципов налогообложения, форм контроля за государственными финансами. Второе: во избежание принятия властью неэффективных решений необходимо организовать практическую деятельность государства и его органов на основе принятых правил и процедур голосования.

Данные правила и процедуры, по К. Эрроу, необходимо реформировать таким образом, чтобы они способствовали достижению общего согласия. Для этого данной теорией разработаны инструменты общественного выбора в условиях демократии. Такой выбор в соответствии с «теоремой о невозможности» К. Эрроу не может основываться на методе демократического большинства при наличии трех и более альтернативных вариантов, он должен базироваться на оптимальном большинстве, либо использовании парадоксов голосования, либо позиции медианного избирателя, что отнюдь не тождественно демократическому большинству.

В-третьих, важное значение для обоснования объективности увеличения налогового бремени имели выводы данной теории о том, что доля общественных благ в процессе социально-экономического развития государства имеет тенденцию постоянного роста. Соответственно, объективным является историческое возрастание роли государства в перераспределении посредством налогообложения созданного валового общественного продукта.

Вместе с тем, усиливающаяся перераспределительная функция государства, по мнению авторов данной теории, не должна сопровождаться прямым его вмешательством в экономику. Само государство не должно участвовать в производственной деятельности, стремясь к преобразованию смешанных общественных благ в услуги, продаваемые на рынке. При этом совершенно неясно как практически совместить столь полярные устремления: возрастание доли общественных благ и уменьшение роли государства в их производстве. Кроме того, и с этим соглашаются даже наиболее убежденные сторонники теории общественного выбора, неясно, как в налоговой политике можно достичь общего согласия, как практически реализовать модель демократического принятия эффективных налоговых решений.