4.2.Организационно-правовые формы местного самоуправления.
Кроме различных моделей местного самоуправления, мировой опыт указывает на наличие различных организационно – правовых форм местного управления, которые выступают одним из основных принципов построения структуры управления и влияют на эффективность местной хозяйственной деятельности.
Рассмотрим организационные формы муниципального управления, характерные для большинства стран Англо-саксонской модели:
Форма “Сильная рада (совет) – слабый мэр” (схема 2.)
Данная форма ОМСУ распространилась с Великобритании и является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. К тому же данную форму можно рассматривать как коммунально-правовой аналог принципа верховенства парламента, но с оговоркой – местная выборная рада является не законодательным, а управленческим органом. Совет имеет значительные полномочия в хозяйственных, финансовых и кадровых вопросах. «Слабость» мэра носит институциональный характер, поскольку он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава.
Таким образом, первичная компетенция распределена между двумя
Схема 2. Сильная рада – слабый мэр.
основными органами крайне асимметрично: основная власть сосредоточена в выборном совете, который «осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов». Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он «может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете». Следует отметить, что «слабый мэр» по необходимости является и «слабым председателем», т.е. в основном является лишь пассивным координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы.
Среди немногих достоинств данной системы можно назвать:
- прозрачность и подконтрольность монократического органа («слабого мэра») выборному совету;
- двойную ответственность членов совета и выборных сотрудников его отраслевых комитетов: с одной стороны, они несут административную ответственность, с другой стороны, они подлежат политической ответственности.
К недостаткам следует отнести:
- структурно обусловленную слабость монократического органа общей компетенции;
- превалирование политических интересов над управленческими вопросами и как следствие негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы.
В качестве примера рассмотрим деятельность местных властей на примере Парижа и Лондона.
Париж является одновременно и ячейкой административно-территориального деления (АТД) первого порядка (одним из 96 департаментов), и коммуной, то есть муниципальным образованием, которое в принципе равнозначно любой французской деревне. По причине большого размера город разделен на 20 «дистриктов», которые долгое время были чисто административными образованиями. Положение Парижа в государственной структуре Франции всегда было «большим» вопросом для французов, так как по своим размерам и политическому влиянию Париж играл (и играет до сих пор) особую роль в жизни государства. Своего пика эта проблема достигла в 1871 году, когда в ходе гражданской войны Париж попытался получить автономию от остальной Франции. Неудавшаяся попытка привела к тому, что более 100 лет Париж управлялся напрямую префектом, которого назначало центральное правительство. Был и второй префект, тоже назначаемый, он управлял полицией. Только в 1975 году Париж стал департаментом и только в 1977 году парижане впервые с 1871 года избрали своего мэра, а затем и городскую ассамблею из 163 членов. Тем не менее, государственный префект продолжает руководить департаментом Париж. Правда их полномочия разделены: мэр ведает бюджетом города, следит за оказанием повседневных услуг вроде школьного образования или общественного транспорта, а префект отвечает за остальную инфраструктуру. Сохранился и второй государственный префект, возглавляющий полицию.
Организация власти в Париже развивалась в направлении, как укрупнения, так и детализации. Еще в 1970 году Парижская агломерация была выделена в административный район Иль-де-Франс, состоящий из 8 департаментов. Его возглавил государственный префект. Но вместе с ним работает и совет Иль-де-Франса, избираемый населением. С другой стороны, в 1982 году самоуправление Парижа было углублено: в каждом из 20 дистриктов Парижа были созданы выборные посты мэров и выборные ассамблеи.
Лондон. Схожие явления происходили и в Лондоне. Этот город разбит на 32 «прихода» плюс Сити – «корпорацию», которая вполне аналогична приходам и охватывает небольшую часть центра. Именно эти приходы оказывают населению почти все повседневные услуги – от образования до уборки улиц. Это типичные муниципалитеты, их суммарный бюджет – около 7 млрд. фунтов стерлингов. Кроме того, существует Управление Большого Лондона (the Greater London Authority), которое тоже имеет немалый бюджет – (около 3,5 млрд. фунтов стерлингов) и тоже обладает всеми признаками муниципального образования. Она накрывает территорию все 33 приходов и выполняет в основном такие функции, как противопожарная охрана, полиция, общественный транспорт и регулирование общественного развития. Население Большого Лондона выбирает (раз в 4 года) ассамблею из 25членов и мэра.
Графическое отображение структуры по форме «сильная рада - слабый мэр» приведено на схеме 3, подобная форма используется в организационной структуре датского муниципалитета.
Управление местными делами в основном осуществляется через систему отраслевых комитетов, которые создаются советом, а полномочия мэра, который избирается радой (в отдельных странах, где применяется такая форма, мэр, может избираться громадой), довольно ограничены. Все кадровые назначения «слабый мэр» осуществляет только с согласия рады, а ряд исполнительных функций осуществляют должностные лица местного самоуправления, которые избираются непосредственно громадой (казначей, атторней, клерк т.д.).
Главным недостатком представленной формы является вакуум исполнительной власти, поскольку она не предусматривает какого-либо должностного лица, несущего ответственность за все вопросы реализации
Схема 3. Организационная структура датского муниципалитета.
программы муниципалитета.
Следствием недостатка может стать дробление городского управления и его слабая координация. Практика зарубежных государств свидетельствует, что форма «сильный совет – слабый мэр» может быть эффективной в условиях небольших громад.
2.Форма “сильный мэр – слабая рада (совет)” (схема 4.) Многие исследователи считают, что данная модель появилась как реакция на недостатки рассмотренной нами модели «сильная рада (совет) – слабый мэр», и начиная со второй половины ХIХ в. в США стала вытеснять «слабого мэра». «Сильный мэр молжен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответсвенным за его общий политический курси разработку программ городского развития»* С XIX в. форма «сильного мэра» впервые была закреплена в Хартиях городов Бостон и Бруклин. В рамках
Схема 4. Сильный мэр – рада
рассматриваемой системы управления были значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Таким образом, рассматриваемая система управления представляет собой инверсию предыдущей: первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу монократического, а не коллегиального органа («сильный мэр»). «Избираемый населением мэр имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию»**
Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:
Восстановление единой вертикали:
а) планирования;
б) исполнения;
в) контроля в рамках монократического органа общей компетенции («сильный мэр»).
При этом мэр, как правило, обеспечивает реализацию института персональной ответственности на всех стадиях восстановленной вертикали власти;
Повышение роли:
а) кадрового;
б) профессионального элемента в персональном составе всех подразделений ОМСУ;
Недостатки формы «сильного мэра» по совместительству продолжают список достоинств.
1. Совмещение в едином монократическом органе политических и административных функций. Мэр наделяется полномочиями представлять интересы громады во взаимоотношениях с другими громадами и центральной властью. Такая форма отвечает условиям большой территориальной громады (большого города), сложность управления которой требует необходимости концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. В то же время она может привести к появлению конфликтных ситуаций между мэром и радой, например в случае, когда они представляют различные политические партии, ее эффективность на практике обусловлена личностными чертами мэра – он должен быть одновременно и влиятельным политическим лидером, и умелым, компетентным администратором. К сожалению, эти качества не всегда могут быть совместимы в одном человеке.
2. Имманентный данной системе принцип «сдержек и противовесов», который уместен на уровне государственного управления, но как принцип коммунального управления является весьма дискуссионным. Учитывая, что легитимность и представительного совета, и монократического органа управления одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), то объективно между ними может возникнуть конкуренция. Другими словами, при нежелании искать пути компромиссных решений оба органа предпочитают тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего коллектива;
3. Особые дискреционные полномочия мэра, которые возникают в связи с институтом персональной унии политического лидера и главного администратора. «Сильный мэр» как носитель этой унии по инерции, т.е. независимо от субъективных характеристик, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Дискреционные «полномочия» как особый капитал власти гарантирован любому «сильному мэру», независимо от его личных и деловых качеств. Другими словами, человек - в принципе непригодный как управленец в любой другой модели - в системе «сильный мэр - совет» может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность «сильного мэра» как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.
В качестве примера рассмотрим структуру управления городом на фоне управленческой структуры города Нью-Йорка.
Уникальный для США случай: город включает в себя 5 «графств», тогда как обычно графства гораздо больше городов по размерам территории. Горожане раз в 4 года избирают мэра, у которого очень широкие полномочия. Его администрация включает 11 департаментов, два из которых работают в паре с властями соединенных штатов – это Управление портом (вместе со штатом Нью-Джерси) и Управление транспорта (со штатом Коннектикут). Есть у города и законодательный орган – совет из 51 члена, который решает судьбу бюджета, может преодолевать право вето мэра двумя третями.
Каждое из пяти графств избирает на пять лет своего «президента» - сегодня это больше церемониальная фигура, но до 1990 года пять президентов играли не малую роль в бюджетном процессе города.
Кроме того, в городе существует еще множество различных территориальных образований, созданных для выполнения определенных услуг населению – это школьные округа, и т.н. «специальные дистрикты» вроде канализационных или водопроводных. Их общее число приближается к 2 тысячам, их территории перекрываются, но почти каждое такое образование обладает выборными органами, обладает правом собирать налоги и вполне самостоятельно в административном отношении. Подобная «балканизация» власти считается в США ненормальной, неэффективной и постоянно обсуждается (и осуждается) как в специальной литературе, так и в СМИ, но положение остается неизменным.
3. Форма «рада (совет) - менеджер», (схема 5.). Появление данной формы стало результатом стремления городских громад к «оздоровлению» местной политики, к устранению корупции, к преодолению нееффективного и недемократического управления. Смысл формы «рада-менеджер», заключается в введении института главного административного чиновника – политически нейтральной фигуры, профессионала в отрасли управления. Отличительной чертой рассматриваемой формы, является деловой прагматический подход, к вопросам городского управления, акцент на эффективность.
Особенно интересна, данная система с юридической точки зрения, поскольку фактически представляет собой «экспансию» частного права в область публично-правовых отношений. По справедливому замечанию американского исследователя Д. Бергмана, смысл данной системы заключается в том, чтобы «построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации».*
Схема 5. Рада – менеджер
Менеджер, при форме «рада-менеджер», выполняет функции аналогичные полномочиям «сильного мэра», но в отличие от последнего он освобожден от квази-политических (церемониальных) функций. Институт мэра сохранен, но имеет в основном рудиментарный характер: в качестве primus iпtеr рeris мэр председательствует в небольшом по составу совете, он лишен права вето и каких-либо существенных административных полномочий.
Специфика формы «рада менеджер» заключается в том, что ее можно интерпретировать как в терминах дуалистической, так и триалистической модели управления. В последнем случае, система приобретает следующий вид рис 6: рада – менеджер – мэр. Роль последнего как политического арбитра между двумя первыми органами неизбежно возрастает в тех муниципалитетах, в которых увеличивается бремя социальных, этнических или расовых проблем.
В
первые
форма «рада-менеджер» была закреплена
хартией американского города Самтер
(Южная Каролина) в 1912 году, хотя внедрена
в повседневную практику была еще в 1908
году в городе Стаунтон (штат Вирджиния).
Сегодня она
Рис. 6.
применяется в США, Канаде, ФРГ (Южный Рейн–Вестфалия и Нижняя Саксония), Ирландии, Норвегии, Финляндии, Швеции.
В тоже время в различных странах она имеет некоторые особенности. Например, в Ирландии менеджер назначается не радой, а специальной правящей комиссией по местным назначениям. Что касается рады, то она может только инициировать (2/3 голосов своих членов) вопрос о увольнении управляющего.
Пример организационной структуры по данной форме на базе ряда германских земель приведена на схеме 7.
Схема 7. Организационная структура ряда германских земель
К достоинствам этой системы следует отнести:
1. Высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств;
2. Стремление освободить сферу обыденного, рутинного управления от контекста политической борьбы, т.е. сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики.
З. Принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой;
К недостаткам этой системы следует отнести:
1. Технократическую природу принципа формы «рада - менеджер» (ввиду этого данный принцип малопригоден для муниципалитетов с острыми этническими, социальными и экономическими проблемами);
2. Практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников – технократов (данное обстоятельство, в частности, значительно ослабляет позиции менеджера, как в отношении рады, так и в отношении «церемониального мэра»).
Главной отличительной чертой формы «рада - менеджер» является, деловой прагматичный подход к вопросам муниципального управления, акцент на его эффективность. Рада при этом выступает в качестве «совета директоров», она определяет общий политический курс муниципалитета.
Преимущества этой формы заключаются в осуществлении исполнительных функции профессионалом, который хорошо ориентируется в вопросах муниципального управления.
Недостатком формы является неэффективность влияния членов громады на политику, которая осуществляется администратором.
4. Комиссионная форма (схема 8.) интересна как в теоретическом, так и в историческом плане комиссионная система представляет собой попытку отказаться от монократического элемента управления. При этом на практике такой отказ не обязательно обеспечивает усиление демократического элементами может означать усиление и олигократического аспекта управления, т.е. местных «серых кардиналов».
Схема 8. Комиссионная форма
Данная форма интересна своим происхождением, она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое происхождение. Впервые комиссионная форма была внедрена в США в г. Галвестон (штат Техас) в начале ХХ века, после того как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий стихийного бедствия система «слабый мэр – совет», функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возглавить работы по преодолению последствий стихийного бедствия. *
Один из комиссионеров в качестве primus inter paris обычно выполняет функции «слабого мэра». Он координирует заседания комиссионеров, но основная его задача заключается в том, чтобы руководить деятельностью подконтрольного ему департамента. По свидетельству А.И. Черкасова, приблизительно 1/3 городов в США с комиссионной формой местного управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит из трех членов... обязанности обычно распределяются следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй -административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественные работы*.
Достоинства этой системы заключаются в:
1. Компактности органа управления (3-5 человек);
2. В экономичном совмещении в одном институте функций представительного собрания и собственно административного органа;
З. Высокий уровень специализации комиссионеров.
Среди недостатков следует отметить:
1. «Круговую поруку» безответственности среди комиссионеров;
2. Отсутствие единого органа общей компетенции;
З. Недостаток профессионализма и квалификации комиссионеров, которые будучи профессиональными политиками, редко являлись хорошими администраторами.**
Комбинированная форма характеризуется элементами двух форм «рада-менеджер» и «сильный мэр - рада» (схема 7.).
Схема 7. Комбинированная форма
Впервые она была внедрена в американском городе Сан-Франциско в 1931 году. Главный администратор подчинен не раде, а мэру. Мэр освобождается от рутинной административной работы и сосредотачивается на проблемах решения политических вопросов.
Эта форма позволяет в определенной мере нивелировать недостатки этих форм: наличие руководящего дает возможность обеспечить профессионализм в управлении, а избиратели имеют возможность непосредственного влияния на осуществление муниципальной политики, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и увольняет управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или смену городской администрации.