1.3. Совершенствование налогообложения в период царствования дома Романовых

Трехсотлетнее царствование дома Романовых начиналось в тяжелейших финансовых условиях, непрекращающихся военных действий с внешними и внутренними врагами. Рост государственных доходов не поспевал за увеличением военных расходов. Первые государи из дома Романовых – Михаил, Алексей и Федор – управляли Россией при содействии Земского Собора.

• Период царствования Михаила Федоровича (1613-1645)

Первейшей заботой Михаила Федоровича (1596-1645) стало обеспечение доходов пустующей казны. В 1616 г. Собор решает существенно увеличить обложение торговых людей пятой деньгой, т.е. прямые налоги «с животов и промыслов» поднялись с 10 до 20 %. Но эта мера не обеспечивает нужных поступлений. В 1619 г. Собор снова обращает внимание на тяжелое финансовое положение. Добывать деньги решили всякими мерами: служилых людей, живущих в посадах, обложили общим посадским тяглом; таможенные и кабацкие сборы стали отдавать на откуп и старались, чтобы люди больше пили, увеличивая тем казне доход; вели обложение даже повседневных занятий (водопоя скотины, мытья белья и др.). Решено было также использовать ресурсы внешнего заимствования – занимали у англичан, предоставляя им за это право беспошлинной торговли. Государство продолжало монополизацию разных видов производств и торговли (например, торговлю льном, производство и торговлю селитрой), доходы стали обеспечивать также за счет отдачи разных ремесленных и иных занятий на откуп: извозные, дегтярные, квасные промыслы, сборы на мостах и перевозах. Таким образом, в период правления Михаила Федоровича основной акцент был сделан на увеличение числа и размера податей без изменения практики их сбора и управления государственными финансами.

• Период царствования Алексея Михайловича (1645-1676)

Алексей Михайлович (1629-1676), обладая скорее созерцательной и пассивной, а не активно творческой натурой, в начале царствования находился всецело под влиянием своего дяди боярина Бориса Морозова. Именно по его совету решено было обеспечить доходность казны за счет четырехкратного увеличения пошлины на соль: с 5 до 20 коп. за пуд. Введенная царским указом 7 февраля 1646 г., новая пошлина на соль никак не предвещала столь бурной реакции населения. Кроме того, ее введение отменяло уплату ямских и стрелецких сборов, в этом мы видим прообраз единого налога на потребление. Предполагалось, что соль потребляют все сословия и косвенный налог разложится на всех равномерно. Однако на деле оказалось, что размер пошлины в 1,5 раза превышавший ее прежнюю рыночную цену, лег тяжелым бременем на самые бедные слои населения. В 1647 г. соляная пошлина была отменена, но правительство потребовало взыскания всех податей за 1646 и 1647 гг.

>> С. Богоявленский¹⁶ так описывает сложившуюся ситуацию. Простой люд кормился главным образом пойманной рыбой. Выловленная рыба тут же солилась дешевой солью. Введение новой пошлины сделало соление рыбы дорогим занятием. Рыба стала портиться в огромных количествах. Возник дефицит основного пищевого продукта, что уже к маю 1648 г. вызвало массовые волнения в Москве и других городах, получившие в народе название Соляного бунта. Народ стал требовать у царя выдачи бояр Л. Плещева, П. Траханиотова и Б. Морозова (впрочем, последнего царю удалось спасти, спешно отправив его в ссылку), разграбил их дома, убили слуг, вспыхнул пожар в Москве и только после жестокого подавления восстания в столице удалось навести относительный порядок.

Данный прецедент послужил серьезным уроком Алексею Михайловичу. Он стал более осмотрительным в вопросах налогообложения. Задумав переход от посошного обложения к подворному, в 1646-1648 гг. проводится перепись тяглых дворов с населением мужского пола. Желая активизировать внутреннюю и внешнюю торговлю, Алексей Михайлович именным указом от 30 апреля 1654 г. отменяет все действовавшие ранее мелкие таможенные и торговые пошлины (мыт, проезжие и др. пошлины), а также возможность передачи их на откуп, и устанавливает единую, так называемую, рублевую пошлину, взимаемую таможнями с 10 денег от рубля с товаров, предназначенных для продажи.

В виду недостатка денежных средств с 1654 г. Алексеем Михайловичем начинают чеканиться медные деньги по курсу серебряных. Следует заметить, что идея выпуска монет большей нарицательной стоимости, чем стоимость металла, из которого они изготовлены, была крайне враждебно встречена населением. Медный рубль стал цениться сначала в 10, а 60-х гг. уже в 25 раз дешевле серебряного. Наступившая вследствие этого страшная инфляция даже послужила поводом для народного мятежа 1662 г. Несмотря на такую реакцию, данный опыт в последующем прочно вошел в практику извлечения дополнительных государственных доходов за счет монетной регалии.

Главной заслугой Алексея Михайловича в сфере управления государственными финансами следует признать организацию в 1657 г. приказа счетных дел, задачей которого стал единый учет и контроль за приходом и расходом государственных средств по всем иным приказам. Вместе с тем, централизация этих средств в едином бюджете так и не была реализована. Приказы, как и ранее разрозненно собирали различные подати и осуществляли соответствующие расходы, а остатки средств передавали в казну Большого Прихода. В конце царствования Алексея Михайловича проводится радикальная реформа торговых пошлин. Множество торговых и проезжих пошлин заменяется единой по всей стране пошлиной, получившей название «рублевой пошлины» (в размере 5 %, для иностранцев – 13 % с цены товара). Начинает несколько снижаться общее налоговое бремя: отменяются въезжие, месячные, праздничные и иные разные несущественные денежные и хлебные подати.

• Период царствования Федора Алексеевича (1676-1682)

Федором Алексеевичем (1661-1682) в 1679 г. было заменено посошное обложение подворным, т.е. двор стал общей податной единицей. Новая единица обложения была призвана уловить податную способность в первую очередь ремесленничества и купечества. Налоговая нагрузка несколько уменьшается за счет дальнейшей отмены некоторых податей. Стремясь к усилению централизованного управления, он окончательно упразднил в 1682 г. остатки наместничества, ликвидировав губных старост и целовальников, отменил откупа на винную торговлю. Благодаря учетной деятельности набиравшего силу Счетного приказа нам теперь известен размер бюджета 1680 г. Он уже был с профицитом в 7 %. Прямые налоги обеспечивали 44 % его доходов, косвенные – 53 %, чрезвычайные сборы и прочие доходы – всего лишь 2,7 %¹⁷.

• Период царствования Петра I Алексеевича (1689-1725)

После смерти Федора и временного семилетнего правления Софьи Алексеевны на престол в семнадцатилетнем возрасте взошел Петр I Алексеевич (1672-1725), названный Великим за его преобразовательную деятельность, в т.ч. и в сферах налогообложения и государственного управления финансами. Первые годы собственного правления Петра I правительственная машина продолжает идти своим ходом. Петр I вмешивается в ее ход лишь постольку, поскольку это оказывается необходимым для его военно-морских забав.

После сокрушительного поражения в 1700 г. шведам под Нарвой Петр преображается. Он начинает набор новой армии и строительство флота. Все его помыслы устремлены теперь, чтобы одолеть шведов и укрепиться на Балтийском море, обеспечив тем самым кратчайший путь в Европу. Военные расходы растут стремительно: с 2,3 млн. руб. в 1701 г. до 3,2 млн. руб. в 1710 г., в то время как налоги обеспечивали в начале века поступление лишь 1,5 млн. руб.¹⁸ Необходимо было срочно отыскать дополнительные источники государственных доходов и Петр идет по самому простому пути, вводя новые налоги. Для этого он даже учредил во всех приказах и учреждениях новую должность прибыльщика, которому вменялось «сидеть и чинить государю прибыли», т.е. заниматься разработкой новых доходных источников казны.

>> На поприще прибыльщика выдвинулся, к примеру, В.С. Ершов, по происхождению дворовый. В 1704 г. он был назначен начальником канцелярии дворцовых дел и увеличил ее доходы в 1,5 раза, позже стал управителем Московской губернии, которая благодаря его стараниям стала давать к 1710 г. около 40 % всех доходов государства.

Прежде всего, получает развитие прямое обложение. Для каждой из наиболее затратных статей расходов при Петре устанавливается новый целевой налог. Для содержания кавалерии назначаются в 1701 г. «драгунские деньги», для содержания флота – «корабельные». Позже сюда присоединяется налог на содержание рабочих для постройки Петербурга, «рекрутные», «подводные». Когда же эти налоги становятся привычными и сливаются в общей массе прямых (окладных) податей, вводятся новые экстренные сборы (запросные, неокладные). Выдумкам прибыльщиков нет конца. С 1704 г. устанавливаются новые сборы, имеющие подчас экзотический характер: на бороды и усы, шапочный, хомутный, с арбузов, орехов и др. Вновь масштабно практикуется откупная система сбора податей. Но поступлений от новых прямых налогов скоро оказывается недостаточно, тем более, что собирались они довольно медленно, а значительная часть их оказывалась в недоимке.

Прибыльщиками параллельно придумываются все новые источники доходов. Самая ранняя из них – порча монеты. Памятуя о неудачном опыте Алексея Михайловича с медными деньгами, перечеканили серебряную монету с меньшим содержанием серебра, но с прежним достоинством. Перечеканка обеспечила в первые 3 года (1701-1703) по 946 тыс. руб. дохода, в последующие 3 года – по 313 тыс. Однако, после того как все серебро перевели в новую монету, стоимость ее в обращении упала ровно на половину. Временный эффект оказался значительно меньше последующего вреда. Денежные налоговые поступления в казну номинально выросли, фактически же уменьшились.

В 1704 г. новой мерой для повышения доходов казны стала переоброчка существовавших уже оброчных промыслов и отдача на оброк новых. Все рыбные ловли, домашние бани, мельницы, постоялые дворы, сенные покосы, ледоколы, амбары, воскобойни и пр. были обложены оброком. Поступления по этой статье поднялись с 300 тыс. до 670 тыс. руб. к 1708 г. ежегодно. В 1705 г. была введена соляная регалия, т.е. казна монополизировала право торговли солью, принесшую ей до 300 тыс. руб. ежегодного дохода. В то время как остальные регалии: почтовая, емчужная, звериная, поташная и смольчужная обеспечивали в среднем лишь по 100 тыс. руб. ежегодно.

Вместе с тем, все эти фискальные меры реализовывались лишь с одной текущей целью – сократить бюджетный дефицит. Вся энергия Петра направлена на военное дело. По его глубокому убеждению «деньги – суть артерию войны». О системной реформе управления государственными финансами Петр задумывается лишь после Полтавской победы, тем более, что необходимость реформы становилась все очевиднее. Платежеспособность населения и ресурсы казны оскудевали, а впереди предвиделось дальнейшее увеличение военных расходов. Так, в 1710 г. проводится перепись, показавшая, что вследствие постоянного увеличения податей, платежное население уменьшилось с 791 тыс. дворов, числившихся по переписи 1678 г., до 637 тыс. дворов. Наиболее существенная убыль – до 40 % – зафиксирована была в северных территориях страны.

В этой ситуации Петр реализует новое административно-финансовое устройство, разделив всю страну на 8 губерний и поручив генерал-губернаторам сбор податей и осуществление военных расходов, минуя центральные учреждения – приказы, куда подати должны были поступать по старому порядку. На каждую губернию возлагалось содержание определенных полков. Самым существенным недостатком нового порядка, введенного с 1712 г., являлось фактическое упразднение центральных учреждений. В 1711 г. Петр создает Сенат, куда губернии должны назначать своих комиссаров «для спроса и принимания указов». Однако все попытки Сената организовать над губерниями такой же финансовый контроль, какой над приказами имела учрежденная в 1701 г. Ближняя канцелярия, потерпели неудачу.

В Сенате начинает обсуждаться ряд актуальнейших финансовых вопросов. Во-первых, о смене губернской системы сбора податей и осуществления расходов восстановлением фискальной роли центральных учреждений. Во-вторых, о замене царящего хаоса «окладных», «повсегодных» и «запросных» налогов консолидированной прямой податью. В-третьих, о необходимости подушной переписи и о целесообразности перехода от подворного обложения к подушному. И, наконец, в четвертых, о бесперспективности для фиска сохранения казенных монополий и целесообразности перехода к свободной торговле и развитию промышленности.

>> В 1711-1713 гг. Сенату представляется ряд проектов, в которых аргументировано доказывается, что монополизация торговли и промышленности вредит в конечном итоге самому фиску, и что важнейшим способом увеличения доходов казны должно стать восстановление свободы торгово-промышленной деятельности.

Таким образом, финансовые преобразования вступают в свою третью фазу. Если в период 1701-1708 гг. она отличалась случайностью и хаотичностью отдельных фискальных новаций, в 1708-1712 гг. были предприняты пусть и не совсем удачные попытки изменения финансового устройства страны, то с 1712 г. формируется осознанное стремление к реформированию фискально-податной системы страны.

Вместе с тем, не вдаваясь в суть исторической полемики, следует заметить, что степень личного участия Петра в финансовых реформах последнего периода, до сих пор остается крайне спорным вопросом. Вряд ли может быть оспорена роль Петра в развитии свободной торговли и частной промышленности, что естественным образом приводило к росту базы обложения. Однако в финансовых вопросах его более волновало как разложить на население бремя содержания регулярной армии и флота. В 1715 г. он приказывает Сенату произвести такие расчеты, оставляя за Сенатом право самому решить, как распределить это бремя подворным или подушным способом обложения. В подворном обложении массовой тенденцией стала оптимизация обложения посредством объединения нескольких дворов в один, в т.ч. и поэтому подушный способ был признан Сенатом более перспективным.

Для реформы податной системы в 1722-1724 гг. под страхом сметной казни была проведена первая перепись населения. Размер подушной подати был определен исходя из требуемых военных расходов. Расходы на содержание регулярной армии в 4 млн. руб. возложили на крепостных крестьян. Получилось по 74 коп. с мужской души в год, кроме того они платили еще оброки своим помещикам. Содержание флота возложили на государственных крестьян (для них была установлена подать 1 руб. 14 коп.), и посадское население (1 руб. 20 коп.). Подать для них была выше на величину государственного оброка в 40 коп. по сравнению с крепостными крестьянами, поскольку хозяев над собой они не имели и соответствующих оброков никому не платили. Следовательно, для государственных крестьян, посадского и промыслового населения величина подушной подати складывалась непосредственно из самой подати и надбавки в виде государственного оброка. При этом все они освобождались от прежних прямых сборов в пользу государства – денежных и хлебных податей и подвод, что, безусловно, снижало эффект тяжести нового обложения, хотя в целом введение подушной подати увеличивало налоговое бремя, приходящееся в среднем на одного плательщика, на 28,6 %. Неизменным в прямом обложении остался принцип круговой поруки, когда местные общества отвечали солидарно за поступление общей суммы налога, в т.ч. с умерших и беглых крестьян, вплоть до следующей ревизии.

По указанию Петра в 1724 г. принимается первый в России таможенный тариф, имеющий ярко выраженную протекционистскую направленность. На экспорт товаров стала взиматься вывозная пошлина всего в 3 % с цены, в то время как на импорт товаров, производство которых было налажено в стране, ввозные пошлины доходили до 75 % с цены.

Сфера управления государственными финансами также подвернулась существенному реформированию. Передача в 1712 г. значительных управленческих функций губернаторам и упразднение значительной части приказов актуализирует вопрос о создании нового механизма контроля. Была введена выборная Сенатом должность обер-фискала, которому подчинялись провинциальные фискалы и фискалы по каждой отрасли управления. Фискалы (скоро, впрочем ликвидированные) должны были тайно надсматривать и проведывать про сбор казенных денег, а «узнавши про неправое дело, звать виновного пред Сенат, какого бы важного места преступник не занимал»¹⁹. Именно от фискалов Петр узнает о многочисленных финансовых нарушениях губернаторов, в т.ч. его ближнего сподвижника князя А.Д. Меньшикова. В такой обстановке необходимость формирования новых центральных учреждений уже не вызывала сомнений. Их Петр задумывает организовать по шведскому образцу в виде семи коллегий, которые должны были стать высшими учреждениями в государстве и упразднить Сенат. Однако Сенат остался, некоторые из коллегий стали функционировать при нем. Иностранная, Военная и Адмиралтейская существовали обособленно от Сената.

Половинчатым решением явилось распределение функций сбора и контроля за сбором различных податей между разными коллегиями. В 1721 г. начали свою деятельность Камер-коллегия, обязанность которой состояла в «надзирании и правлении над окладными и неокладными доходами», Штатс-контор-коллегия, призванная заведовать всеми государственными расходами и Ревизион-коллегия, контролировавшая расходование государственных средств.

>> Окладными именовались доходы, величина сбора которых известна заранее (например, подушная подать). Неокладными – те доходы, величина сбора которых заранее не известна (например, таможенные пошлины, откупа). По сути, окладными являлись прямые подати, а неокладными – косвенные.

Наибольшие полномочия вначале были приданы Камер-коллегии. Она даже имела территориальные органы. В уезде ее представителем был земский комиссар, который вместе со своими подчиненными – нижними комиссарами, собирал все подати, заботясь также об их равномерном распределении, осуществлял полицейские функции. Собранные средства комиссар ежемесячно передавал в «земскую казенную» или «рентерею» (орган Штатс-конторы – прообраз казначейства), а ежемесячные и годовые отчеты – земскому камериру (иначе надзирателю за сбором податей), «знатнейшему чиновнику в губернии», также починенному Камер-коллегии.

Таким образом, центр тяжести нового финансового устройства совершенно справедливо был ориентирован на территориальную организацию фиска, вертикально подчиненную единому органу – Камер-коллегии. К сожалению, единство фиска было нарушено уже через несколько лет. Земский комиссар не получил обещанных полномочий, превратившись в простого сборщика подушной подати. Сбор подушной подати был передан Военной коллегии (комиссары также переподчинены ей), монетной и горной регалии – Берг-коллегии, гербовой бумаги – Мануфактур-коллегии и т.д. Круг полномочий Камер-коллегии все сужался. В обязанностях камерира остался только контроль за сбором таможенных, кабацких и канцелярских сборов. В результате, реформа управления государственными финансами, проведенная при Петре, логически не была завершена и не принесла ожидаемого эффекта.

Вместе с тем, реорганизация податного обложения уже в первые годы оправдала фискальные ожидания. Подушный способ исчисления увеличил поступление прямых налогов более чем в 2,5 раза, став главным источником доходов казны (более 55 %) и явившись одним из важнейших факторов обеспечения к концу царствования Петра I бездефицитного бюджета, несмотря на стремительное увеличение его.

• Период царствования Екатерины I Алексеевны (1725-1727)

Вступившая на престол после смерти Петра Екатерина I Алексеевна (1684-1727) в финансовых вопросах следовала по пути, начертанному ее мужем. В 1725 г. подушную подать с крепостных крестьян Екатерина снизила до 70 коп. – эта подать и вошла в историю под названием «семигривенный сбор». В двухлетний период ее правления была установлена система рассрочек по уплате штрафов, отменена государственная монополия на производство табака и введены акцизы на табак (по 1 копейке с фунта). Однако в сфере управления Екатерина I исказила волю Петра. В 1726 г. был учрежден Верховный Тайный Совет, в дальнейшем, по сути, подчинивший себе Сенат, самостоятельностью которого в вопросах управления финансами так дорожил Петр. В том же году она объединила Камер-коллегию и Штатс-контор-коллегию. В 1727 г. ею были уничтожены зачатки местного самоуправления, вся власть вновь была передана воеводам и губернаторам.

• Период царствования Петра II Алексеевича (1727-1730)

В 1727 г. на престол был возведен Петр II Алексеевич (1715-1730). Говорить о самостоятельной деятельности малолетнего внука Петра Великого нельзя – он постоянно находился под влиянием Меньшикова или Долгоруких. Однако при нем в 1727 г. издается указ о более правильном сборе подушной подати и о переносе рассмотрения всех важных (в т.ч. финансовых) дел в Верховный Тайный Совет.

• Период царствования Анны Иоанновны (1730-1740)

Анна Иоанновна (1693-1740) провела с подачи ее фаворита Э.И. Бирона некоторые налоговые преобразования. Первым делом она упразднила в 1731 г. Верховный Тайный Совет, функции которого были переданы вновь образованному Кабинету министров, просуществовавшему, впрочем, также недолго – до 1741 г. Так она отомстила Совету, который заставил ее при вступлении на престол подписать «кондицию», ограничивающую ее права, в частности обязывающую «верных поданных никакими новыми податями не отягощать и государственных доходов в расход не употреблять». Однако, следует заметить, что данное обязательство Анна Иоанновна исполнила. В сфере налогообложения основные усилия она направила на повышение собираемости налогов, которая в связи с массовыми народными бедствиями все ухудшалась. Для борьбы с недоимкой, достигавшей в отдельные годы 50 и более процентов от надлежащих к сбору сумм, не уменьшалось налоговое бремя, а внедрялась практика карательных мер. Функция сбора недоимок была возложена на армию, начались карательные походы по деревням, сопровождавшиеся массовыми экзекуциями крестьян-должников. Армией также применялись строгие меры по розыску беглых крестьян. Учрежден был особый доимочный приказ, из которого дела по сбору недоимок впоследствии перешли в канцелярию конфискации, а с 1738 г. – в особую доимочную комиссию с широкими полномочиями. Подати и обязанности, падавшие на наиболее бедное население, стали еще тяжелее для крестьян под влиянием той строгости, с которой стало производиться взыскание недоимок.

• Период царствования Елизаветы Петровны (1741-1761) и Петра III Федоровича (1761-1762)

В 1741 г. на престол вступила Елизавета Петровна (1709-1761), а 1761 г. Петр III (1728-1762). Период их правления не отмечен сколько-нибудь значимыми налоговыми новациями, хотя отдельные позитивные решения все-таки принимаются. Так, сразу же по вошествии Елизаветы на престол в1741 г. объявляется о прощении всех накопившихся недоимок, с 1742 по 1747 гг. проводится вторая перепись всего податного населения страны, в 1753 г. по предложению графа П.И. Шувалова отменяется значительное количество внутренних пошлин, тем самым, способствуя формированию единого экономического пространства России. Однако при этом, были реализованы и непопулярные меры. В частности, по инициативе Шувалова в 1749 г. были впервые установлены фиксированные, но достаточно высокие цены на основные предметы казенной монополии: соль и вино, снизившее потребление этих продуктов и вызвавшее значительное недовольство населения. В 1757 г. издается новый таможенный тариф, предусматривающий увеличение всех тарифов в среднем на 13 %. В целом, их правление отмечается существенным увеличением доли косвенных налогов при неизменной фискальной сущности прямых – подушная подать не увеличивалась вплоть до самой ее смерти, когда в 1761 г. эта подать была повышена с государственных крестьян до 1 руб. 70 коп. (в ней была увеличена составляющая государственного оброка с 40 коп. до 1 руб., величина самой семигривенной подати осталась неизменной).

• Период царствования Екатерины II Алексеевны (1762-1796)

Наконец, на исторической арене появляется Екатерина II (1729-1796), умная и решительная императрица, внесшая существенный вклад в реформирование практики налогообложения и управления государственными финансами.

Заслугой Екатерины можно считать ослабление налогового бремени на крестьян и переноса его части на купечество. Ею был отменен ряд обременительных для крестьян откупов, снижена казенная цена соли с 5 гривен до 3 за пуд. В то же время купечество более не должно было платить незначительные промысловые сборы и подушную подать, а им следовало вносить новый однопроцентный гильдейский сбор со своих объявленных капиталов, что составило суть нового промыслового обложения. Таким образом, в 1775 г. был осуществлен переход от твердого обложения купечества, не зависящего от их имущественного состояния, к пропорциональному. Все купечество ранжировалось на три гильдии. Декларировал свой капитал каждый купец добровольно – «по совести» без дополнительного контроля, дабы получить более высокий и почетный гильдейский ранг.

>> Данная новация была крайне удачной для тех времен, здесь фискальный эффект обложения успешно дополнялся стимулированием. Для получения статуса купца третьей гильдии необходимо было продекларировать капитал в размере не менее 500 руб. (лица с доходом менее 500 руб. признавались мещанами и уплачивали твердую подушную подать), второй гильдии – не менее 1 тыс. руб. и первой (самой почетной) – не менее 10 тыс. руб. Статус третьей гильдии давал право торговли в пределах своего города (уезда), второй гильдии – по всей стране и только статус первой гильдии предоставлял право внешней торговли. Декларирование капитала осуществлялось исключительно на добровольной основе, никем не проверяясь. В результате, купцы первой гильдии занижали свой капитал, показывая его чуть более 10 тыс. руб., в то время как менее обеспеченное купечество завышало его, чтобы получить более высокий гильдейский статус. Как итог, данный налог фактически стал не налогом на капитал, а ежегодным сбором за принадлежность к определенной гильдии и право торговли.

>> В дальнейшем пороговые значения декларируемого капитала неоднократно повышались Екатериной. Так, в 1785 г. величина капитал для получения статуса купца третьей гильдии повысилась до 1, а второй – до 5 тыс. руб. Тогда же была введена еще одна категория – именитые граждане: ученые, художники, купцы и промышленники с капиталом свыше 50 тыс. руб. и банкиры с капиталом свыше 100 тыс. руб. Они также стали уплачивать однопроцентный налог. В 1794 г. очередное повышение. Для купцов, желающих быть в I гильдии порог объявленного капитала поднимается до 16 тыс. руб., во II – до 8 и в III гильдии – до 2 тыс. руб.²⁰

Екатерина существенно увеличила размер подушной подати для государственных крестьян и близких к ним категорий, оставив неизменной ее величину для помещичьих крестьян. В период с 1768 по 1794 гг. подать для городских крестьян за счет повышения оброчной составляющей увеличилась с 2 руб. 70 коп. аж до 4 руб. с души. В 1794 г. подать для крепостных (помещичьих) крестьян увеличили на 30 коп. и она составила 1 руб. Эти изменения привели к значительному увеличению сбора подушных податей, в т.ч. и за счет поступлений от купечества. Так, если в 1763 г. подушных податей собиралось 5667 тыс. руб. или 34,3 % всех доходов казны, то в 1796 г. их было собрано уже 24721 тыс. руб. или 36 % доходов²¹. Абсолютное увеличение сбора подушной подати объясняется не только повышением ставок, но и постоянным ростом числа ее плательщиков за счет завоевания все новых территорий, в первую очередь присоединения к России в 1783 г. Крыма и в 1785 г. Грузии.

>> Историки считают, что вследствие постоянных набегов крымцев с начала XV века до 1783 г. Великая и Малая Россия лишилась от 3 до 4 млн. народонаселения, плененного в рабство.

Следует также заметить, что при Екатерине существенно изменилась структура доходов казны. Возросла роль косвенных налогов, половину поступлений которых стали приносить питейные сборы. Если, в 1724 г. при Петре I прямые налоги обеспечивали 62 %, а косвенные всего – 37 % казенных доходов, то к 1796 г. структура доходов меняется существенно: прямые налоги образуют уже только 54 %, в то время как косвенные – 46 % (табл. 1.1).

>> Значительному оживлению свободной торговли способствовала либеральная таможенная политика, проводимая Екатериной. За период ее правления было выпущено три Таможенных тарифа (1766, 1782 и 1796 гг.), как отмечают историки, самых фискально умеренных за всю историю России. В них планомерно реализовывалась линия на снижение таможенных пошлин и ослабление протекционистской защиты отечественной промышленности, дабы стимулировать ее к конкуренции с зарубежными товаропроизводителями. Так, например, согласно Тарифу от 1782 г. основная масса импортируемых товаров облагалась пошлиной всего в 10 %, а заградительные пошлины не превышали 40 % от их цены. При общем снижении тарифов доходы от сбора таможенных пошлин за счет расширения внешнеторговых связей непрерывно возрастали: от 2 млн руб. ежегодно в начале ее правления до 7 млн. руб. в 90-х гг.

Таблица 1.1

Суммы поступлений основных прямых и косвенных налогов в России XVIII века (тыс. руб.)

Вид налога	1724 г.	1749 г.	1763 г.	1785 г.	1796 г.
Подушная подать	4615 62,3 %	5213 62,6 %	5667 41,9 %	20184 57,1 %	24721 53,6 %
Косвенные налоги	2790 37,7 %	3116 37,4 %	7883 58,1 %	15143 42,9	21437 46,4 %
В том числе: а) винные	969 13,1 %	1263 15,2 %	4376 32,3 %	9051 25,6 %	15000 32,4 %
б) соляные	662 8,9 %	801 9,6 %	1510 11,1 %	1267 3,6 %	-
в) таможенные	1159 15,7 %	1052 12,6 %	1997 14,7 %	4825 13,7 %	6470 14,0 %
Всего основных налогов	7405 100 %	8329 100 %	13550 100 %	35327 100 %	46158 100 %

Источник: Троицкий С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке. М., 1983. С. 214, 219; Чечулин Н.Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II. СПб., 1906. С. 260-262.

Екатерина продолжила курс Петра I на усиление местного самоуправления, наделив его самостоятельными финансовыми ресурсами и новыми полномочиями. Для этого ею в 1775 г. издаются «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Согласно этому документу вместо трехзвенного территориального деления губерния – провинция – уезд устанавливается двухзвенное деление: губерния – уезд. Губернская реформа отражается на всей системе управления финансами. На местах для сбора податей и осуществления расходов создаются губернские Казенные палаты, которым подчиняются губернские и уездные казначейства. В 1780 г. создается новый орган – экспедиция о государственных доходах, через год разделенная на 4 самостоятельных экспедиции, соответственно заведовавшие казенными доходами, расходами, взысканием недоимок и ревизией счетов. Восемь коллегий, в т.ч. Камер-коллегия и все иные коллегии, так или иначе ведавшие сбором податей, к 90-м гг. упраздняются, а их функции переходят к экспедициям и казенным палатам. Коллегиальный принцип управления по отраслевой принадлежности изживает себя. Екатериной реализуется новый принцип – территориальный с усилением вертикали управления.

Екатериной впервые в 1769 г. выпускаются в оборот бумажные деньги – ассигнации, первоначально имеющие металлическое обеспечение серебром и медью. Значение данной новации трудно переоценить, хотя впоследствии с 1786 г. печатанием ассигнаций стали покрывать бюджетный дефицит, что резко сократило возможность их обмена на металлические деньги и привело к существенной девальвации ассигнационного рубля.

• Период царствования Павла I Петровича (1796-1801)

Воцарение в 1796 г. ее сына Павла I (1754-1801) ознаменовалось попыткой кардинальной ломки всех порядков Екатерининского правления. Хотя курс на увеличение подушной подати им был продолжен. В 1798 г. Павел увеличил ее на 26 коп., в результате для государственных крестьян подать составила 4 руб. 26 коп. с души (в ней 3 руб. – это величина оброка в пользу государства), а для помещичьих – 1 руб. 26 коп. В остальном бессистемные инициативы Павла, реализуемые, скорее под влиянием чувств, нежели разума, обуславливались желанием установить казарменную дисциплину не только в армии, но и в сфере государственного управления. Одним из итогов такой деятельности послужило значительное расстройство налаженного Екатериной механизма управления государственными финансами. Полному его демонтажу помешала исключительно скорая смерть Павла.

• Период царствования Александра I Павловича (1801-1825)

Став императором в 1801 г. внук Екатерины Александр I (1777-1825), начал свою преобразовательную деятельность с отмены распоряжений Павла, видоизменявших управленческий порядок, предначертанный великой Екатериной. Однако восстановлением прежней архитектуры финансовой системы преобразования Александра не ограничились. В дополнение к Екатерининской реформе местного самоуправления он осуществил реформу учреждений центральной власти.

Эпохальное значение имел его манифест от 1802 г. «Об учреждении Министерств», согласно которому за Сенатом оставлялись только полномочия высшей судебной инстанции, а все вопросы государственного управления передавались вновь образуемым восьми министерствам. В их числе было и Министерство финансов, которое существовало далее при всех правителях и режимах, являясь одним из основных инициаторов финансовых и налоговых новаций. Коллегии были упразднены. Идея всех последующих финансовых преобразований принадлежала видному российскому экономисту, статс-секретарю императора М.М. Сперанскому (1772-1839). В 1811 г. по его предложению учреждены еще 4 Министерства, а управление финансами было разделено между тремя Министерствами: финансов, государственного казначейства, ревизии государственных счетов. Сперанский особо настаивал на отделении ревизии счетов, т.к. иначе министр финансов «сам некоторым образом в ней был бы истец, ответчик и судья».

Вместе с тем, непрерывные военные действия России не могли не сказаться самым худшим образом на состоянии государственных финансов.

>> Так, в 1801-1804 гг. собиралось налогов около 100 млн. руб. ежегодно, ассигнаций в обращении насчитывалось до 260 млн. руб., внешний долг не превышал 47 млн. руб. и бюджетный дефицит был в целом незначительным. К 1810 г. финансовая ситуация становится критической. Фактическое поступление налогов с падением ценности ассигнационного рубля уменьшилось в два, а потом и в четыре раза. Между тем ассигнации все продолжают печататься. Их выпущено в оборот уже на 577 млн. руб. Внешний долг увеличился до 100 млн. руб., образовался бюджетный дефицит в 105 млн. руб.

По поручению Александра М.М. Сперанский разрабатывает, так называемый «план финансов», предусматривающий ряд неотложных действий по упорядочению государственных доходов и расходов. По этому плану временно повышаются практически в два раза подушный оклад и оборочная подать, купечеству устанавливается прогрессия на гильдейский сбор (от 2,5 % объявленного капитала для купцов третьей гильдии до 4 % для купцов первой гильдии), увеличиваются таможенные пошлины.

>> Новые тарифы от 1810 г. существенно повышали пошлины на импортируемые вина, какао, кофе, сахарный песок; отпускные пошлины на отечественные товары – лен, пеньку, сало, семя льняное, поташ и смолу. В частности, новые тарифы вредили французской торговле, что привело в негодование Наполеона, и по свидетельствам историков даже явилось одной из причин войны 1812 г.

>> Согласно манифесту от 9 апреля1812 г. «О введении повсеместно единообразного обращения государственных банковских ассигнаций» повелевалось: подати и недоимки, определенные на серебро, взимать ассигнациями по курсу 2 рубля за рубль, а доходы таможенные, лесные, почтовые, оброчные и с казенных земель – по три рубля за рубль. В стране как бы установилось два самостоятельных вида денег (металлических и бумажных) разной нарицательной стоимости, хотя фактически эта диспропорция появилась еще при Екатерине II. Однако в результате фиксации курсов этих денег, осуществленной по инициативе Сперанского, защищались не только интересы казны от дальнейшей инфляции бумажных денег, но и интересы частного капитала при установлении ориентира для заключения меновых сделок в бумажных ассигнациях.

Кроме того, все находящиеся в обращении ассигнации признаются государственным долгом, а новый выпуск ассигнаций прекращается, впрочем, ненадолго – до следующего финансового кризиса. Временные повышенные налоги, как это обычно бывает, становятся постоянными, бюджетный дефицит не уменьшается, а продолжает увеличиваться. В такой обстановке общественное мнение обращается против Сперанского, которого обвиняют в желании посредством увеличения налогов вызвать ненависть народа к государю.

Данные обвинения способствуют тому, что Сперанского с 1812 г. удаляют от императора и вопросов управления финансами, его место занимает Д.А. Гурьев. На этом принципиальные финансовые преобразования Александра оканчиваются. Россия в войне с Наполеоном выходит победительницей, но с большим внутренним и внешним долгом, который к концу его правления так и не погашается, хотя и уменьшается вдвое.

>> Гурьев отказывается от идеи дальнейшего повышения налогового бремени, он выступает в 1816 г. с инициативой повышения эффективности косвенного налогообложения. В 1818 г. принимается новый Соляной устав, предусматривающий право частной добычи и реализации соли при условии оплаты в казну установленного акциза и продажи ее по фиксированным ценам. В 1821 г. по его предложению вводятся новые налоги в виде пошлин с наследств, духовных завещаний, крепостных актов и гербовой бумаги. Однако самой существенной новацией Гурьева, хотя и не оправдавшей себя, стал эксперимент по замене в 20 губерниях откупной системы сбора питейного налога на винную монополию. Но эксперимент провалился – резкое снижение сборов питейных доходов привело к восстановлению в 1827 г. откупного порядка.

• Период царствования Николая I Павловича (1825-1855)

После смерти Александра его наследник Константин Павлович (1779-1831) отрекается от престола и одновременно с усмирением восстания декабристов 14 декабря 1825 г. на престол вступает Николай I (1796-1855). В период его правления принципиальных нововведений в практику налогообложения введено не было, хотя отдельные преобразования отмечаются историками.

Финансовую политику при Николае I осуществляли два министра финансов: Е.Ф. Канкрин (с 1823 по 1844 гг.) и Ф.П. Вронченко (с 1845 по 1852 гг.).

В 1824 г. при непосредственном участии Канкрина процентное (гильдейское) обложение купечества было преобразовано в патентное их обложение. Если раньше купечество платило налог в процентном соотношении от объявляемого капитала, то теперь при сохранении порядка декларирования устанавливалась фиксированная плата за покупку билетов и свидетельств на торговлю.

>> На каждую торгующую лавку выкупался билет. Стоимость свидетельства (патента) для купцов I гильдии составляла 2200 руб. в год, для II – 880 руб. и III гильдии – 220 руб. Для торгующих крестьян установлено было шесть видов свидетельств. Первые три из них – стоимостью 2600, 1100 и 400 руб. соответственно – давали их обладателям права гильдейского купечества, но только торговые, а не личные. Остальные три – право заниматься ремеслами, мелочным торгом, брать малые подряды и т.д. Первоначальный фискальный эффект был существенен, но очень скоро сборы от свидетельств начали снижаться. В 1826 г. Правительство было вынуждено понизить стоимость купеческих свидетельств III гильдии, ставки крестьянских свидетельств сравнять с купеческими, а свидетельства пятого и шестого видов вообще отменить.

По инициативе Канкрина в 1826 г. издается новый Таможенный тариф, в котором реализуются его ярко выраженные протекционистские идеи, в т.ч. существенно дифференцированы и подняты пошлины на различные импортируемые товары, уменьшены пошлины на экспортируемую продукцию, за что современники нарекли его даже «русским Кольбером». В 1838 г. по инициативе Канкрина в России впервые вводится акциз на нюхательный и курительный табак в размере 20 % от продажной цены. Взимался он в форме бандеролей (в современном понимании марок), наклеиваемых производителями табака. Следует отметить, что данный акциз явился единственным новым налогом за всю министерскую деятельность Канкрина.

Ф.П. Вронченко продолжил некоторые начинания прежнего министра. В 1847 г. принимается новое «Положение об акцизно-откупном комиссионерстве», просуществовавшее 16 лет. Согласно этому положению были установлены питейные округа (каждый округ составлял город с уездом), в которых сбор с различных акцизов стал отдаваться с торгов на откуп. Лицо, выигравшее торги, становилось комиссионером по продаже заготавливаемого казной вина. Для каждого откупа устанавливался плановый объем реализации вина, за него весь доход уплачивался государству, а со сверхплановой продажи комиссионер удерживал в свою пользу 50 % стоимости. При этом казна получала двоякий доход: от откупщиков за оптовую продажу и акциз с питей и кабаков²². Немудрено, что данная система приводила в первую очередь к личному обогащению откупщиков.

Отсутствие инициативы и определенная нерешительность Николая I привела к тому, что бюджетный дефицит к концу его царствования начинает превышать сумму государственных доходов. Дефицит покрывают внешними заимствованиями и печатанием кредитных билетов, пришедших в 1843 г. на смену ассигнациям. Ситуацию усугубляли промышленный кризис и неудачная для России Крымская война (1853-186), выявившая несостоятельность не только армии и флота, но и всей системы управления государственными финансами. Военные расходы превысили полмиллиарда рублей, для покрытия их вновь прибегнули к старому приему – массовой эмиссии кредитных билетов, в результате чего резко упал курса рубля и практически исчезли с рынка металлические деньги.

• Период царствования Александра II Николаевича (1855-1881)

В 1855 г. на престол вступает Александр II (1818-1881), внесший существенный вклад не только в совершенствование практики налогообложения и управления финансами, но и в формирование принципиально иного облика России. Еще свою коронацию Александр отметил выпуском Манифеста, согласно которому на три года приостанавливались рекрутские наборы, прощались все податные недоимки, начеты и т.д. 19 февраля 1861 г. последовал великий Манифест об освобождении 22-миллионного крестьянского населения из крепостной зависимости. Причем освобождение крестьян сопровождалось обязанностью помещиков наделения их земельными душевыми наделами на условиях их выкупа. Правительство выплатило помещикам сумму выкупа, которую крестьяне обязаны были погасить за 49 лет. Для крестьян выкупные платежи представляли ежегодное погашение казне части ссуды и уплату соответствующих процентов (6 %) за ее пользование. До погашения ссуды и процентов крестьянин не мог отказаться от надела и уехать из деревни. В последующем положения этого Манифеста были распространены и на крестьян дворцовых, удельных, приписных и государственных, для которых оброчная составляющая подушной подати была преобразована в выкупные платежи.

Александр II продолжил Екатерининскую реформу местного самоуправления. Еще в 1859 г. было издано Высочайшее повеление о преобразовании губернского и уездного управлений, а 1 января 1864 г. обнародовано положение о губернских и уездных земских учреждениях с широкими полномочиями, в т.ч. в сфере управления имуществом, капиталами и денежными сборами губерний и земствами, а также в сфере установления, взимания и расходования местных и некоторых государственных денежных сборов. Для реализации таких полномочий были учреждены коллегиальные органы: губернские и уездные земские собрания, и исполнительные органы: губернские и уездные земские управы, организующие уездную полицию, которая и стала осуществлять податный надзор. Данная реформа в 1870 г. была распространена и на города, в которых учреждались городские избирательные собрания и городские думы. Постоянным органом управления становилась городская управа под председательством городского головы. Таким образом, именно Александром были впервые достаточно четко определены налоговые полномочия и компетенции нижестоящих уровней правления, развиты основы налогового федерализма.

При Александре II усилен контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств. В 1862 г. утверждаются новые правила, вводившие единую систему бюджетного учета и отчетности. Все министерства обязаны представлять подробные постатейные сметы расходов в казначейство, в котором аккумулируются все финансовые ресурсы государства.

Ликвидация крепостного права приводит не только к появлению неналоговых выкупных платежей, но и к существенному изменению практики налогообложения. Податные реформы связывают с преобразовательной деятельностью М.Х. Рейтерна сначала на посту министра финансов (1862-1878), затем – председателя Кабинета министров (1881-1886).

В 1863 г., по инициативе Рейтерна, вводятся изменения в прямое обложение городского, промыслового и крестьянского населения. Для мещан взамен подушной подати устанавливается новый налог с городской недвижимости, исчисляемый до 1883 г. в размере 0,2 % от ценности имущества. Также изменяется промысловое обложение. Гильдейское деление и патентная система сохраняются, но декларируется полная свобода промысловой деятельности при условии покупки соответствующих свидетельств. Таким образом, приобретение купеческих прав и привилегий становится доступным для всех, кто обладал соответствующим капиталом. Сокращается число купеческих гильдий с трех до двух. Третья категория свидетельств предназначена для мещан, не попадающих ни в одну из купеческих гильдий. Плата за эти свидетельства существенно меньше купеческих и дифференцируется по губерниям в зависимости от вида торговли (мелочного, разносного, развозного и др.). Кроме покупки свидетельств второй формой прямого обложения купечества и мещан являются пошлины за право торговли, реализуемые в форме выкупаемых торговых билетов на каждое отдельное торговое или промышленное заведение. Стоимость их аналогичным образом дифференцируется от 10 до 55 руб. за место, тем самым, появляется определенная, но в целом достаточно слабая зависимость прямых сборов от доходности промыслов. В подушной подати новшества коснулись изменения ставок. На смену твердым ставкам приходит шкала окладов, в известной мере учитывающая территориальный аспект, а главное – имущественное положение крестьян.

Местное прямое обложение представлено земским сбором в виде поземельного налога. Как мы помним, данный налог был заменен при Петре I на подушную подать и полтора века не взимался в России. В 1875 г. данный налог, направляемый ранее в местный бюджет, был переименован в государственный поземельный налог, средства от которого стали направляться в государственную казну. Сумма сборов от этого налога раскладывалась централизованно для каждой губернии исходя из средней ставки и подлежащей обложению площади удобной земли и леса. Губернские земские собрания распределяли плановую сумму налога между уездами, а те в свою очередь между плательщиками. Ставки поземельного налога дифференцировались по губерниям в пределах от 0,25 коп. в Архангельской и Олонецкой до 17 коп. в Подольской и Курской губерниях с десятины. Главным недостатком налога являлась его раскладочная система, позволяющая по решению соответствующих собраний успешно перекладывать основное бремя его уплаты с помещиков на крестьянство (в среднем по стране на каждого крестьянина приходилось около 50 коп. в год.), т.е. дифференцировать среднюю для губернии ставку уже внутри ее не в пользу последних. Следует заметить, что фискальная роль этого налога, хотя и была существенной, обеспечивая около 16 % всех налоговых доходов, тем не менее, была значительно меньше, чем в европейских странах, где подобный налог формировал в среднем около 30 %.

С 1863 г. также начинается реформа косвенного обложения. Главная статья государственных доходов – винные откупа – заменяются питейным акцизом в размере 4 коп. с каждого градуса крепости напитка.

>> Винные откупа, получившие массовое применение в XVIII веке, представляли собой специфическую форму косвенного обложения, при которой государство предоставляло право купцам и мещанам торговать спиртными напитками. К середине XIX века винные откупа демонстрируют существенные недостатки, в первую очередь обусловленные значительной недоимкой, стяжательством и постоянным повышением цен на спиртные напитки.

В дальнейшем размер акциза был увеличен до 11 коп. с градуса. Следует отметить, что повышение акциза благоприятно сказалось на снижении потребления алкоголя в России, хотя оно и не было пропорционально повышению стоимости самого продукта (табл. 1.2)²³. Однако, думается, что официальные данные не отражают действительного потребления алкоголя в виду развития теневой выкурки и тайного привоза вина, которые при повышении акцизов стали особенно выгодными.

Таблица 1.2

Размеры акциза и потребление алкогольных напитков

Дата повышения	Размер акциза с одного градуса, коп.	Год	Общее потребление в год, млн ведер в 40°	Душевое потребление в год, ведер в 40°
10.12.1863	5	1865	96,6	0,93
14.05.1869	6	1870	72,8	0,86
15.05.1873	7	1875	70,0	0,78
19.05.1881	8	1880	76,1	0,78
18.05.1885	9	1885	66,6	0,61
21.12.1887	9,25	1890	62,7	0,53
23.07.1892	10
06.08.1900	11

Формируется механизм контроля за своевременностью и полнотой уплаты питейного акциза. Впервые учреждаются акцизные управления с территориальными подразделениями, которым придаются широчайшие права и полномочия в сфере оборота спирта. Контролеры, ревизоры и надсмотрщики, состоящие в штате этих управлений, налаживают контроль не только за реализацией, но и за производством спиртных напитков, всячески стараясь снизить их теневой оборот. Фискальный эффект получается настолько значительный – питейные акцизы обеспечивают более 30 % обыкновенных доходов бюджета и до 70 % поступлений всех косвенных налогов, что через несколько лет откупа заменяются акцизами и по некоторым другим товарным группам (табак, сахар, керосин, соль и др.), а сфера деятельности акцизных управлений соответствующим образом расширяется.

С 1862 г. прекращается казенная добыча и продажа соли. Отныне эти виды деятельности становятся частнопредпринимательскими, а соляной доход начинает облагаться акцизом. В этот же период существенно повышаются акцизы на сахар и табак.

В результате данных мер уже к 1870 г. правительству удалось кардинально сократить бюджетный дефицит. Преобразовательная деятельность Александра II, трагически оборвалась в 1881 г. взрывом революционной бомбы.

• Период царствования Александра III Александровича (1881-1894)

Преобразовательная деятельность отца была продолжена Александром III (1845-1894). По инициативе министра финансов Н.Х. Бунге в 1880 г. отменяется соляной акциз, в 1882-1885 гг. окончательно отменяется подушная подать, просуществовавшая в России с 1724 г. Для компенсации выпадающих доходов казны были увеличены как косвенные налоги (таможенные пошлины, акцизы с сахара, вина, пива, табака), так и прямые налоги (ставки налога на городскую недвижимость, государственного поземельного налога и гербового сбора). Но этим преобразовательная деятельность Н.Х. Бунге не ограничивается.

В 1882 г. вводится налог с наследств, адвалорная (в процентах) ставка которого устанавливается в обратной зависимости от степени родства. До этого существовал лишь 6-й % сбор с наследств, переходящих по завещанию к лицам, не имеющим права на законное наследование. Ставки нового налога в целом существенно ниже, но объект обложение шире – он охватывает все виды наследования. Так, ставка налога для наследников по прямой линии и супругов составляла всего лишь 1 %, для братьев, сестер, племянников – 4 %, для родственников по боковой линии – 6 %, для лиц, не имеющих родства, – 8 %. При этом, необлагаемым минимумом являлось наследство, стоимость которого не превышала 1 тыс. руб. Также предусматривался обширный перечень освобождений от налога.

В 1885 г. вводятся первые налоговые платежи, облагающие получение дохода. Наряду с сохранением патентного промыслового обложения устанавливался новый сбор согласно «Правилам об обложении торговых и промышленных предприятий дополнительным сбором (процентным и раскладочным)». Новый трехпроцентный сбор (с 1892 г. – пятипроцентный) с чистого дохода (прибыли) уплачивали предприятия, обязанные представлять ежегодные публичные отчеты о результатах своей финансово-хозяйственной деятельности, а именно акционерные компании и паевые товарищества. Раскладочный сбор уплачивали все остальные предприятия. Величина сборов его раскладывалась на трехлетний период по губерниям, последние в свою очередь ежегодно раскладывали данный сбор по предприятиям сообразно предполагаемой прибыли.

В том же 1885 г. вводится пятипроцентный налог на денежный капитал, удерживаемый непосредственно у источника выплаты дохода. Этим налогом облагается доход, получаемый от ценных бумаг, в т.ч. от банковских вкладов и от выигрышей по государственным займам. Следует отметить фискальную значимость данного налога: в первый же год его введения в казну поступило 9,5 млн. руб.

Н.Х. Бунге инициировал также создание полномасштабной системы налогового контроля. Еще в 1775 г. Екатериной II были созданы губернские Казенные палаты, которым подчинялись губернские и уездные казначейства. Эти палаты впоследствии стали функционировать как территориальные органы Министерства финансов, заведующие доходами и расходами губерний, собиранием податей, делами ревизскими и наложением взысканий за нарушение уставов казенного управления. Н.Х. Бунге существенно усиливает некоторые функции Казенных палат, в первую очередь контрольную. При них создаются губернские и уездные податные присутствия, коллегиальные органы, заведовавшие раскладкой дополнительных сборов с торговых и промышленных предприятий, и состоящие из представителей палаты, выборных представителей губернских и уездных земских собраний, городской думы и купечества.

Эпохальное значение для усиления контрольной работы имело учреждение при Казенной палате в 1885 г. должности податного инспектора. Первоначальный штат их по стране устанавливается в размере 500 инспекторов.

>> В отличие от нынешних налоговых инспекторов им изначально был предан высочайший общественный статус. Денежное содержание определялось в размере 1500 руб. в год – для начинающих и 1800 руб. – для тех, «деятельность которых признана заслуживающей». Причем каждые пять лет предусматривалось увеличение содержания на 20 %. Кроме того, им придавался статус чиновников VI класса по «Табели о рангах», что соответствовало должности армейского полковника²⁴. В числе основных обязанностей, вмененных инспекторам, значилось:

а) участие в генеральных проверках предприятий торговли и промыслов,

б) контроль за поступлением казенных сборов,

в) участие в раскладке этих сборов,

г) изучение производительных сил населения контролируемой территории,

д) наблюдение за правильностью ведения торговли.

>> Высокую эффективность их работы подтверждают данные²⁵ существенно возросшей собираемости налогов. Например, собираемость только торговых пошлин за три года деятельности инспекторов увеличилась на 17,9 % по сравнению с предшествующим аналогичным периодом.

С 1887 г. министерство финансов возглавляет И.А. Вышнеградский, продолживший начинания Бунге. Его усилия направлены на усиление фискальной значимости в первую очередь косвенных налогов. Повышаются ставки акцизов, в 1891 г. принимается новый Таможенный тариф, ставший по мнению И.И. Янжула апогеем протекционизма: пошлины по некоторым товарам увеличены на 100 и даже 300 %. Самые решительные усилия он предпринимает для взыскания недоимок. Только в 1887 г. было взыскано 7 млн руб. недоимки и этот год стал последним, когда отмечался бюджетный дефицит.

Благодаря налоговым преобразованиям и введению новых налогов с существенной базой обложения, на протяжении всего XIX века наблюдается нуклонный рост государственных доходов, особенно усилившийся в 80-х гг. Рост доходов российской казны даже опережает аналогичные показатели ведущих европейских держав (табл. 1.3)²⁶.

Таблица 1.3

Динамика государственных доходов (в млн. фунтов стерлингов)

Страна	1750 г.	1830 г.	1860 г.	1881 г.	1889 г.	Увеличение, в разах
Англия	9	55	73	83	88	9,8
Франция	14	41	83	121	121	8,5
Германия	1,6	16	32	90	88,8	55,6
Австрия	4	18	45	75	74,8	18,7
Россия	7	23	56	80	154,7	22,1

• Период царствования Николай II Александровича (1894-1917)

В 1894 г. на престол вступает Николай II (1868-1918), последний российский император, продолживший курс налоговых и финансовых реформ. Особенно существенные преобразования наблюдались в период, когда министерство финансов с 1892 г. возглавлял С.Ю. Витте (1849-1915). С самого начала своей деятельности Витте достаточно категорично выступал против бытовавшего в обществе представления об опасности и нежелательности повышения налогового бремени.

В первую очередь, он существенно увеличивает все акцизы. С 1894 г. начинает осуществляться поэтапный переход от системы питейных акцизов, просуществовавшей в России всего около 30 лет, к восстановлению казенной винной монополии. В 1895 г. такой переход осуществляется в порядке эксперимента в 4 губерниях, а к началу XX века – уже в 75 губерниях.

>> С.Ю. Витте негативно относился к старой акцизной практике, отстаивая преимущества монополии: «Преимущество монопольной системы заключается, во-первых, в большой продуктивности этой формы обложения; во-вторых, в возможности оказывать государственное воздействие на характер и размеры потребления продуктов; в-третьих, в возможности обеспечить доброкачественность продуктов…при продаже спиртных напитков исключительно из казенных лавок, казенными служащими, не заинтересованными в количестве сбыта, не может иметь место корыстное спаивание народа»²⁷.

>> Забегая вперед, заметим, что задачи увеличения государственных винных доходов и повышения качества спиртных напитков были Витте блестяще реализованы, не удалось только сократить их потребление. Показателен следующий пример. В 1901 г. в Петербургском акцизном управлении была проведена публичная экспертиза, оценивавшая качество казенной водки по сравнению с самыми дорогими сортами частного производства: водки Смирнов №40 и водки, поставляемой для Высочайшего стола. По единогласному мнению зарубежных дегустаторов казенная водка превосходила качеством Смирновский напиток и не уступала по качеству водке, поставляемой царской семье.

В 1894 г. вводится новый государственный квартирный налог, которым облагаются собственники и арендаторы городских квартир. Ставки налога устанавливаются твердыми и существенно дифференцируются в зависимости от принадлежности города к определенному классу и наемной цены квартиры. В этой дифференциации закладывается прогрессия: чем выше цена квартиры, тем больше ставка налога. По очень дорогим квартирам устанавливается адвалорная ставка, доходящая иной раз до 10 % от ее наемной цены.

Также по его инициативе была проведена в 1897 г. эпохальная денежная реформа, обеспечившая создание стабильной отечественной валюты – рубля, через наполнение его золотым содержанием. Значительной была и реформа торгово-промышленного налогообложения. В 1898 г. издается новое «Положение о Государственном промысловом налоге», согласно которому вводится основной и дополнительный промысловый налог, в последнем уже наблюдаются элементы подоходно-прогрессивного налогообложения.

В основном промысловом налоге обеспечивается единый подход к обложению гильдейского купечества и акционерных обществ. Вместо старых гильдейских свидетельств и торговых билетов вводятся новые единые промысловые свидетельства, дифференцированные по пяти торговым и восьми промышленным разрядам (классам). Уплата налога производилась при ежегодном выкупе свидетельств по твердым ставкам, дифференцированным по пяти группам губерний. Стимулирующий эффект от гильдейского сбора здесь был сохранен. Так, право на вступление в купечество реализовывалось только при владении промысловыми свидетельствами первых двух разрядов (для предприятий торговли) и первых пяти разрядов (для промышленности).

В дополнительном промысловом налоге обеспечивался различный подход к обложению гильдейского купечества и акционерных обществ. В отличие от основного налога, облагающего число предприятий по видам деятельности, дополнительным налогом облагался основной капитал и прибыль предприятий. С торгово-промышленного капитала, принадлежащего купечеству, дополнительный промысловый налог взимался в форме раскладочного сбора и процентного сбора с прибыли. С торгово-промышленного капитала, принадлежащего акционерным обществам, налог взимался в форме налога с капитала и процентного сбора с прибыли.

Таким образом, оба типа предприятий платили идентичный сбор с прибыли при условии, что отношение чистой прибыли к размеру основного капитала превышало 3 %. Ставки сбора устанавливались прогрессивными, но в целом не обременительными, с 3 до 10 % от получаемой прибыли. Еще менее значимы были вторые платежи по дополнительному налогу. Налог с капитала акционерных обществ составлял всего 0,15 % от размера их основного капитала. Причем, в эту сумму зачитывалась плата за свидетельство по основному промысловому налогу. Более значительным был раскладочный сбор с купеческих предприятий. Его ставка составляла 3,33 % от получаемой прибыли, но только в той ее части, которая в 30 раз превышала размер основного промыслового налога.

Вместе с тем, реформированный промысловый налог при всей кажущейся его необременительности за счет расширения круга плательщиков и акцента на прогрессивное обложение прибыли дал в первые же годы функционирования удивительный фискальный эффект. Так, по сравнению с 1895 г. через пять лет его поступления увеличились в 1,63 раза, а в 1908 г. – в 2,45 раза, что составило почти 105 млн. руб.²⁸. Вместе с тем, даже увеличение фискальной значимости основного прямого налога не изменяет структуру налоговой системы России. Она продолжает оставаться преимущественно косвенной – в 1897 г. почти 85 % налоговых доходов обеспечивают поступления от косвенных налогов (табл. 1.4). К этому времени наибольшие поступления из прямых налогов обеспечивал промысловый налог (46,6 млн руб.), среди косвенных доминировали поступления от питейного акциза (280,1 млн руб.) и таможенных пошлин (95,6 млн руб.).

Таблица 1.4

Структура налоговых поступлений второй половины XIX века (млн руб.)

	1867 г.	1877 г.	1887 г.	1897 г.
Всего налоговых доходов	294,5 100 %	421,8 100 %	514,4 100 %	617,4 100 %
В том числе от прямых налогов	93,4 31,7 %	134,0 31,8 %	82,7 16,1	101,4 16,4 %
от косвенных налогов	201,1 68,3 %	287,8 68,2 %	431,7 83,9 %	516,0 83,6 %

Русско-японская война 1904-1905 гг. привела к существенному росту военных расходов до 2,3 млрд руб., что неминуемо сказалось на росте бюджетного дефицита. Последовавшая затем революция 1905 г. еще более усугубила ситуацию – Россия была на грани банкротства. И лишь благодаря беспрецедентному займу 1906 г. во Франции на сумму около 843 млн руб. финансового краха удалось избежать. Министерство финансов с 1904 по 1914 гг. возглавляет В.Н. Коковцов, сторонник идеи обеспечения бездефицитного бюджета всеми доступными средствами. В первую очередь, это отразилось на усилении фискальной направленности налоговой политики. Без существенных налоговых новаций были увеличены ставки по многим налогам и сборам, в т.ч. повышаются практически в два раза ставки промыслового налога, таможенные пошлины, большинство акцизов, ряд прямых налогов. Данная политика оправдала себя – к 1909 г. бюджет верстается с профицитом, к 1914 г. профицит увеличивается до 6,6 %.

Накануне Первой мировой войны в 1913 г. налоговые поступления имеют структуру, представленную в табл. 1.5. Налоговые поступления обеспечивали следующие статьи: от казенной винной монополии – 42,6 %, от косвенных налогов – 33,5 %, от прямых налогов – 12,9 %, от пошлин – 11 %²⁹.

Таблица 1.5

Структура налоговых поступлений в 1913 г.

Виды налогов	В млн руб.	В % к общему итогу
1. Прямые налоги	272,5	12,9
Поземельный налог и подати С городских недвижимых имуществ Квартирный налог Промысловый налог Сбор с доходов от денежных капиталов	41,7 36,6 9,0 150,1 35,1	2,0 1,7 0,4 7,1 1,7
2. Косвенные налоги	708,1	33,5
2.1. Таможенный доход 2.2. Сахарный доход 2.3. Табачный доход и сбор с папиросных гильз 2.4. Сбор с питей 2.5. Нефтяной доход 2.6. Спичечный доход	352,9 149,2 83,7 53,7 48,6 20,1	16,6 7,1 4,0 2,5 2,3 1,0
3. Доход от казенной винной операции	899,3	42,6
4. Пошлины	231,2	11,0
4.1. Гербовые, судебные и канцелярские 4.2. С переходящих имуществ 4.3. С товаров и судов в портах 4.4. С пассажиров и грузов, перевозимых по казенным железным дорогам 4.5. С застрахованных от огня имуществ 4.6. Разные пошлины	111,8 48,4 11,0 30,8 6,7 22,5	5,3 2,3 0,5 1,5 0,3 1,1
Всего налоговых поступлений	2111,1	100

Следует отметить, что практика налогообложения, сформировавшаяся к 1914 г., по многочисленным свидетельствам была, хотя и фискально ориентированной, но экономически обоснованной. В целом, она не подавляла стимулы экономического роста, в первую очередь развития промышленного и аграрного секторов.

>> Достаточно заметить, что из преимущественно аграрной страны к 1914 г. Россия становится одной из ведущих промышленных держав: по темпам экономического роста (в среднем 15 % в год за период 1908-1913 гг.) она выходит на первое место в мире, по производству валового продукта – на четвертое место.

Поступательное развитие экономики, а соответственно и налогообложения, было прервано Первой мировой войной – самой кровопролитной и дорогостоящей из всех пережитых Россией к тому времени войн.

>> По оценкам А.П. Погребинского стоимость всех предыдущих войн составила около 33 млрд. руб., а военные расходы, понесенные Россией, за период с 1914 по 1917 гг. составили около 50 млрд. руб.

В период военных действий неоднократно увеличивались ставки практически по всем видам прямых и косвенных налогов. Кроме того, вводились новые налоги: на военную сверхприбыль, единовременный налог на доход, на хлопок, на железнодорожные грузы, на телеграфные аппараты и др. Самым значимым из всего перечня новых налогов должен был стать установленный в 1916 г. подоходный налог, но из-за революционных событий он так и не смог вступить в силу, как планировалось, с 1917 г. Но рост налоговых доходов уже не обеспечивал растущие потребности военных расходов. Их покрывали большей частью внешними заимствованиями, бумажно-денежной эмиссией. В результате стремительно увеличивалась инфляция, объем внешнего долга, стремительно уменьшался золотой запас страны.

После Февральской революции 1917 г. новое Временное правительство еще более ухудшило состояние государственных финансов, прибегнув к массированной бумажно-денежной эмиссии. В результате общего хаоса налоги перестали собираться, деньги ничего уже не стоили, страна стремительно возвращалась к натуральному хозяйству.

С последовавшим после революции отречением Николая II от престола завершается эпоха эволюционного развития практики налогообложения, далее следуют революционные налоговые преобразования.